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隨著高等教育逐步從大眾化向普及化過渡，高等教育資源不再稀缺而生源稀缺的時候，隨著新型城鎮化和鄉村振興戰略的縱深推進，縣鎮發展的新機會不斷呈現的時候，處于高等教育金字塔系統低端卻是其不可或缺部分的高職教育就面臨著現實的選擇，高職院校校地合作辦學“二次下移”戰略就成為高職教育可持續發展戰略的重要選項。本文以區域和地方為活動區間和服務半徑，以被統稱為大中城市的省級城市和地級城市為起始區間，以縣鎮為輻射半徑，取道政產學研合作的重要通道校地合作，來探討高職院校對于校地合作的三種具體形式（市校合作、縣校合作和鎮校合作）的戰略作為。

一、高職院校校地合作辦學“二次下移”戰略路線清晰呈現于城市及其層級

（一）高職院校校地合作辦學“二次下移”戰略落地于城市承載體

簡要解讀校地合作，“校”當然指高職院校，“地”則是自然地理空間和人文地理空間共同作用的整體，其蘊含的四種涵義是地理和行政區劃涵義、社會和政治（政策）涵義，前兩種涵義是基本涵義，后兩種涵義是衍生涵義。“地”的地理涵義為一定的地域空間，簡義為地方、地區，與地理意義上的區域基本同義；“地”的行政區劃涵義為一定區域范圍內的一級地方政府；可以跨國界和行政邊界而有相同語言、信仰和民族特征的人類社會聚落，這是“地”的社會涵義；作為城市地域和鄉村地域的國家統一體，“地”的政治涵義昭示的是先發的城市反哺鄉村進而實現城鄉統籌發展、鄉村振興的政策意義。

“地”與城市又是密不可分的。由于具有行政區劃涵義的“地”即地方政府通常是設于城市的，因而“地”的多種涵義、“地”由此被賦予的功能，是通過城市來集中顯現的——由此有“城市政府”之說。比較發現，我國城市的等級結構——省級城市（一般為直轄市）、地級城市（包括副省級城市、一般省會城市、地級市）、縣級城市（含非縣級城市的縣城）、鎮級城市（或鎮），與地方政府的等級結構——省（直轄市、民族自治區）、地區級市（地區、民族自治州）、縣（縣級區、縣級市、民族自治縣）、鄉（鎮），是基本相對應的，兩者對應的其實是行政級別以及經由行政力量動用的資源。故而城市行政等級與城市主體城市政府或地方政府行政等級具有同一性，這表明，與高職院校這一校地合作主體相對應的另一主體，實為某行政等級的地方政府以及由該政府主導或引導的行業企業組織。認知這種行政等級對應關系，對于引導高職院校跨越與地方合作在政策、資金、利益相關者、治理等方面的壁壘，具有現實意義。

（二）高職院校校地合作辦學“二次下移”戰略漸次實施于市校合作、縣校合作和鎮校合作形式

基于“地”與城市的這種密切關系以及城市本身的層級劃分，高職院校所推進的校地合作可以細分為省校合作、地校合作、縣校合作①和鎮校合作。由于省校合作、地校合作建設的承載地在省級城市和地級城市——這些大中城市最典型地表征著城市因而又慣常地被稱為“城市”②，于是，高職院校校地合作目前有市校合作、縣校合作、鎮校合作三種形式，其中市校合作為主流形式，縣校合作為成長形式，鎮校合作為新興形式。隨著鄉村振興戰略的深入推進，將來村鎮經濟發達地區將率先崛起村校合作形式。

由于本身的服務能力、行政級別、社會影響力等的差異以及由此帶來的催化或掣肘，不同類型高校③校地合作的力度、熱度有別。基于研究型高校、應用型高校市校合作熱度持續的情勢，具有個性化和樣本性、復制性意義的高職院校校地合作形式，當是縣校合作和鎮校合作。

由上述分析可見，通過校地合作這個政產學研合作的重要通道，受制于或受惠于“一定社會”環境下“一定政策”的高職院校，建立和穩固了與一定區域范圍內的一級地方政府的密切聯系。高職院校通過市校合作、縣校合作和鎮校合作形式來踐行“二次下移”戰略；而縣校合作和鎮校合作兩種形式，作為高職院校校地合作辦學延伸于縣域和鎮域的具體表現形式，本質上是高職院校政產學研合作建設滲透到縣域和鎮域的具體實現形式。由此，從市校合作到縣校合作，實現的是高職院校校地合作辦學“第一次下移”戰略；從縣校合作到鎮校合作，實現的是高職院校校地合作辦學“第二次下移”戰略。作為踐行“兩個堅持”即“堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一”④的戰略舉措，“二次下移”戰略既是國家區域發展戰略、城鄉統籌發展戰略和鄉村振興戰略的反映，又是優質高職教育供給側改革與需求驅動的縣鎮服務對接——昭示的是高職院校以“合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展”提供縣鎮優質服務的宣言和行動。

二、高職院校校地合作辦學“二次下移”戰略實施是高職教育資源的全域合理布局

高職院校要將資源配置的城市行政等級偏向與“三大戰略”建設交織而帶來的壓力和機遇，化作可持續發展的動力，面臨如何優化空間布局而獲取優質優勢資源的戰略抉擇。

（一）縣鎮高職教育資源存量與增量的交織是縣域高職教育結構的優化

根據中國社科院財經戰略研究院發布的《中國縣域經濟發展報告（2016）》顯示，2015年，400個樣本縣 （市）GDP同比增速比2014年回落2.26個百分點，遠超過全國0.5個百分點的回落幅度，這也使400個樣本縣（市）GDP的全國占比份額繼續萎縮，由上年的25.8%下降到24.4%。縣域經濟增長速度相對都市型經濟明顯放緩，對城市化進程和城市人口的合理布局都會產生不利影響，并再次表明，中國與發達工業國家之間的主要差距之一表現在縣域。中國的發展必須進一步向各縣域腹地推進[1]。改變“發達城市，落后農村”和“高級產業在城市，落后產業在縣鎮”格局的使命，催生了高職院校服務跟進的需求。

由于歷史的原因和大中城市資源吸附力強等緣故，我國高職院校分布具有明顯的城市聚集現象，尤其是中心城市，一般會成為各省高職院校的主要集中地[2]。這肇因于我國城市管理存在的行政中心偏向，資源主要是按城市的行政級別而非實際需要來配置，行政級別越高的城市，其資源配置能力越強，人口、產業等要素的集聚效應就越明顯。城市行政等級是行政等級制度在城市管理的縮影[3]。

近年來，高職教育機構只集中在少數省級城市和地級城市的格局有所改變。按高職院校數為1341所的時點計，除了西藏，所有的地級城市至少設立了一所高職院校；設在縣級市的高職院校有90所，占比為6.7%；設在鎮的高職院校有50所，占比為3.7%。這一結構變化同時也顯現縣鎮所設高職院校數量仍顯不足的現實。不僅如此，縣鎮高職院校辦學質量堪憂。由中國教育科學研究院2017年5月發布的《全國高等教育滿意度調查報告》（以下稱《報告》）顯示，地處縣鎮的高職院校存在“滿意度塌陷”現象。地處縣鎮的高職院校的總體滿意度指數（67.71分），低于地處省地（省級城市和地級城市）的高職院校的總體滿意度指數（71.33分）。布局短板和《報告》所反映的縣鎮高職教育辦學的質量、公平和環境狀況，凸顯了縣鎮高職教育存量資源激活的現實緊迫性，而縣鎮優質高職教育資源增量的形成，是以新風貌、新體制、新機制對存量資源的“催化”。

有分析表明，縣域GDP超過1000億元就會產生發展高等教育的強烈需求與沖動[4]。目前長三角、珠三角地區的縣鎮，率先以整體遷建、設立校區、共建科研院所等形式，加大了主要從地級城市引入實力型高職院校的力度。以職教大省浙江為例，截至2016年，全省48所高職院校中已有15所在縣域設有校區，占比已超過三成，其中6所分校區為縣鎮增量引入。

縣鎮高職教育資源的存量激活與增量引入，實質是新型城鎮化背景下教育布局和高職教育布局問題。城鎮化的重要特點是人口和產業的集聚，引發教育布局隨之變化，教育布局優化成為新型城鎮化的必然要求[5]。由于高職教育表現出的集聚、帶動和示范等支撐作用，在縣城和轄鎮，增量建設（引建+新建）和存量建設（續建）教育質量堪與大中城市優質高職院校媲美的高職院校（包括分支機構），其帶來的人口集聚效應遠遠快于并高于由產業集聚帶來的人口集聚效應。

（二）高職教育資源全域的合理布局成就于高校發展的類型定位和自身認同

如果說對于市校合作辦學，三類高校各有優勢、興趣點和著力點的話，那么對于縣鎮校地合作辦學即縣校合作辦學和鎮校合作辦學，專注全國和國際發展的研究型高校了無興趣，或有的縣鎮合作多為點綴；與職業技能型高校（高職院校）一樣，應用型高校（含一些原本追求研究型高校或教學研究型高校發展目標轉而打算或正在建設為應用型高校的地方本科高校）同樣會尋求區域和地方發展“高站位”，其中不乏縣校合作辦學建設的躍躍欲試者或實質性介入者，但通常不再直接“下沉”到鎮校合作層面。這表明，在市校合作和縣校合作辦學層面，應用型高校與高職院校原本差異性明顯的發展戰略變得趨同——高職院校迎來本區域和本地應用型高校基于生源和“地盤”爭奪而帶來的正面沖擊。

這種態勢是由對這些高校發展類型的政策定位以及這些高校對自身發展方向的認同所決定的，同時也反映了在“雙一流”建設、轉型建設、優質校建設背景下，各類型高校對于校地合作及其具體形式的審時度勢決策。相對低的辦學層次、職業與技能的類型定位、一線人才培養的辦學定位，使高職院校肩負著向縣鎮輸出優質服務的重要使命，能夠自覺不自覺地“最親近”縣鎮，以多形式、優布局、活機制縱深推進校地合作。

另外，以改建、新建方式設立應用技術大學，以聯辦的方式舉辦應用技術本科，高職教育出現的這種學歷層次重心“上移”現象，其背后是身份的轉變和地位的提升，這給了那些“升格（專科高校升格為本科高校）無門”、本地（地級城市）可持續發展空間收窄的高職院校尋求“二次下移”發展的壓力和機會。

為此，高職院校致力于構建校地合作以至政產學研合作長效機制，“深耕”于其所在的城市服務，不失為“以（服務）深度換（發展）空間”的有效選擇；不必固守之而是以這個城市為立足點向縣鎮進發——以縣（市區、城）為第一拓展點而以鎮（中心）為第二拓展點，則為“以（縣鎮）空間換（區域發展）空間”的智慧選擇。這即是，高職院校是通過縣校合作和鎮校合作來實現校地合作和政產學研合作，通過拓展縣域和鎮域發展空間來換取市域乃至區域發展空間。

三、高職院校校地合作辦學“第二次下移”戰略實施會形成鎮域引領效應

如果說高職院校校地合作辦學 “第一次下移”戰略，其建設據點是在縣域中心地帶縣城而又試圖形成縣域覆蓋效應——以縣城為圓點而力爭向全縣域擴散，那么高職院校校地合作辦學“第二次下移”戰略就是以轄鎮為基點而漸次向縣域腹地進發。顯然在當前的鄉村振興戰略建設背景下，“第二次下移”戰略更具有現實意義。

（一）高職院校校地合作辦學“第二次下移”戰略實施會形成“四大效應”

第一是節點效應和平臺效應。鎮作為一級地方政府和一級城市，同樣集政治、經濟和社會功能于一身。相對于作為“城—鄉”節點、城鄉統籌一級操作平臺的縣來說，鎮則是“縣城—鄉村”節點，是城鄉統籌的二級操作平臺；相對于縣在高職院校校地合作辦學中的“中間層”作用，鎮在這種辦學中具有“基層”作用。借力于“城—鄉”節點和一級操作平臺，高職院校能夠以縣城為第一拓展點而向縣域擴散其服務，但這種輻射總體是淺度的，尤其是對于寬闊的縣域來說；因而借力于“縣城—鄉村”節點續建二級操作平臺，以轄鎮為第二拓展點（一個或若干個）而延展服務，是高職院校把控節點、依托平臺而實現縣域深度輻射服務的重要舉措，也是其發揮天然優勢和獨特作用的重要體現。

第二是“三式”效應。職業教育存在于區域經濟社會環境之中，其生存和發展都依賴于同其周圍環境進行物質、能量、信息的交換和轉換[6]。高職教育具有“高等教育”與“職業教育”的雙重屬性，“職業教育”屬性要求高職教育為區域行業企業和經濟社會發展服務[7]。將“區域”細化到“鎮域”，這種服務所昭示的“三式”效應更加顯著：高職院校要消解“被動適應”式滯后效應——從被動適應鎮域發展需要的狀態中走出來，形成對于鎮域發展的“積極應對”式同步效應和“主動引領”式超前效應。特別是，鎮域，這個研究型高校不屑、應用型高校不及的地理、行政、社會和政治（政策）空間，恰是高職院校發揮引領作用的最適宜區域，是高職院校可持續發展的重要支撐點。高職院校要通過合作引擎的驅動、合作主體的擴展、合作范圍的拓展、合作內容的深化，實現對于鎮域發展的主動引領。

第三是示范性、輻射性效應。為加快“十三五”產業發展規劃“落地”，與特色優勢產業和戰略性新興產業對接，一些發達地區的縣加快了在城區新建高職院校的力度，這一響應《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》關于“新增高等職業學校主要向中小城市布局”政策要求之舉，有以城區增量既激活城區存量又為轄鎮引來增量的 “一石二鳥”之效：一方面形成本縣對新增高職教育配套服務供給的跟進，另一方面又以城區高職教育資源空間擠壓的方式，為轄鎮引入“上層”城市的高職院校提供了契機；其效應是高職院校對“第一次下移”辦學成效進行創新性復制而帶給“第二次下移”辦學的示范性、輻射性影響。

第四是回應性效應。一些高職院校服務重心“下沉”到縣域——這一階段是在縣城，是其應對處于同一市（同一大中城市）的一些地方本科高校的應用型轉型建設所帶來的“第一次夾擊”的重大決策；一些高職院校服務重心“下沉”到鎮域，則是其再次應對一些應用型高校謀求或正在向縣域（主要在縣城）發展所帶來的“第二次夾擊”的戰略舉措。

（二）推進鎮校合作是高職院校落實鄉村振興戰略的重要著力點

“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這種發展的不平衡很大程度上表現為鄉村和城市間的不平衡；這種發展的不充分更多表現為鄉村發展的不充分[8]。自十六屆五中全會提出社會主義新農村建設戰略目標以來，從十七大提出“城鄉統籌”、十八大提出“城鄉一體化”到十九大提出“鄉村振興”戰略，實現的是將農村置于城市從屬地位到將鄉村放在與城市平等地位的理念與行動轉變，是對重農業輕鄉村的矯正。這一轉變和矯正蘊含的是五大內涵變革，即從生產發展到產業興旺、從村容整潔到生態宜居、從文明和諧到鄉風文明、從管理民主到治理有效、從生活寬裕到生活富裕的變革。

鎮作為縣城與鄉村的節點和城鄉統籌的二級操作平臺，高職院校以鎮校合作辦學為通道，在助推農業產業的單一性發展向鄉村建設的復合性發展的轉變中，即在產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的立體式建設方面，所發揮的積極應對作用和主動引領作用是無以替代的。

四、以布局建設、“兩翼”建設和模式創新建設推進“二次下移”戰略實施

（一）構建“學校本部—縣校合作基地—鎮校合作基地”戰略布局

高職院校通過縣（市）第一拓展點和鎮（市）第二拓展點的建設，會形成以第一拓展點為基礎的縣校合作基地（第一基地）、以第二拓展點為基礎的鎮校合作基地（第二基地）。當然，在高職院校校地合作辦學的實際運行中，會出現“學校本部—縣校合作基地”或“學校本部—鎮校合作基地”兩種戰略布局。前者表明，這種校地合作辦學效應是以縣城區為基點而向縣域擴散的，但深入度顯然不夠；后者表明，這種校地合作辦學效應是以縣轄鎮為據點而波及縣域的，但波及幅度和范圍顯然有限。“學校本部—縣校合作基地（第一基地）—鎮校合作基地（第二基地）”發展格局，正是針對這兩種建設布局呈現出的接續性問題突出的局限而作出的彌補性戰略安排。

這種戰略安排所推進的連續性基地建設，要致力于形成一種持續性機制。為此，要考量的問題主要在于：第一，學校本部要統籌規劃建設，其核心要點是有限資源的優先、科學、合理配置和使用。在由政府主導的資源分配體系中以及經由市場進行的資源配置運行中，高職院校總體獲得的資源尤其是優勢優質資源是有限的。兩個基地建設而招致的“戰線”拉長，必然帶來對于資源供給更多的、不斷的需求。因而如何在本部、第一基地、第二基地三者之間配置和使用資源，成為審慎謀劃持續性機制建設的首要問題。第二，要構建基于兩個基地建設的“大學（平臺）—平臺”聯動機制。學校本部統籌建設的兩個基地，第一基地建設從縣方來看，肩負著引校入縣進而建設縣級大學（或以建設合作辦學平臺為目標）的重任；第二基地建設從縣鎮方來看，肩負著通過引校入鎮進而建設深入縣域腹地的合作辦學平臺的重任。大學（平臺）與平臺聯動建設的背后，是高職院校（本部及其基地）對縣域、鎮域產業發展的適應性或引領性的對應關系——這正是“三式”效應的具體體現。

（二）以鎮校合作基地為依托推進建制鎮和特色小鎮“兩翼”建設

高職院校要續建第二拓展點，即要通過鎮校合作而建設第二基地——鎮校合作基地，與另一個合作主體鎮的合作至關重要。這里的鎮一是指作為行政建制的鎮或鎮級市，二是指目前正在熱建的特色小鎮；建制鎮和特色小鎮分別被生成為高職院校鎮校合作基地建設的“兩翼”。由于特色小鎮深入到了整個行政區域管理的末梢——能夠與行政制小鎮對接，以特色產業和文化集聚的空間形式，儼然成為農村的特色服務中心，在此重點談及這種非建制鎮的特色小鎮。

興起于浙江，以“新理念、新機制、新載體”推進“產業集聚、產業創新和產業升級”為目標而推出的特色小鎮理念，已迅速向全國滲透[9]。特色小鎮是指依賴某一特色產業和特色環境因素，在一至三平方公里的用地上將產、城、人、文的理念與功能進行整合，打造具有明確的產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合平臺[10]。

特色小鎮建設要以特色風貌營造環境、特色業態吸引市場、特色產業支撐發展，從而以特色模式實現持續運營，即打造特色小鎮這一復合型平臺，需要配套、有質量又有針對性的公共基礎設施和公共服務設施，這就是說，這一實現“雙創”夢想、培育經濟新動能新平臺的形成，要具備區位、人才、成本—收益比等必要條件。“螺螄殼里做道場”“產城人文融合做文章”，關鍵是人才——與小鎮特色產業和文化發展所需要的人才結構相適應的人才，因而教育資源特別是職教資源的配置就十分重要。在國外，一些大型企業以小鎮為依托得到很好的發展，或者一些大型企業本身就是一個特色小鎮⑤。中國特色的特色小鎮建設也將會承載一些大型企業、高等院校的進駐；而形成產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、文化底蘊“厚而深”、機制“新而活”的特色小鎮獨特優勢，高職院校的鎮校合作辦學建設有著不可替代的優勢。一些延續歷史文脈、聚焦傳統經典產業的特色小鎮建設，例如以茶葉、中藥、絲綢、黃酒等為主要產業的特色小鎮建設，又如浙江省的諸暨襪藝小鎮、龍游紅木小鎮、蓮都古堰畫鄉小鎮、吳興美妝小鎮⑥等建設，它們既繼承和保護了歷史文化遺產，又為傳統產業注入了新的活力和創新力，急需服務于生產、建設、管理、服務第一線的高職院校，通過鎮校合作基地建設為其輸送大批能夠“沉得下去”、“用得上”、“留得住”的高素質技術技能人才。

（三）以PPP模式推進鎮校合作基地創新建設

在深化經濟社會領域供給側結構性改革的當下，推進鎮校合作基地的創新建設需要創新建設模式，PPP模式則為適應新時代要求的選擇。PPP（Public-Private Partnership）模式即公私合作伙伴關系模式，這種源起于政府公共治理變革、實為政府主體與非政府主體之間建立的一種 “公私合營”模式，被認為是公共基礎設施領域和公共服務設施領域建設較為理想的模式。而鎮校合作基地作為重要的公共服務設施，其建設采用PPP模式當是職教領域產教融合、校企合作建設模式的創新舉措。

鎮校合作基地PPP模式是公立高職院校向社會資本等社會力量開放辦學的一種模式，該模式建設可劃分為純股權式PPP模式建設（類型一）和實體項目式PPP模式建設（類型二）兩種類型，要抓住“進入—退出”機制建設（包括識別機制、產權和治理機制、收益機制、退出機制建設）及其重點和難點問題突破。

識別機制重點是合作伙伴的選擇問題；產權和治理機制重點是股份制或混合所有制運作中的產權結構和治理結構問題，特別是股權設計問題；收益機制重點是多主體投入和收益分解問題，以及準經營性、非經營性項目與經營性項目比較問題，并與鎮校合作基地PPP項目的付費模式相對接。

類型一要突破的難點集中在，如何讓社會資本方在不進行實體項目投資的情況下仍進行有責任的、穩定的投入。類型二要突破三方面難點：一是在進入環節要找到適用的商業模式或盈利模式，即要通過SPV（特殊目的載體公司，在此為鎮校合作基地PPP項目公司）的運作設計和可行性缺口補助動態調適（應對由于PPP運行期長而招致的價格、成本變化），找到一種具有“職教性”特質、適于基地PPP模式建設特點的商業模式或盈利模式，其核心是如何讓實力型社會資本方愿意進入并 “留守”職教領域。二是在退出環節要找到適時、合規而便利的退出通道，即要在現有政策、法律法規“語焉不詳”（如民辦教育產權歸屬、法人屬性仍然模糊)或新制度出臺受阻情況下，為社會資本方設計可操作的中長期兼顧的退出通道。三是要找到一種可復制的高職教育建設模式，即要通過實時跟蹤、跟進，基于鎮校合作基地PPP項目建設案例而凝練為具有示范效應的高職PPP模式建設模式。

注釋：

①一些無縣城市的縣校合作形式則為區校合作。

②縣級市和鎮級市（目前我國尚未設立鎮級市，鎮代行了鎮級市的功能；特別地，在廣東一些“鎮街經濟”盛行的地區，由于鎮代行了縣的職能，轄內一些高職院校校地合作辦學中的鎮校合作與縣校合作是合一的）盡管也是城市系統的兩個重要層級，但由于其更多地表征著縣域和鄉村，往往不被稱為“城市”。

③《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》（以下簡稱《意見》）將高校劃分為研究型高校、應用型高校和職業技能型高校三類。顯然，高職院校類屬職業技能型高校。根據《意見》，職業技能型高校被限定在專科層次,即目前的職業技能型高校特指的是專科高職院校——通常被稱為高職院校。

④2014年，全國職教工作會議召開之際，習近平總書記作出了“兩個堅持”的重要指示。

⑤如最早源于美國（“波音小鎮”由此而興）而流行于歐洲及世界各地的航空小鎮；由120多座小樓組合而成的公司總部大樓就是一個“微軟小鎮”。

⑥四鎮分別位于浙江省的諸暨市大唐鎮、龍游縣湖鎮鎮、麗水市蓮都區、湖州市吳興開發區棣溪鎮。