回應性政治視域下地方行政改革的特點與深化路徑
——以浙江“最多跑一次”改革為例

應小麗， 王 恒

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004)*

地方治理是國家治理體系與治理能力現代化的基石，有效回應社會需求是其題中之義，直接映射地方治理的水平和績效。在邏輯意義上，需求側為自變量，供給側為因變量，作為因變量的供給側必然要隨著自變量需求側的發展而發展。易言之，伴隨需求側的轉型與升級，供給側也要相應地改變。作為供給側改革的重要組成部分，地方行政改革如何通過完善地方治理體系與治理能力，有效回應社會需求，降低制度性交易成本，激活發展新動能，實現需求側與供給側的協同發力，成為時下亟待思考與解決的現實課題。縱觀目前對“最多跑一次”改革的研究，主要停留在經驗與政策解讀層面，本文以回應性政治為視角，以浙江省“最多跑一次”改革為案例，力圖在回應性政治與地方行政改革之間建立起勾連，提煉地方行政改革之經驗，并探究其深化路徑。

一、作為治理的回應性政治

將“回應性政治”作為主題，在“中國知網”檢索發現，2013年以前未發現任何文獻，2013年僅有一篇以此為主題的文章，2014年和2015年研究停滯，到了2016年才有兩篇明確以“回應性政治”為研究視角或研究對象的文章。雖然目前國內直接對“回應性政治”的研究還十分匱乏，但基于回應與政治這兩個要素關于“回應性政治”的討論卻從未停止過，尤其在凸顯互動性特征的現代政治環境下，“回應性政治”始終是政治研究繞不開的重點，國內研究者們也多集中于政府回應性和治理回應性兩個方向展開。

從政府回應性層面而言，國內學者的探討主要關注價值理念與行為過程，認為政府回應既體現了責任政府等行政價值理念，同時又是一種公民與政府之間在需求與供給上的政治互動過程。早在2000年，何祖坤就提出政府回應是政府能力的體現，是政府在公共管理中能夠有效反應并及時回復公眾所期待需求的過程。[1]基于政治系統論的角度，李嚴昌認為政府回應實質上體現的是一種雙向互動行為，是政府與公民之間的互動過程，是政府不斷響應并答復公民訴求的政治互動過程。[2]又如從經濟學供給與需求的角度，張歐陽不僅將政府回應視為影響政府公信力強弱的重要因素，同樣也看作是政府公信力這一“產品”最為直接的來源，是相對于人民訴求即“需求側”而言的“供給側”，是政府的政治權力與人民群眾的公民權利間的溝通渠道，體現了責任政府的理念。[3]再如陳國權教授等學者將政府回應性與責任政府聯系在一起，認為政府的責任性和回應性既緊密聯系又相互影響，政府回應性不僅是責任政府的一個重要屬性，也是責任政府實現其公共服務目標的傳導機制。[4]

從治理回應性層面而言，多數研究者認同回應性不僅是治理的基本屬性，而且強化回應性特征更是推動并實現有效治理的保障或途徑。從治理的角度出發，俞可平教授將回應性視為善治的基本要素之一，強調在政府與公民的互動合作中，公共管理人員與管理機構能夠及時反應并負責滿足公民的需求，而回應性的大小更與善治程度的高低密切相關。[5]又如王家峰等將政黨—政府組織作為紐帶，運用制度分析法，從我國國家治理的現實情況出發優化治理績效，強調國家治理在復雜條件下的有效性，即能夠充分并有效地回應社會需求的能力。[6]

綜上，本文跳出民主治理的社會中心論范式，將回應性政治的“社會需求—政府供給”視為運作過程，即國家或政府對社會或公民的需求作出及時、有效與精準的回應，并最終“在社會有需求、政府有回應的國家與社會互動過程中推動政治發展”。[7]考察其背后的邏輯，大致具有以下幾方面的特征：

就主體而言，回應性政治既包括國家或政府，同時也離不開企業、社會或公民。事實上，隨著民主政治的逐步發展和公民權利意識的不斷提高，現代政治既注重政府切實加強對公民權利的維護與公民利益的實現，同時也十分注重在政府回應社會需求的過程中政府權威能夠得到社會的認可。也就是說，回應性政治既不是單方面地將政府視為惟一主體的獨角戲，同時也不是單純地將公民視作惟一中心的“無政府主義”，而是恰恰需要政府與公民都相互承認彼此的主體地位，這就意味著政府要一改過去被迫消極回應公民訴求的做法，轉而重視公民的需求，以達到民眾所期待的回應預期。相應地，公民也要改變以往被動地等待、期望、接受政府回應的做法，要提高自身的主動參與性，以盡可能地對政治系統保持持續輸入的狀態，幫助政府行為實現自我矯正，使政府回應更契合自身訴求，同時避免政治系統脫離控制。

就特征而言，回應性政治強調需求與供給的互動迭代過程。從現實來看，復雜多元的社會需求與期望的滿足，既需要治理過程的民主化，將民眾的意見和需求通過相應的渠道和機制表達出來，也需要超越民主治理的社會中心論范式，認真對待政府及其管員的能動性或自主性問題。[8]在這個意義上，回應性政治是國家滿足社會需求或者是政府回應公民訴求的互動性政治，也是為避免政府與公民的互動“缺位”而在“訴求—回應—反饋—再回應”過程中達成妥協、平衡和整合的結果。[9]這一過程，不僅包括政府積極整合并及時有效地回應社會需求的過程，也包括公民對政府的回應理念、方式、效果等諸多方面進行及時反饋與評價的過程，更包括政府根據公民的反饋進行再回應的過程。

就目標而言，回應性政治旨在以治理的有效性推動良政善治。伴隨需求側的復雜而重大變化，如果對民主治理的思考只局限于對公共行政組織的責任或控制等消極的一面，而忽視公共行政組織回應的能動性與有效性，那么民主政治的合法性將是危險的，這就意味著以治理有效性來增強政治合法性成為回應性政治視域下民主治理的現實選擇與實踐邏輯。利益分化、需求多樣與重構成為了當下需求側的結構性特點，勢必要求國家抑或政府從回應理念、體系、機制和手段等層面的完善，來保證回應的及時性、個性化與精準性，有序推動政治向現代化的良性方向發展。在此意義上，治理現代化進程孕育著回應性政治的形成，而回應性政治又反過來成為治理現代化的根本動力。

二、回應性政治視域下的“最多跑一次”改革

“在民主的規范認知下，國家治理的核心問題就是國家組織如何在自主性制度的調節下有效地回應公民的需求。”[6]作為推進國家治理體系和治理能力現代化的能動回應，“最多跑一次”改革是指群眾和企業到政府辦理一件事情，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果全過程只需一次上門或零上門。[10]基于產業轉型升級和社會需求側等省情變化，2016年12月，浙江省委省政府在“四單一網”改革與實踐的基礎上，乘勢而上，率先提出“最多跑一次”改革的重大部署，從供給側層面撬動和深化“放管服”改革的各項工作。從發生與發展來看，“最多跑一次”改革蘊含了回應性政治特質，體現了地方行政改革中國家的能動性。

從價值取向來看，“最多跑一次”改革體現了人本取向與社會本位的統一。政務服務不僅包括物品屬性的硬服務，也包括價值理念層次的軟服務，需要一種超越事本取向的人文情懷與使命擔當。從實踐來看，“最多跑一次”改革無不體現著利企便民、用戶思維的人本取向，彌補了技術治理見物不見人的弊端，使廣大人民群眾在共享政務服務改革成果上有了更多人本意義上的獲得感。“社會本位”型回應是對政府的本質要求，也是治理現代化的重要表征和趨勢。區別于信息傳遞的單向性、被動性與權宜性的“政府本位”型回應，“社會本位”型回應的內涵特征在于：一是需求導向。作為政治系統回應性的源泉與根本動因，社會需求既是回應的出發點，也是回應的最終目標；二是動態性與開放性。包括政治不同層級間的溝通與協調，政治系統內外部間的輸入與輸出構成相互交換與不斷循環的過程；三是社會評判成為衡量回應力及其有效性的核心指標，也是政府矯正自我，改善回應力的重要尺度。為了更有效地回應社會需求，“最多跑一次”改革建構了一整套踐行以民為本的人本取向和社會本位價值取向相統一的回應機制，致力于實現政府與社會互動的結構穩定與動態均衡。例如，在臺州市，從群眾辦事的角度，圍繞“一件事”，整合設置了投資項目、商事登記(證照辦理)、社會事務、資格資質、房屋交易和不動產登記、公安事務、醫保社保及其他綜合事務等綜合窗口，實現“前臺綜合受理、后臺分類審批，統一窗口出件”模式，極大提高了辦事效率。又如創新審批受理方式，對基本條件具備、主要申報材料(主件)齊全且符合法定條件，但次要申報材料(副件)有欠缺的行政審批事項，在申請人作出相應承諾后，予以容缺受理，極大地增強了群眾的受尊重感與獲得感。

從公共政策議程設置來看，“最多跑一次改革”體現了政府“輸出—能動”型回應。“民主政府的回應性最終就是體現在其為解決社會問題而制定的公共政策上，表現為公共政策與公民偏好之間的一致性或者滿足公民需求的程度。”[8]眾所周知，只有能夠得到決策者關注的需求才有可能成功轉化為公共政策輸出。區別于社會中心論范式中的“輸入—被動”型回應，“最多跑一次”改革彰顯了國家的主動性與能動性，體現了行政組織和決策者對社會需求的敏感性。首先，是對落實中央政府“放管服”改革部署的積極回應。正如浙江省省委書記車俊在2018年1月2日所言：浙江要再創體制機制新優勢、實現高質量發展……加快形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，努力在推進治理體系和治理能力現代化上走前列，為全國面上改革提供浙江素材、作出浙江貢獻。[11]其次，是需求導向的地方行政改革型輸出。基于經濟基礎與上層建筑的辯證關系，適應經濟轉型升級和社會需求升級的需要，浙江省“從群眾的視角思考政府改革，用群眾的語言設定改革目標，以群眾的感受確立改革標準，努力打造‘審批事項最少、辦事效率最高、政務環境最優、群眾和企業獲得感最強’的省份”。[12]最后，要強化決策者的關注與敏感性。不得不承認，決策者能否對社會需求保持敏感并采取措施是回應性政治的題中之義。就浙江的“最多跑一次”改革來說，該理念最早由時任浙江省省長車俊在2016年底舉行的省委經濟工作會議上提出。他指出要加大全面深化改革力度，深入推行“互聯網+政務服務”，以“最多跑一次”改革倒逼政府簡政放權、優化服務。[13]

從策略層面來看，體現了“政道”與“治道”的統一。在回應性政治分析語境中，“政道”與“治道”是相伴而生，相得益彰的。從“政道”層面而言，回應性政治強調秩序、規范和程序理性。“最多跑一次”改革的發生與發展均體現了“法字”當頭、規則至上、標準統一的秩序邏輯，為有效生產國家治理的合法性資源、提升社會認同和社會支持、增強國家權威提供了支點。縱觀浙江省各級政府公布的“最多跑一次”事項流程來看，“法律法規明確規定程序的，按法定程序編制流程圖；沒有明確規定的，按照便民原則編制。公開的運行流程圖內容應包括權力名稱編號、實施依據、辦事流程、責任單位、監督電話等，確保每項權力按照規定的權限和程序行使”。[10]根據浙江省省統計局民調中心最新調查數據顯示，給予滿意和比較滿意評價的比例達86.9%，90.6%，受訪者普遍認為，“到政府辦事比以前更方便”。[12]

從“治道”層面而言，回應性政治強調平等協商、多元協作與反思理性。作為一項系統工程，“最多跑一次”改革是政府、市場與社會合力下的共同行動，是激發社會發展活力、創新活力與撬動政府自我優化的支點。具體地說：一是多渠道傾聽企業與社會訴求。在推進“最多跑一次”改革中，通過線下、網端、移動端的政民互動渠道廣泛征集民眾的意見和建議，通過人大、政協、社會各界和政府自身，尤其是“一把手”的現場體驗，使民眾對政務服務的訴求得到了及時梳理、提煉和回應。二是通過制度供給多形式積極回應企業和社會訴求。“最多跑一次”改革不僅是政府對民眾以往關于政府部門一些領域辦事效率低下、辦事環節繁冗詬病的積極回應，更是政府對過去自身政務服務理念、服務流程與服務質量的深刻反思與改進的具體行動。較為典型的是創造性地形成“一窗辦理，集成服務”的政務服務特色，從根本上更新了政府服務的方式，并經由縱向上倒逼政府自身職能改革，推動了政府由“全能型”向“服務型”和“有為型”政府的實質性轉變，在增強政府與社會之間的互動與互信過程中切實加強了政府自身的回應力建設。三是自我矯正的反思精神貫穿政府管理過程。實踐表明，多元主體上下聯動下的各種反饋型輸入、上級政府的動員與推動以及政府間邊競爭邊學習的回應邏輯，不僅為探索學習型與創新型組織的成長打開了大門，而且有助于為優質政務服務供給不斷注入新動能，助推政府治理從量變到質變，從局部突破到整體優化，進而推動各領域的改革。

從目標來看，體現了良政善治的追求。良政善治的本質特征在于以優良的治理體系與治理能力實現公共利益的最大化。在此過程中，如果說良政是實現善治的前提，那么有效回應則是良政的基礎與保障。這種回應的有效性依賴于它能否優化治理技術、價值、組織構造、制度變革和機制等供給側方面的地方特色改革，以應對經濟轉型與社會需求轉型中面臨的各種復雜問題，從而有效平衡地方治理過程中面臨的供需沖突。“最多跑一次”改革，首先在于它超越了頭痛醫頭、腳痛醫腳的技術治理思維，而且在立足技術治理的基礎上賦予了戰略治理的特質，“試圖通過對組織內外環境變量、組織長期目標以及組織角色與環境的匹配的關注，來提高組織實現其使命的內在能力”。[14]“最多跑一次”改革表面上是致力于政務服務和機關效能建設以降低制度性交易成本，進而解決棘手的經濟與社會轉型中的實際問題，但實質上是以此為支點，旨在全面撬動經濟體制改革、公共服務體制改革和權力運行機制改革，最大限度地釋放市場的決定性，發揮政府的積極作用，激活社會活力，在提升人民群眾真實的獲得感過程中推動治理體系與治理能力現代化，最終促進良政善治目標的有效實現。

三、回應性政治視域中地方行政改革的深化路徑

區別于“刺激—反應”式的被動范式，“最多跑一次”改革不僅看到了國家的自主性與能動性，更看到了國家的自我反思與自我優化能力。結合回應性政治，針對“最多跑一次”改革實踐，地方行政改革需要進一步強化技術回應、制度回應、協同回應和持續回應，推動地方治理走向智慧化、理性化、整體性和合作治理。

(一)強化技術回應，凸顯智慧化治理

現代信息技術的蓬勃發展，改變了以往政府回應社會需求的傳統方式，諸如電子問政、“互聯網+政務服務”等大量新形式不斷涌現。新的載體拓寬了政府與社會互動的渠道，成效明顯。事實表明，現代信息技術的運用將成為優化政府回應的有效途徑，而技術化手段的應用程度也將成為影響甚至決定一個地方治理水平高低的關鍵因素之一。當下，伴隨信息化爆發式的普及以及地方治理的日益復雜化，地方行政改革急需強化技術化手段，在回應民眾日益增長的現實需求與推動政府自身改革之間探尋有效結合點，推進智慧化治理。在數字時代背景下，以“最多跑一次”改革為突破口的地方行政改革，一要積極整合信息優勢，優化并創新線上前臺設計。二要合理設置線下前臺，優化并改造行政服務中心辦事窗口。著眼于政務服務標準的優化，在公開化、有序化的基礎上更要加強政務服務流程、環節、操作的技術化，始終將技術作為降低制度性交易成本的有力抓手，通過線上前臺與線下前臺的系統優化，實現“數據多跑路，群眾少跑腿甚至不跑腿”，不斷克服政府間與部門間的“信息孤島”障礙，不斷推進信息技術與地方治理結合的繼續深化，不斷推動政府間與部門間信息的高度整合和數據的高效共享，不斷強調更為智慧化的回應和精準化的服務。

(二)規范制度回應，凸顯理性化治理

“小智治事，大智治制”。治理技術現代化和治理制度現代化是國家治理現代化的一體兩翼。用制度現代化保證技術現代化的成效，這是國家治理現代化的不二選擇，否則會抵消治理技術現代化的成效。據調查，“最多跑一次”改革中許多事項的口徑并不嚴謹，沒有規范性文件或法律制度加以限定。不可否認，有些地方行政改革的啟動源自于領導對區域性治理的敏感性而進行頂層推進，然而一旦改革進入深化階段，制度現代化建設就成為不可回避的問題。“最多跑一次”改革作為地方治理實踐重要的制度創新，一是從縱向上而言，上下級政府間要加快規范化與標準化建設。各地各級各部門要在事項名稱、辦事流程等方面做到上下標準一致，并按照省級指導目錄做好比對規范，在比對規范中進一步優化辦事流程，精簡辦事材料，而對于不能實現“最多跑一次”的事項也要建立負面清單，推進回應流程的制度化；二是在橫向上，政府部門之間要加強協調與聯動，從制度層面強化治理實踐的實效性。

(三)完善協同回應，凸顯整體性治理

制度的建立只是為政府回應社會需求提供了初步的保障，要使制度能夠真正發揮規則理性的作用，關鍵還在于從制度之治走向規則之治，更加注重政府間和部門間的協同，更加注重對制度資源的整合，減少政務服務內耗，增強政務服務系統對于多元需求的敏感度與回應性，降低民意與服務系統的對接成本，有效地吸納民意來保證地方行政改革更符合多元主體的需求和訴求。地方行政改革是一項針對區域性發展特質和社會需求進行的系統性改革。之所以一些地方行政改革成為“盆景式”改革，不可持續，其中一個重要的原因就是改革推進過程中不同層級政府、不同職能部門以及不同治理主體間的信息無法共享、整合能力式微、協同作戰缺乏。得益于浙江省省委省政府的整體推動和改革的深入，各級政府、各職能部門的聯動與協作得到了加強與深化。但也不得不承認，“基于職能”的業務組織方式帶來的業務分割、部門林立，極大地增加了制度性交易成本和協同成本，已經無法有效地滿足多元主體對政務服務的需求。在這種情況下，著力打破信息孤島，實現數據共享和深化跨區域聯辦、市縣互動、聯動式辦理等多維度立體式的內外協同回應與整合機制，通過完善“基于流程”的業務組織方式，回歸到業務本身來實現“業務流程再造”，推動整體性治理，進而提高政務服務效率和回應能力，勢必成為地方行政改革的題中之義。

(四)強化轉換回應機制，凸顯合作治理

在回應性政治視域下，國家治理體系與治理能力的現代化過程實質是重構政府、市場與社會基于功能而非行政取向型伙伴關系的過程，并在相互耦合中形成共生共在與相互增強的合作治理關系。如上所述，在這場政府自我革命與治道變革進程中，作為地方特色改革的主導者，各級政府特別重視輸入型訴求作為改進與評價地方治理是否有效的重要衡量標準，呈現“輸出—能動型”回應邏輯。但值得注意的是，作為一個開放的政治系統，各級政府自身力求完善從發布型回應走向需求型回應機制的同時，也要積極完善與其他主體之間反饋與再回應的轉換回應機制，增強各級政府對社會需求的感知與解決能力，既避免“參與爆炸”現象的發生，又能輸出更加精準化的回應，為回應的可持續性提供保障，推動地方治理走向合作治理。