瀾湄合作：從“培育期”進入“成長期”

盧光盛+黎亞洲

“領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與”的瀾湄格局逐步形成

1月10日，國務院總理李克強出席并與柬埔寨首相洪森共同主持瀾滄江-湄公河合作第二次領導人會議。這是2018年中國周邊外交的開局之作，這也可能是本屆政府任期之內周邊外交的收官之作。

瀾湄合作第二次領導人會議發表了《瀾滄江-湄公河合作五年行動計劃（2018-2022）》和《瀾湄合作第二次領導人會議金邊宣言》兩份重要合作文件，并散發《瀾湄合作第二批項目清單》和“瀾湄合作六個優先領域聯合工作組報告”等重要文件。對瀾湄合作機制進程而言，第二次領導人會議將是進一步加強政治互信、培育務實合作、促進地區全面互聯互通的重要里程碑。

瀾湄格局逐步形成

瀾湄合作是中國率先參與倡導的新型次區域合作機制，是近年來我國周邊外交的亮點，對于推進構建周邊命運共同體、人類命運共同體具有重要的先行先試意義。

自2016年3月瀾湄合作機制在瀾湄合作第一次領導人會議上得以正式啟動以來，該機制已經取得了多項早期收獲，并成為次區域合作的一個成功典范。

瀾湄合作將關注的重點集中在推動務實合作之上。相比諸多飽受“效率低下”詬病的其他區域、次區域多邊合作，瀾湄合作參與各國平等相待、精誠合作，在正式啟動后短短一年多時間里就已經全面進入實施階段。“天天有進展，月月有成果”的瀾湄速度與瀾湄效率，正是中國與流域五國對這一合作機制高度重視的切實體現。

在各方高速務實的努力推動下，45個早期收獲項目及第二次外長會上中方提出的13個倡議已經取得實質進展，相關配套機構也已經開始運轉，帶動了次區域其他項目的落地實施。中國、緬甸、老撾、越南等國之間的經濟走廊及跨境經濟合作區建設不斷促成推進。在六國共商、共建、共享的機制建設中，各國不斷加強高層、議會、政黨、民間團體的交流，在軟硬件互聯互通、互設文化中心、教育政策、職業培訓等領域以及媒體、智庫、青年等群體間交流與合作也得以加強。這一系列早期收獲項目，發揮著良好的示范帶動效應。

此外，有效的金融支持有力支撐了合作項目的持續開展。中國設立的瀾湄合作專項基金全面啟動，中方還已經與柬埔寨、老撾、緬甸簽署瀾湄專項基金項目合作協議。中方設立的人民幣優惠貸款落實近三分之二，50億美元產能合作專項貸款超額完成，對瀾湄六國中小型合作項目的支持資金計劃也已提出。在瀾湄合作的良性循環中，金融工具的有效充分利用展現了錦上添花的作用。

此番在金邊舉行的瀾湄合作第二次領導人會議，在首次領導人會議確定的“3+5”合作框架基礎上進行，并積極拓展更加廣泛的合作領域，形成“3+5+X”的合作新架構，探索優化合作模式。

目前，瀾湄合作從領導人會議至各領域聯合工作組會的四層級機制框架已經逐步形成并完善。截至2017年10月10日，瀾湄六國全部建立國家秘書處或協調機構，助力合作開展執行過程中各國各部門之間的協調與監督。瀾湄水資源合作中心、瀾湄環境合作中心及全球湄公河研究中心也分別在各自領域發揮引導作用。“領導人引領、全方位覆蓋、各部門參與”的瀾湄格局逐步形成。

堅持“對話而不對抗，結伴而不結盟”

中國與湄公河五國地緣相近、歷史相通、人文相親，瀾湄合作已取得了良好的先期基礎成果，從“培育期”進入“成長期”。展望未來，瀾湄合作將按照既定的框架，在《瀾湄合作五年行動計劃》的藍圖上開展務實合作。其前景是光明的，但道路可能是曲折的。

當前，瀾湄合作面臨的推進障礙或困難主要包括以下幾個方面：

一是政治互信建設還需繼續加強，瀾湄合作內部在政治-安全合作方面還沒有大的突破，瀾湄合作的組織機制尚未完備、完善，瀾湄合作秘書處還沒有建立起來。

二是截至目前，湄公河各國、東盟及域外的相關行為體對于瀾湄合作和大湄公河次區域經濟合作（GMS）等現有次區域合作機制的關系依然存在擔憂和顧慮。這也是每次在瀾湄合作的領導人會議和外長會期間，湄公河國家都一直提出并希望得到我國確認瀾湄合作和其他合作機制不沖突、不排斥的原因。

三是到目前為止，瀾湄合作開展的項目大多為帶有試點、試驗性質的早期收獲項目，涉及整個區域的、更大規模、更大資金投入和“面上項目”還沒有鋪開，各國的獲得感還不足，瀾湄合作的“存在感”也還有待提升。

四是瀾湄次區域內的社會民眾、普通百姓對這一合作機制的了解、參與還不夠，平等相待、真誠互助、親如一家的“瀾湄文化”根基尚未牢固，“同飲一江水、命運緊相連”的“瀾湄意識”還未深入人心，“瀾湄國家命運共同體”概念還面臨著理想和現實之間的鴻溝。

未來，瀾湄合作將朝以下幾個方向繼續發展。

中國將繼續在瀾湄合作中發揮積極的作用。瀾湄合作不僅能造福于次區域，更與中國-東盟合作及地區一體化進程息息相關。在瀾湄合作的開展實施過程中，中國將與流域五國坦誠相待，積極協調瀾湄合作與中國—東盟合作的關系，凝聚國際共識，營造良好氛圍，繼續堅持“對話而不對抗，結伴而不結盟”的新型國際交往路線，在經濟貿易、金融活動等具有一定優勢的領域中積極引領，推動瀾湄地區市場穩定、保障瀾湄國家間的互利共贏與可持續增長。

探索實現國家及機制間戰略規劃對接。中國在瀾湄合作機制的建設中一直秉持開放包容的精神，瀾湄合作機制應當建立起同湄公河次區域乃至東南亞區域內其他合作機制對接的戰略，使區域內各機制相互補充、協調發展。例如，在水資源管理方面，瀾湄合作機制可嘗試與湄公河委員會開展對話合作，避免流域國家在水資源使用上存在的潛在糾紛與沖突；又如，在安全合作方面，瀾湄合作機制可探索在東盟地區論壇框架下的戰略對接，從而完善區域多邊傳統及非傳統安全領域的合作。

制度建設要進一步完善。瀾湄合作涉及流域內經濟、政策、法律、文化等背景各異的六個國家，拓展瀾湄合作需要充分調動各國資源，促進六國合作需求的增加及投入的擴大，在流域國家中進行政策協調以便各國跨機構、跨部門合作，讓更多民眾受益，從而真正實現“以人為本”。目前六國已經著手探討建立瀾湄合作國際秘書處，落實加強六國國家秘書處或協調機構之間的橫向溝通與協調。對流域各國而言，這將為瀾湄合作的友好協作創建一個好的開始。

合作推動《瀾湄合作五年行動計劃》的落實。五年行動計劃是瀾湄合作的首個全面發展規劃，已經制定了各成員國向外長會提交年度計劃落實進展報告的工作架構。根據行動計劃，2018至2019年是瀾湄合作的奠定基礎階段，期間各國將加強各領域的合作規劃、推動中小型合作項目的落地；2020年至2022年為鞏固和深化推廣階段，各國將加強五大優先領域合作，拓展新的合作領域，呼應成員國發展需求，完善合作模式，逐步開展大項目的合作探討。

瀾湄次區域合作框架覆蓋領域拓展提升。在第二次領導人會議確立的“3+5+X”合作框架領域中，“X”領域除深化戰略合作伙伴關系，增進政治互信，減少區域內發展差異、促進可持續和包容性發展等傳統領域的合作之外，還應將區域互聯互通從基礎設施、機構及人員方面，拓展至水安全、能源安全、食品安全等非傳統安全領域。六國應在現有基礎上通過進一步拓展合作領域，增進相互了解，實現互惠共贏。

“軟聯通”助推瀾湄文化培育。未來的瀾湄合作將在語言、文化、價值等社會人文層面進一步加強溝通交流，以沿岸六國共有的歷史文化背景為根基，從文化、旅游、教育、衛生、媒體等方面入手，引起其余五國與中國的文化互動與共鳴，增強各國人民在文化方面的友好交流往來，確實實現民心相通，逐步培育“平等相待、真誠互助、親如一家”的瀾湄文化。

更加關注水資源開發利用的協調與合作。瀾湄六國因水結緣，水資源合作一直是溝通交流中關注的重點。在“我們的和平與可持續發展之河”主題指導下，瀾湄合作可制定水資源聯合監控管理體系，建立周期性交流討論的水資源合作架構，開展各國之間良性的“水外交”互動。上善若水，水善利萬物而不爭，瀾湄六國以瀾滄江-湄公河為共同的命運紐帶，必將在瀾湄合作機制下達成良好的水資源互動合作，使瀾湄合作源遠流長。

靡不有初，鮮克有終。瀾湄六國應像李克強總理所說，“各國共同行動起來，共澆瀾湄合作之花，共享瀾湄合作之果，才能把瀾湄合作的幼苗培育成為參天大樹，開辟次區域合作更加光明的未來”。

（盧光盛系云南大學周邊外交研究中心首席專家、云南大學國際關系研究院副院長；黎亞洲系云南大學國際關系研究院碩士研究生）