土地一級開發PPP模式淺析

文/張淼 中國鐵建投資集團有限公司 北京 100039

1、概述

1.1 土地一級開發定義

對于土地一級開發，并無統一的官方定義，認為如下定義基本能夠反映其實質：土地一級開發是指在符合城鄉總體規劃和土地利用規劃要求的前提下，由政府或者政府委托授權或通過招投標確定的企業對一定區域范圍內的國有土地或集體土地進行征收、拆遷、補償、安置并進行市政基礎設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平（熟地）”的建設條件的全過程。

1.2 土地一級開發歷史沿革

1.2.1 萌芽期（1996-1999年）

1996年，上海和杭州等地率先開展了土地整理活動，當年，在上海建立了國內第一家土地儲備機構—上海市土地發展中心，標志著我國土地儲備制度的誕生。

1.2.2 發展期（1999-2002年）

2002年7月1日生效的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》：商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。在這一階段，形成了協議出讓與招拍掛并存的局面，但協議轉讓用地逐漸減少。

1.2.3 規范期（2002-至今）

2004年831大限后，協議出讓經營性用地被正式叫停，必須通過公開競價轉讓。2006年國務院發布的《關于加強土地調控有關問題的通知》將招拍掛制度范圍擴展到了工業用地，進一步促進了土地一二級市場的分離。

1.3 土地一級開發采用PPP模式的意義

在采用PPP模式之前，土地一級開發主要由各級政府所屬的土儲中心或城投公司操作。隨著開發規模不斷擴大，地方政府債務壓力趨緊，傳統的操作模式無法滿足工作需要。土地一級開發采用PPP模式具有以下三點意義：

1.3.1 通過市場化運作，進一步提高開發效率。相比于政府，企業更接近市場，能夠調動的資源也更為豐富多樣，由企業參與土地一級開發，能夠進一步提高開發效率。

1.3.2 通過引入投資者，解決政府開發資金不足問題。根據2016年財政部下發的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，各地不得再向銀行類金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備資金需求需通過發行專項債券解決。據統計，2017年全國地方累計發行土地儲備專項債券僅2407億元。采用PPP模式，能夠減輕政府的開發資金不足問題。

1.3.3 通過專業化運作，提升土地價值。參與土地一級開發的社會資本方多為房地產開發或基礎設施建設企業，對于土地的市場價值更敏感，能夠站在最終使用者的角度分析，為提升土地價值提升提供專業意見。

2、土地一級開發PPP模式分析

2.1 開發主體

在PPP模式中，由政府和社會資本方組成SPV公司作為獨立法人實施開發工作。SPV公司作為合資公司按公司法設立運營，董事席位按股權比例分配。SPV公司內部組織機構通常包括綜合管理（含人力）、財務、工程管理（含計劃合同）、土地管理等部門。

2.2 工作內容

2.2.1 控制性規劃調整

理論上，SPV公司是根據項目片區既有的控規條件開展工作，但實際操作中，由于既有的控規可能是在項目立項前若干年審批通過的，而外部環境早已發生巨大變化（如拆遷補償成本、土地出讓價格、資金市場環境等），無法滿足經濟發展需要，因此調規不可避免。社會資本方在與政府取得共識的前提下，積極配合，提出切實可行的建議，確保調規順利開展。

2.2.2 拆遷

拆遷工作涉及面廣，情況復雜，不確定性高。在實務中，往往由政府或政府委托的專業機構承擔，確保拆遷進度及各方面的平衡。作為社會資本方，在這部分主要是做好拆遷所需的資金籌集工作。

2.2.3 安置房是政府為安置拆遷居民而建設的住宅，分回遷和異地安置兩種

安置房建設屬于民生工程，對政府和社會資本方的聲譽影響極大。作為社會資本一定要跟政府有明確的界面劃分，各司其職，通力協作。

2.2.4 土地出讓

土地出讓是項目運作的關鍵，一是因為土地出讓收入是項目匯報的主要來源，二是因為社會資本方投資一級開發項目的主要目標往往是希望借此拉動二級開發。在土地出讓工作環節，社會資本在土地掛牌順序，片區整體營銷上，要發揮作用，提出專業意見，整合資源，實現項目整體效益最大化。

2.2.5 運營

作為PPP項目，運營是必不可少的，但是在土地一級開發項目中，可運營資產并不多，主要是安置房小區物業管理及配套的市政設施。當前，很多社會資本方不重視PPP項目的運營，存在賺快錢的思維，這是一種短視的行為。隨著PPP模式的規范化，運營的重要性將日益凸顯，未來將成為衡量社會資本方能力的重要考量。

3、項目要點及優化措施

3.1 開發周期

一級開發項目收益率比較低，大約為總開發成本的8-12%。因此，如何提高時效性，縮短開發周期，將成為決定項目成敗的關鍵。簡要提出三點供參考：一是就快速開發與政府取得共識，并取得實質性支持；二是做好土地營銷工作并積極參與二級開發；三是做好資金籌劃及項目公司管理能力建設。

3.2 融資工作

近幾年出臺了若干政策指導性文件，社會資本方在簽署投資協議時一定要注意其中的相關要求，使協議與之保持一致，確保融資順利落地。

3.3 投資收益

土地一級開發項目涉及的產業鏈比較長，包括設計、勘察、監理、物資、施工、運營等環節，社會資本方不可能獲取所有環節利潤，在項目論證期，應結合自身情況進行全方位考慮。

3.4 二級聯動

經營性用地需通過招拍掛轉讓，因此二級聯動并非可控。若社會資本方具有的產業、醫療、教育等相關資源，可使之以成為其在摘牌環節中的優勢。

4、結論與展望

土地作為稀缺資源，具有穿越經濟和政治周期的特性，始終是政府工作的重點，以PPP模式開展土地一級開發具有先天優勢，且符合國家層面推進PPP模式的號召。作為社會資本方，應充分發揮自身優勢，積極介入這一長期的市場機會，但同時也要關注宏微觀經濟形勢，做出應對調整，規避風險。