晚近中亞國家投資環境：問題及對策

王林彬，袁保生

(新疆大學，新疆 烏魯木齊 830046 )

一、問題的提出

絲綢之路經濟帶建設使中國與中亞國家的聯系更為緊密，中亞地區是絲綢之路經濟帶建設的關鍵區域*詳見周民良著《建設絲綢之路經濟帶：中國與中亞的共同選擇》，原載于《黑龍江民族叢刊》2015年第1期，第53頁。，也是中國陸上能源安全的重要門戶。近年來，中國對中亞地區直接投資存量實現快速增長，2003年—2016年年均增長率達50.7%，2014年投資存量總額突破100億美元大關，達到歷史最高值100.9億美元，是2003年投資存量的229倍。但自2015年后，受國際能源價格的影響(原油價格從93美元跌至49美元*數據來源于《2017年BP世界能源統計年鑒》。)，中國在中亞地區投資速度開始放緩，而且近幾年來中國在中亞地區的直接投資在投資流量、投資比重、投資流向、投資風險等方面依然存在一些問題。

一是投資波動較大。2008年金融危機之前，中國在中亞地區直接投資較少，投資增長穩定，很少出現撤資現象。自2009年之后，受國際經濟環境、能源價格和投資政策等因素的影響，投資出現大起大落的波動。如2009年中國在中亞地區的投資達到了33.8億美元，但2015年投資流量卻為負值。另外，2010年—2016年間每年都有撤資現象出現。如中國企業在哈薩克斯坦2014年和2015年分別撤資4007萬美元和25.1億美元，在烏茲別克斯坦2010年和2012年分別撤資463萬美元和2679萬美元，在土庫曼斯坦2011年、2013年、2015年和2016年分別撤資3.8億美元、3243萬美元、3.1億美元和2376萬美元*數據來源于2008年—2016年《中國對外直接投資統計公報》。。

二是投資比重下滑。2008年—2016年間，中國對外直接投資年均增長率為28.4%，對“一帶一路”沿線國家的直接投資年均增長率高達31.1%，而對中亞國家直接投資的年均增長率僅為21.4%，明顯低于全國及對“一帶一路”沿線國家直接投資的平均增速。這一時期，中國對“一帶一路”沿線國家直接投資占中國對外直接投資總額的比重穩步上升，從2008年的8.07%上升至2016年的9.53%，但對中亞國家直接投資的比重卻明顯下降，占比從2008年的1.06%下降至2016年的0.67%，對中亞國家的直接投資占中國對“一帶一路”沿線國家直接投資總額的比重從2008年的13.08%下降至2016年的7.07%[注]根據2003年—2016年《中國對外直接投資統計公報》相關數據整理計算得出。。

三是投資流向失衡。2016年中國對中亞地區直接投資存量為91.4億美元，其中對哈薩克斯坦的直接投資占59.4%，對其他中亞國家投資存量占比相對較小。2009年—2015年間，中國在中亞地區投資企業共計651家[注]數據來源于商務部公布的境外投資企業(機構)名錄。，其中在哈薩克斯坦有260家(占40%)，在土庫曼斯坦僅有19家(占3%)。2005年—2017年間，中國對中亞地區直接投資達1億美元以上的重大合作項目共51個[注]數據來源于中國全球投資跟蹤數據庫。，其中與哈薩克斯坦合作項目27個，投資金額達246.1億美元，占中國對中亞地區重大合作項目投資總額的60.3%；與塔吉克斯坦的合作項目僅有4個，投資金額占比僅為3.3%。

四是投資風險增加。近年來，中國對中亞地區的直接投資其模式及領域都較為單一，在一定程度上加劇了投資風險。2005年—2017年間，中國與中亞地區進行的51個重大合作項目中建筑工程施工項目有31個，合同金額達214.1億美元，占合作項目總額的52%；投資項目20個，投資金額達194億美元，占合作項目總額的48%，其中合資項目的投資金額占比達92%，獨資項目的投資金額僅占8%。從合作領域來看，能源、交通運輸和礦產資源合作項目占比分別為84.5%、7.4%和5.3%，其他領域投資僅占2.8%。投資過于集中在能源領域、單個項目投資規模大、能源投資易受東道國政府嚴格管制以及能源市場價格波動較大等問題均在一定程度上加劇了投資風險。如2006年中國對哈薩克斯坦13.9億美元的天然氣項目和2007年對烏茲別克斯坦1.1億美元的石油項目就遭遇了投資困境。

中國對中亞地區直接投資出現上述問題，究其原因除金融危機后全球經濟下行、能源價格震蕩、中國對外投資政策調整等外部因素外，中亞地區自身存在的經濟發展不平衡、營商環境不佳、投資政策限制等投資環境問題也不容忽視。

二、文獻綜述

早在20世紀90年代初，我國學者就已開始從政治環境、宏觀經濟環境和政策法律環境等方面關注中亞地區投資環境問題[1]，近年來，隨著絲綢之路經濟帶建設的不斷推進，國內學者對中亞地區投資環境的研究日益豐富，根據研究范圍和研究方法的差異可將其分為四類。第一類是通過經濟學研究方法構建指標體系對投資環境進行綜合評價。如李東陽和鮑洋[2]采用國別冷熱對比分析法，從政治環境、法律環境、經濟環境、自然環境等方面對俄羅斯及中亞四國的投資環境進行了評價；劉二虎和陳瑛[3]采用熵權法，從政治、經濟、基礎設施、生產要素等方面構建指標體系測度并評價2013年—2014年中亞五國的投資環境。第二類是構建指標體系或利用已有經濟指標對某領域的投資環境進行具體評價。在農業領域，程云潔和武杰[4]采用國別冷熱對比分析法，從政治環境、經濟環境、市場機會、法律環境、農業生產條件、腐敗程度、貿易便利化和基礎設施等方面構建指標體系，評析2016年中亞四國農業投資環境；田澤等[5]基于理想解法(TOPSIS)和Theil 指數，建立了反映經濟環境、政治環境、社會環境和農業環境等方面的指標體系，測度2008年—2014年中亞地區農業投資環境；汪晶晶和馬惠蘭[6]基于改進模糊Borda法，構建包括測度政治與法律環境、經濟與對外開放環境、基礎設施與公共服務環境、農業生產環境的評價指標體系，評價2008年—2012年中亞地區農業投資環境。在能源領域，馬榮等[7]基于主成分分析法，從資源稟賦、基礎設施、法規政策、經濟環境、勞動力因素、社會環境等方面構建指標體系，測度2015年中亞國家能源產業投資環境。在金融領域，毛迪和宋吟秋[8]基于層次分析法和專家調查法，從經濟發展水平、兩國經濟依存度、政治法制環境、金融市場狀況、銀行業經營管理等方面構建指標體系，評價2014年中亞地區銀行業的投資環境。第三類是利用已有經濟指標對投資環境進行綜合評價。如陳靜和盧進勇[9]從政治、安全、 宏觀經濟、投資環境、基礎設施等方面分析2015年中亞五國投資環境；丁志剛和潘星宇[10]通過整理中亞五國投資優惠和限制政策，從政治和安全環境、行政和法律環境、宏觀經濟環境、營商環境等方面分析中亞國家投資環境；岳俠和錢曉萍[11]從商業要素(營商便利度、融資環境、投資經營成本)和非商業要素(自然資源、政治環境、行政和法制環境、經濟發展戰略和鼓勵投資產業策略)兩個角度比較分析中亞國家投資環境；陸兵[12]從宏觀層面投資風險(政治風險、經濟風險、金融風險、社會人文風險、法律風險和自然災害風險等)和微觀層面投資風險(合同風險、經營風險、管理風險、技術風險、行業準入風險和語言交流風險等)兩個角度比較分析中亞地區存在的投資風險。第四類是整理已有資料并對某領域投資環境進行分析。如王彥卿[13]分析了中亞五國近年來礦業投資的政策環境。

綜上可以看出，近年來國內學者對中亞地區投資環境的研究主要涉及對中亞地區投資環境的綜合評價和對某領域的具體評價。在研究方法上，一是基于國別冷熱對比分析法、熵權法、理想解法、主成分分析法、層次分析法、改進模糊Borda法等構建指標體系進行實證分析；二是收集整理已有經濟指標和資料進行具體分析評價。構建指標體系的研究方法能夠更直觀地比較中亞各國投資環境的優劣程度，但因投資環境涉及的影響因素較多，在指標選取和賦值等方面又存在一定的主觀性和片面性，因而測算結果容易出現偏差，以致不能全面、客觀地反映中亞地區的投資環境。此外，雖然已有分析較為全面的綜合評價中亞國家投資環境的研究成果，但多是以定性分析為主，缺乏數據資料支撐。本文擬通過進一步搜集整理已有的權威經濟指標，全面、客觀地評價中亞地區的投資環境，以期對中國企業在中亞地區進行直接投資決策有所幫助。

三、中亞國家投資環境分析

相比國際貿易和國內投資，國際直接投資更加復雜，更易受東道國經濟環境的影響。此外，東道國制度環境、營商環境等因素直接決定著企業進入東道國投資的難易程度，也決定著投資能否順利進行。中亞國家的投資環境直接影響中國企業投資的區位選擇、投資規模、投資領域、投資效益和投資成敗，參考已有研究成果，本文從宏觀經濟環境、基礎設施、營商環境、金融服務能力、信息技術發展水平和制度供給質量等方面綜合評價中亞國家的投資環境。

(一)中亞國家經濟發展不平衡，宏觀經濟環境不容樂觀

1.中亞國家發展水平不平衡。2015年中亞國家人類發展指數在0.627～0.794之間，其中哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦兩國人類發展指數分別為0.794和0.701，在全球188個國家中分別排在第56位和第105位，屬于高人類發展水平國家；而土庫曼斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的人類發展指數分別為0.691、0.664和0.627，在全球分別排在第111、120和129位，屬于中等人類發展水平國家[注]數據來源于《2016年人類發展報告：人類發展為人人》，詳見http://hdr.undp.org/en/2016-report，本文網站訪問時間為2017年8月1日至20日。。

2.中亞國家創新動力不足。從全球競爭力水平來看，2017年哈薩克斯坦競爭力指數為4.3，在全球排名第57位，而創新要素得分僅為3.39，排在第95位，足見創新動力不足是哈薩克斯坦的一塊短板，該國正處于要素驅動向效率驅動轉變的發展階段。吉爾吉斯斯坦競爭力指數為3.9，全球排名第102位，創新要素排名第128位，尚處于要素驅動發展階段。塔吉克斯坦競爭力指數為4.1，全球排名第79位，創新要素在中亞五國中表現最佳，得分為3.72，但因其經濟發展的基礎條件和效率水平落后，因而該國仍處于要素驅動發展階段[注]數據來源于《2017—2018年全球競爭力報告》，詳見https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2017-2018。。

3.中亞國家貿易便利化水平有所下降。2016年哈薩克斯坦貿易便利化水平全球排名第88位，同比下降了5位；其中市場準入方面表現最差，排在第129位。吉爾吉斯斯坦貿易便利化水平全球排名第113位，比2014年下降15位。塔吉克斯坦貿易便利化水平全球排名第114位，比2012年下降2位[注]數據來源于《2016年全球貿易便利化報告》，詳見http://reports.weforum.org/global-enabling-trade-report-2016/。。

4.安全風險增加。2016年哈薩克斯坦恐怖主義指數為2.95，在中亞地區安全風險最大；塔吉克斯坦恐怖主義指數為2.43；烏茲別克斯坦恐怖主義指數為0.08[注]數據來源于《2017年全球恐怖主義報告》，詳見globalterrorismindex.org/。，比2014年略有增加。

(二)基礎設施較為落后

基礎設施包括運輸基礎設施(公路、鐵路、港口、航空)、電力和電話基礎設施(供電、固定電話、移動電話)，是保障經濟社會發展的基本條件。基礎設施質量可衡量一個國家或地區互聯互通的程度和質量。總體上看，除哈薩克斯坦之外，其他幾個中亞國家的基礎設施質量相對較低。2016年哈薩克斯坦基礎設施質量全球排名第68位，而吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦兩國基礎設施質量排名均在100名左右。中亞國家基礎設施大都修建于蘇聯時期，設施損壞、老化現象嚴重，且對基礎設施的養護長期投入不足，因而整體質量較差。具體來看，道路基礎設施質量方面，塔吉克斯坦相對較好，2017年全球排名第70位，而哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦兩國相對較差，分別排在第115和122位；鐵路基礎設施質量方面，哈薩克斯坦較好排在第32位，塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦兩國相對較差，全球排名分別為第41和76位；港口基礎設施質量方面，中亞五國均處內陸地區，其港口基礎設施質量較差，特別是吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦在全球138個國家中排名倒數；固定電話線路和移動電話訂閱方面，哈薩克斯坦較好，全球排名分別為第43和17位[注]數據來源于《全球競爭力報告》，詳見https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2017-2018。，而塔吉克斯坦則較弱；此外，在航空基礎設施和供電質量等方面，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦三國的情況都不容樂觀。

(三)營商環境有待改善

哈薩克斯坦不斷出臺有關投資的政策措施，營商環境在中亞國家中最佳，2017年營商便利度在全球190個國家中排在第36位，優于中國的營商環境(全球排名第78位)，特別是在保護中小投資者、合同執行以及資產登記等方面表現突出，分別排在第1、6和17位，但在跨境貿易方面表現不佳，排在第123位。烏茲別克斯坦2017年營商便利度全球排名第74位，落后于哈薩克斯坦，但在創辦企業、電力取得及合同執行方面表現較好，全球排名分別為第11、27和39位，在獲取許可證和跨境貿易方面表現不佳，全球排名僅為第135和168位。吉爾吉斯斯坦2017年營商便利度全球排名第77位，在資產登記、創辦企業、獲取許可證和獲得信貸方面表現較好，排名分別為第8、29、31和29位，在電力取得、繳稅、合同執行和破產處理等方面表現不佳，排名都在100位以后。塔吉克斯坦營商環境較差，2017年營商便利度全球排名第123位，在獲取許可證、電力取得、獲得信貸、繳稅、跨境貿易和破產處理方面排名均在120位之后[注]中亞國家營商環境相關數據資料均通過2008年—2018年《營商環境報告》的相關數據整理得到，詳見www.doingbusiness.org/reports。。

2008年—2018年《營商環境報告》中商業監管政策改革措施顯示[注]《營商環境報告》中沒有土庫曼斯坦的相關數據資料。，2008年以來中亞國家出臺涉及營商環境的改革措施共計121項，其中涉及創辦企業、辦理許可證、獲得信貸、資產登記、繳稅和破產等不利于營商環境改善的措施共11項，占改革措施總數的9.1%。相比之下，2008年至今中國進行了20余項營商環境改革，其中沒有一項不利措施。具體而言：在創辦企業方面，2013年塔吉克斯坦要求在稅務機關初步批準和公司注冊時提高審批資料要求，并在2016年規定年收入在50萬美元以上的公司必須注冊為增值稅繳納人，增加了創辦企業的成本，導致在塔吉克斯坦創業更加困難。在獲取許可證方面，2008年塔吉克斯坦因行政積壓，規定延長建筑許可證辦理時間，并增加辦理費用；2010年烏茲別克斯坦全面提高建筑許可證辦理費用。在資產登記方面，2009年塔吉克斯坦提高了財產交易稅，增加財產轉讓費用；2015年烏茲別克斯坦提高了有關財產轉讓的成本；2017年吉爾吉斯斯坦不再向公眾提供財產轉讓的官方統計數據，降低了財產登記透明度。在獲得信貸方面，2011年塔吉克斯坦停止動產抵押登記業務辦理，使通過動產獲得信貸變得更為困難。在繳稅方面，2010年塔吉克斯坦提高了土地稅和車輛稅，2011年吉爾吉斯斯坦開始征收房地產稅，2014年哈薩克斯坦提高了車輛稅和環境稅，2015年塔吉克斯坦增加了房地產稅，2016年烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦均提高了土地稅，增加了企業納稅負擔。

(四)金融市場發展程度較低

金融市場發展程度可衡量金融業為實體經濟服務的能力和水平，包括金融服務可用性、金融服務可負擔性、風險資本可用性、通過當地股市融資、獲得貸款便利度、合法權益指數，以及健全的銀行、證券交易所監管等方面。根據《2017—2018年全球競爭力報告》數據，2017年哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦金融市場發展程度排名分別為第114、86和105位，可見中亞地區金融市場發展程度整體較低，金融業為實體經濟服務的能力有待提升。其中哈薩克斯坦直接融資和間接融資便利度較差，通過當地股市融資、風險資本可用性以及健全的銀行、證券交易所監管等指標的全球競爭力排名均在100位以后；吉爾吉斯斯坦金融服務能力相對較好，但其通過當地股市融資和健全的銀行、證券交易所監管等指標的競爭力排名也在100位之后；塔吉克斯坦在通過當地股市融資和合法權益指數方面表現最差。中亞國家金融服務能力不足主要表現在銀行體系不健全、企業融資困難、證券市場不完善等方面，而造成這一狀況的一個根本原因在于中亞地區除哈薩克斯坦外其他國家的經濟發展水平相對較低，儲蓄規模不足；且中亞地區通貨膨脹和貨幣貶值較嚴重，儲蓄風險相對較大，居民儲蓄意愿低。有的中亞國家國內資金不足，當能源價格穩定時商業銀行通過低利率大量借入國外資金，再以高利率將資金貸放到國內房地產和消費等領域；但當國際能源價格暴跌時，國內經濟發展下行，居民收入下滑，償債能力下降，國外資金停止借貸，商業銀行出現大量呆壞賬，金融恐慌蔓延，甚至可能出現金融危機。

(五)信息技術發展不充分

網絡就緒指數可衡量一個國家利用信息和通訊技術推動經濟發展及提高競爭力的可能性。網絡就緒指數包括環境指數(政府監管環境和商業創新環境)、準備指數(其是信息技術產生影響的先決條件，用信息通信技術的負擔能力、技能和基礎設施來衡量)、應用指數(主要衡量個人、企業和政府對信息技術的應用程度)和影響指數(表示信息技術對社會經濟的影響程度)。根據《2016年全球信息技術報告》，哈薩克斯坦網絡就緒指數全球排名第39位，在每百人手機訂閱及成人識字率方面表現尤為突出，全球排名均為第6位，但在學校管理質量和移動網絡覆蓋率方面排名均在100位之后；吉爾吉斯斯坦網絡就緒指數全球排名第95位，在政府通信技術推廣、信息技術對商業模式的影響、信息技術對基本服務的影響等方面排名均在120位之后；塔吉克斯坦網絡就緒指數全球排名第114位，準備指數和應用指數的排名分別為第121和116位[注]數據來源于《2016年全球信息技術報告》，詳見https://www.weforum.org/reports/the-global-information-technology-report-2016。。

(六)制度供給質量下滑

世界銀行發布的全球治理指數(WGI)是反映國家治理有效性的綜合評價指標，包括話語權和問責、政治穩定性與非暴亂、政府有效性、管制質量、法治程度、腐敗控制等方面，每項指標有兩種表示方式，一種是從-2.5(低)到2.5(高)的估值表示，另一種是從0(低)到100(高)的百分制表示。本文采用第二種方式，即對全球治理指數報告的各項指標求和。全球治理指數可以較為全面地反映某一國家的制度供給質量。2016年哈薩克斯坦全球治理指數為219.6(總計600)，較2015年略有下降，在腐敗控制、話語權和問責方面表現較差，呈下降趨勢；吉爾吉斯斯坦的施政水平與2015年相比略有改善，但在腐敗控制、政府有效性和法治程度方面得分均未超過20(單項計100)；塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦連續3年全球治理指數均未超過100(總計600)，且2016年塔吉克斯坦和土庫曼斯坦施政水平下降迅速，全球治理指數分別比2014年下降19.7和23.4[注]數據來源于全球治理指數數據庫，詳見http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home。。

四、促進中國企業對中亞國家投資的對策建議

(一)利用“一帶一路”平臺，擴大基礎設施領域投資

截至目前，在“一帶一路”倡議的推動下，中國與“一帶一路”沿線國家已簽署56個雙邊投資協定和54個避免雙重征稅協定，并簽訂了標準化合作協議、簽證協議等合作文件，有效促進了資本、技術、人員等要素的自由流動和資源的優化配置，營造出良好的投資合作環境。同時，絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、中國國家開發銀行、金磚國家新開發銀行等金融機構為“一帶一路”投資合作項目提供了大量資金支持。2014年底，由外匯儲備、中國投資有限責任公司、中國進出口銀行和國家開發銀行共同出資400億美元成立絲路基金有限責任公司。截至2017年底，絲路基金共簽約合作項目17個，項目總投資額約達800億美元，其中絲路基金計劃投資約70億美元；合作項目覆蓋“一帶一路”沿線的中亞、南亞、西亞、北非、歐洲等地區，涉及基礎設施、金融、能源開發、產業合作等領域。亞洲基礎設施投資銀行目前有87個成員國，已對其中13個成員國基礎設施和其他生產領域投資項目28個，累計投資金額達54.3億美元[注]數據來源于亞洲基礎設施投資銀行官網，詳見https://www.aiib.org/en/index.html。。同時，哈薩克斯坦計劃在2020年前完成1.6萬公里國際級公路和1400公里鐵路建設；吉爾吉斯斯坦計劃在2019年投入340億索姆(約4.88億美元)用于大型交通和電力基礎設施投資[注]數據來源于中國駐吉爾吉斯斯坦大使館經濟商務參贊處，詳見http://kg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201809/20180902786999.shtml。。中亞國家基礎設施薄弱，投資需求旺盛，進行基礎設施投資受東道國政策準入限制少，而且中國在基礎設施建設方面技術設備先進，施工隊伍素質高、經驗豐富，具有比較優勢，因而我國企業應充分利用“一帶一路”平臺，擴大在中亞國家基礎設施領域的投資。

(二)加強海外投資風險防控管理

近年來，隨著中國經濟的快速發展，中國企業對外直接投資規模不斷擴大，一些企業為快速搶占國外市場而忽略投資風險管控，特別是在中亞地區，中國企業面臨政治、經濟、金融、社會人文、法律等多方面的投資風險[12]。部分企業即使建立了風險防控管理制度，但在執行中也存在落實不到位或抱有僥幸心理的情況，對潛在投資風險重視程度不夠。在中亞地區投資的中國企業首先應充分了解相關國家的社會文化、法律法規以及合作企業的基本情況，避免因信息不對稱造成文化沖突甚至違約違法行為的發生，充分保障員工和資金的安全。其次應提高企業管理層及外派人員的風險識別和防范能力，正確選擇投資領域和投資目的地，保證審批程序符合中國及東道國法律規定，積極爭取優惠政策；實時關注東道國宏觀經濟形勢及投資政策的變化，對潛在的投資風險做到早意識、早防范、早準備、早撤離。同時，還應加強企業風險防控體系建設，增加風險管理投入，可購買海外投資保險，必要時也可委托第三方機構進行專業的投資風險評估，對投資風險高的地區和項目進行適時監測，制定風險管理應急方案。

(三)完善海外投資保險制度

中國出口信用保險公司(簡稱“中國信保”)于2001年成立，是中國唯一承辦出口信用保險業務的政策性保險公司，自2003年起開始承接海外投資保險業務，2003年—2016年間該公司海外投資承保金額超過2200億美元，賠付案件30余件，支付金額超過1億美元。隨著中國對外投資規模的不斷擴大，現有海外投資保險制度存在的弊端逐漸顯現，今后應不斷加強制度建設，逐步完善該制度。第一，完善有關保險公司與投資者爭端解決的法律制度。目前，中國仍缺乏針對海外投資保險的立法，當中國信保與投資者發生糾紛時，只能適用處于平等地位的民事爭端相關法律。事實上，中國信保屬于政策性機構，因此相比較而言投資者可能會處于弱勢地位，進而可能導致投資者利益受損[14]，因此有必要完善保險公司與投資者爭端解決的立法，保護投資者利益。第二，實行審批權與經營權分離。中國信保同時擁有境外投資保險業務的審批權和經營權，雖然這種方式能夠提高承保效率，節約管理成本，但由于監管困難，容易滋生腐敗或產生不作為現象，因此建議采取“兩權分離”的方式[15]，由國家商務部完成境外投資保險審批業務，中國信保專門負責保險經營業務。第三，細化境外投資險別。中國信保的承保范圍包括政府征收、貨幣兌換限制、戰爭暴亂破壞及政府違約等四大方面的損失賠償，建議根據承保范圍細化投資險別，按國別進行風險評級管理，這樣不僅可以通過國別風險評級細分管理幫助投資企業清晰識別風險大小，還可針對不同級別風險收取差額保費，并確定相應的賠償金額標準，以更有效地發揮保險的作用。第四，有針對性地擴大承保范圍。如中亞國家匯率變動較大，通貨膨脹較嚴重，匯率風險較高，導致部分中國企業對中亞國家投資損失嚴重，因而可針對這類風險考慮增加匯率險。

(四)發揮國際條約作用，彌補東道國制度缺陷

中亞各國存在的制度缺陷在短期內很難改善，可以充分發揮國際條約的作用，提高雙邊和多邊條約的執行效率，盡可能彌補中亞國家的制度缺陷。首先，中亞五國與中國簽訂的雙邊投資協定時間都較久遠，簽訂時間分別為烏茲別克斯坦1992年3月、吉爾吉斯斯坦1992年5月、哈薩克斯坦1992年8月、土庫曼斯坦1992年11月、塔吉克斯坦1993年3月。除與烏茲別克斯坦在2011年4月進行過重新簽訂外[注]資料來源于商務部條約法律司，詳見http://tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml。，其他國家依然使用舊雙邊條約，而其中并沒有規定投資準入前的國民待遇和最惠國待遇，導致中國企業在中亞國家投資的過程中處于不利地位[16]，所以應盡快啟動與中亞地區有關國家雙邊投資協定更新事宜談判，并爭取獲得投資準入前的永久國民待遇。其次，中國與中亞國家至今未簽訂自由貿易協定，可借與中亞各國進行“一帶一路”建設對接之機進行自由貿易協定談判。