“縣管校聘”政策的實施困境及破解之道①

侯潔+李睿+張茂聰

摘要“縣管校聘”是我國義務教育教師管理體制機制改革的重要探索。山東省濰坊市作為試點地區，對政策實施做出了有益貢獻，但仍存在教師及學校對政策的認同程度存在差異、教育行政部門工作協調困難、配套保障機制缺失等突出問題。“縣管校聘”政策的進一步推進，亟待建構政府部門協調機制、完善教師工資福利保障機制、提高政策的可操作性、促進城鄉教育一體化發展。

關鍵詞縣管校聘；教師流動；契約化管理；跨校競聘；績效工資；城鄉教育一體化；濰坊教育

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2017）10-0029-04

“縣管校聘”作為我國義務教育教師管理體制機制改革的重大舉措，其本質是由縣級教育行政部門對縣域內教師編制、人事進行統一管理，實現教師在城鄉間、校際間均衡配置。山東省濰坊市作為國家首批確定的“縣管校聘”試點地區，基于當地教育發展，對“縣管校聘”的推廣進行了很多創造性探索，為政策的全面推行提供了有益的經驗。本文以山東省濰坊市“縣管校聘”改革為例，對此項政策的實施困境及對策建議進行理性思考。

一、“縣管校聘”政策的“濰坊探索”

1. 合理核定編制，創新編制管理方式

實施“縣管校聘”的第一步就是要破解教師編制難題，為此，濰坊市縣級教育行政部門會同編制、人社、財政等部門，對縣域內義務教育學校的教師數量、編制數量、教師需求等情況進行細致深入的了解，依據各個學校的不同情況重新核定每個學校教職工的編制數量，以及在新編制情況下各崗位職稱的數量及其所占比例。此后，縣市教育局在核定總量內掌握教師的宏觀管理權，每年根據學校生源數量的變化、教師結構比例的變化、教育教學改革的需要以及教育政策的調整，對教師的管理進行及時的動態調整，為實現“縣管”奠定基礎。

學校的職工編制每三年核定一次，對于達不到標準班額的農村地區學校采取生師比和班師比相結合的方式評定。在此基礎上，濰坊市創新編制管理方式，如以政府購買服務的方式聘用教輔人員及后勤人員，使更多的編制可用于教師崗位；同時，不斷完善教師補充機制，通過農村學校短缺學科教師走教等形式，著力補齊師資短板。

2. 完善聘用合同，實現教師契約化管理

實行“縣管校聘”后，縣教育局對教師實行“無校籍管理”，教師與學校簽訂聘任合同，形成合同關系。濰坊市針對“縣管校聘”政策的具體實施情況，并基于《山東省事業單位聘用合同（范本）》對已往的教師聘用合同進行了調整。首先，對原有的教師聘期進行調整，教職工一般為3年聘期，新招聘教師的服務期為5年，因產假、病休安排臨時工作的教師簽訂聘期為1年的臨時合同，在原單位工作滿10年且距離退休不足10年的教師，可以簽訂至退休的長期合同。其次，通過合同契約，對每個崗位所對應的崗位職責和任務、聘用及考核標準、薪資獎勵制度等進行詳細的說明和完善，明晰教師與學校之間的權利和義務關系，使教師管理規范化、契約化。

3. 科學設置崗位，實行校內競聘

在核定編制后，學校在現有編制情況下對教師進行招聘。學校結合本校現狀自主進行崗位設置，以按需設崗和因事設崗相結合的原則為指導，明確每一個崗位的崗位職責、工作標準、任職條件，以此作為崗位競聘考核和績效考核的參考依據。

學校自主確定對教師的考評聘用標準，教職工根據自身的工作能力和教學現狀確定填報崗位，然后學校根據教職工的報名情況按照標準對教師進行考評。當考核分數相同時，部分學校按照年齡大小依次錄取，也有學校按照獲得綜合榮譽稱號的數量以及在教學、班級管理等方面的經驗和貢獻依次錄取。在末輪競聘時，學校優先聘用在校工作時間不滿兩個聘期的教職工。此外，濰坊市還積極推廣提名和競聘并行的招聘方式，即副校長由校長提名、中層干部由校長聘任，中層干部與全體教職工雙向選擇。校內競聘實現了教師和學校之間的雙向選擇，體現了教師間的公平競爭和學校的擇優錄取。此舉打破了教師原有的“終身制”觀念，增強了教師的憂患意識和競爭觀念，在學校內部打破懶散和程式化的工作狀態，形成了積極向上的工作氛圍。

4. 支持跨校競聘，引導教師“逆向”流動

為打破優質人才流動的體制性障礙，濰坊市教育局明確提出，各義務教育學校應設置用于促進教師流動的跨校競聘崗位，其數量應不低于崗位總數的5%。為了引導教師“逆向”流動，濰坊市推出多種激勵政策，引導鄉鎮教師尤其是鄉鎮骨干教師向農村地區和教育水平落后地區的中小學流動。

例如：昌邑市教育局將教師交流與教師職稱評聘相關聯，提出到農村交流支教的人員服務期滿后可回原單位優先聘用，在評聘職稱時如果每年考核優秀那么就可給予加分，并將到農村學校和薄弱學校任教一年以上的工作經歷作為申報評審高級、正高級教師職稱和市級教學能手、優秀教師的必備條件。昌邑市在進行教師跨校競聘的過程中，優先進行支教競聘和農村特聘崗位競聘，然后進行學校間的跨校競聘。這樣可以保證優秀教師優先流向農村地區和薄弱地區，而不是學校落聘教師被迫流向農村地區。

對于臨近退休、患有重大疾病以及因其他個人不可抗狀況而不適宜參加交流輪崗的人員，學校設置了直聘崗位。直聘教師向學校提出申請經公示無異議后由學校直聘。

二、“縣管校聘”政策實施面臨的主要問題

“縣管校聘”作為教師人事管理制度改革的重要舉措已勢在必行，但從濰坊市的試點情況及全國各地的實踐探索來看，“縣管校聘”政策的推行面臨以下問題。

1. 教師及學校對政策的認同程度存在差異

調研發現，中小學教師及學校管理者對“縣管校聘”政策的認同度存在一定差異，一定程度上影響了政策實施的效果。一方面，由于在“縣管校聘”政策方案制定和實施過程中教師始終處于被動狀態，以及相關部門對“縣管校聘”政策的宣傳引導不夠，很多教師對于“縣管校聘”政策所能給自身利益及自身發展帶來的影響缺乏準確判斷，在思想上難以完全接受教師跨校流動的做法，產生了政策認同障礙。另一方面，學校管理者對于政策實施給學校發展帶來的影響存有疑慮。例如：對于學校而言，優秀教師是非常重要的資源，出于對學校教學質量的保護，許多學校不希望骨干教師流出；而對于教育發展水平相對落后的學校而言，他們雖然迫切需要優秀教師力量注入，但又顧慮優秀教師的流入會帶來管理上的很多困難。中小學教師及學校是“縣管校聘”最核心的政策對象，類似的消極情緒若得不到消除，就難以奠定政策認同基礎，會出現抵制、敷衍政策等行為。endprint

2. 政府職能部門聯動工作機制尚未有效形成

“縣管校聘”在實施過程中涉及教師編制核定、教師績效工資、教師評優與晉升、教師的培訓與培養等多個方面，也就涉及教育、財政、人社、編辦多部門協同工作的問題，因此，由教育行政部門的單一行動向多個部門的互動改革轉變是政策順利推行的關鍵。但通過對相關部門領導訪談發現，縣級政府相關部門缺乏統一有效的協調機制，部門之間的邊界意識強，各部門固守各自的利益范疇，相互配合不當，教育行政部門統籌協調困難，導致行政效率低下。此外，實施“縣管校聘”的過程中存在權限劃分問題。“縣管校聘”使教師不再隸屬于學校，那么在教師的日常管理中哪些權力屬于學校，哪些屬于縣級教育部門？這些問題依舊比較模糊。

3. 強制性交流為主，配套保障機制缺失

人才流動是人力資源優化配置的必然要求。然而我國以行政方式推動義務教育教師交流，雖有見效快等優點，卻隱患重重。《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》中規定：“在職務（職稱）評聘工作中，要將教師到農村學校、薄弱學校任教一年以上的工作經歷作為申報評審高級教師職務（職稱）和特級教師的必備條件。”在多個省份的相關文件中，也將職稱評定、職務晉升等與教師交流硬性捆綁。在此舉措下，教師的“動”是“強制動”而非“自愿動”，難以真正調動教師流動的積極性，也容易導致交流效果大打折扣。促使教師積極主動參與流動的關鍵是完善配套保障機制，解決教師的后顧之憂，保障教師切身利益，滿足內在激勵條件，然而相關政策文件卻忽視了這部分內容。

4. 教師績效工資政策執行中出現偏差

2014年山東省《關于推進基礎教育綜合改革的意見》中提出，“推進中小學教師‘縣管校聘管理改革，合理確定學校績效工資總量，按照‘多勞多得、優教優酬的原則，改進完善教師評價考核標準和績效工資分配辦法”。然而在調研中我們發現，教師績效工資政策的實行存在諸多問題。一些學校扣下教師現有工資的30%作為績效工資，導致一些教師的收入并沒有增加甚至有所降低，難以達到有效激勵作用。部分縣雖基本落實了基礎性績效工資，但獎勵性績效工資尚未兌現，并且不同經濟水平的區域之間，教師績效工資的差距在拉大。導致這些問題最關鍵的原因是經費保障不到位。

三、進一步落實“縣管校聘”政策的對策建議

1. 尊重教師職業發展規律，科學設計教師交流方式

我們不可否認教師流動的合理性和必要性，但同樣不可忽視歸屬感和穩定性對教師職業發展的影響。受傳統職業觀念的影響，穩定性已成為教師職業最具代表性的特點之一。教師經過一段時間的工作，在思想及情感上對學校產生強烈的認同感、使命感、成就感和價值感，催生出教師強烈的自我驅動力和自我約束力，這些都在很大程度上影響教師的職業發展。教師職業的發展規律、教師職業情感的形成與發展以及一個優秀教學團隊的培養與成長都需要相對穩定的工作環境。而教師流動必然會打破教師原有的工作狀態。因此，“縣管校聘”實施過程中需要科學設計制定教師交流的時間、方式，避免教師職業發展過程的斷裂。

2. 建構政府部門協調機制，落實學校用人自主權

為解決教師管理工作碎片化問題，建議在縣域內成立專門負責“縣管校聘”政策落實的部門，負責教師管理工作，統籌協調教師人事、編制、工資待遇及相關配套服務等方面工作，以此部門為核心形成工作聯動機制，及時研究解決改革過程中的困難和問題，將資源與權限集中，使權力與責任對等。另外，應建立聯席會議制度，定期組織教育行政主管部門、各相關部門、各學校領導、各學校教師代表溝通交流輪崗工作進展情況，及時協調解決難點問題。[1]

“縣管校聘”的實施要落實學校的用人自主權并增強教師的話語權。政策的實施應充分考慮教師的專業發展及其自身的自愿性，不可強制安排教師輪崗，加強教師在政策制定與實施過程中的知情權、話語權、參與權。

3. 財政責任重心上移，完善教師工資福利保障機制

要促進教師合理流動，必須統籌城鄉教師工資福利，并大力提高農村地區教師的崗位補貼。目前我國縣級政府承擔的教育財政壓力最重，尤其是經濟發展水平相對落后的縣級政府財力匱乏。面對城鄉師資難以均衡的沉疴痼疾，國家應上移財政責任重心，加大轉移支付力度，由中央和省一級政府重點承擔縮小省域內中小學教師的收入差距，保障區域內教師待遇的基本一致性，特別是省級財政要加大農村教育投入，大幅度提高農村教師的收入水平。

此外，為了提升教師流動的內在驅動力，縣級政府應深入調查了解流動教師家庭、子女等基本生活需要，大力推進農村教師周轉宿舍建設，改善教師住宿條件，完善交通補貼、住房補貼、生活補貼等優惠政策。為使優秀教師進得來并留得住，政府要大力落實教師安居工程，為教師提供安穩的工作環境。

4. 加強頂層設計，提高政策的可操作性

“縣管校聘”政策的落實是一項具有較強綜合性及復雜性的系統工程，為了使“縣管校聘”在全國范圍得到推廣，在國家層面一方面要將基層探索的成功經驗進行總結與宣傳，另一方面應加強頂層設計，制定出具有較強可操作性的政策指導。各地應根據當地教育發展、經濟發展的實際情況，探索多樣化的教師交流模式，提高“縣管校聘”政策的可操作性。例如：地方可以先在小范圍內開展交流，推行“學校發展共同體”改革，推行“1+X”學校發展合作模式，選取位置臨近的幾所學校劃定合作區域，實現教師資源優勢互補；或以一所示范校為核心，突出優秀教師個人或團隊對整個教師隊伍的引領作用，帶動周邊合作學校發展。[2]

5. 完善配套制度建設，促進城鄉教育一體化發展

“縣管校聘”最主要的目的是實現教師交流輪崗，但其內涵及制度體系的架構卻遠不止于此。統一縣域內教師的編制標準、工資待遇、專業技術職務崗位設置標準，實現城鄉教師招聘、培養、考核、晉升一體化，需要健全一系列配套保障措施，只有這樣才能夠保證制度有效落實。

要營造有利于“縣管校聘”政策推行的外部大環境，需進一步促進城鄉教育一體化發展。雖然教師交流是均衡城鄉教育發展的突破口，且以國家政策促進教師在校際間的均衡配置，但唯有真正實現城鄉教育一體化發展，解決農村教育投入不足等根本性問題，實現整體教育資源的均衡配置，才能真正實現教師主動流動。

參考文獻：

[1] 張茂聰，侯潔.教育家辦學的制度實踐與思考：以山東省濰坊市校長職級制改革為例[J]. 教育研究，2017，（3）.

[2] 張茂聰，劉信陽.縣域義務教育優質均衡發展：基于內發發展理論的構想[J]. 教育研究，2015，（12）.

注釋：

① 本文系山東省教育科學重大招標項目“山東省推進教育管辦評分離機制研究”（項目編號：VZ15007）的研究成果。endprint