論環境非政府組織參與環境治理的實施機制
——基于協商民主的視角

王勇 ， 王希博

（1.中國計量大學法學院，杭州 310018；2.上海財經大學法學院，上海 200433）

現代社會公共治理興起，在政府之外，社會組織、私人部門、國際組織等其他主體也參與到管理中，組成管理網絡，形成多個權力中心，互相監督，互相制衡，使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動[1]。非政府組織（NGO）作為多元共治主體之一，是協商民主和公眾參與的中介性主體。環境問題的公共性、公害性和公益性特點決定了環境保護從一開始就需要公眾的參與。環境非政府組織（ENGO）作為獨立于政府之外的部門，在采取環境保護措施時能夠發揮其專業性、廣泛性、獨立性的優勢。因此，新《環境保護法》設《環境信息公開和公眾參與》專章，為社會公眾參與環境保護提供法律支持。國務院于2015年4月份發布的《水污染防治行動計劃》也將“強化公眾參與和社會監督”作為最后兜底的第十條予以明確宣示。環保部于2015年7月通過的《環境保護公眾參與辦法》則更進一步作了具體規定。但無論是已有的國家治理研究，還是NGO的專題研究，NGO作為治理主體的路徑建構問題均未予以充分討論。全國各地都在積極探索NGO參與環境保護的具體途徑和形式，并試圖設計出切合實際的協商民主機制。文章將對NGO參與環境保護立法（政策、規則制定）、執法及承擔環保公共服務等情況進行初步考察，從中總結經驗，發現問題，并嘗試在協商民主理念指導下就如何解決上述問題，構建一套行之有效的NGO參與環境保護的體制機制給出自己的思考。

一、非政府組織參與環境保護的現實狀況與既有障礙

（一）我國環境非政府組織的演變與特征

NGO是獨立于政府體系之外的具有一定程度公共性質并承擔一定公共職能的社會組織。它們通常具有非政府性、非營利性、公益性或共益性、志愿性四個方面的基本屬性[2]。我國的NGO是在改革開放的進程中得以產生并且逐步發展的。20世紀90年代，市場經濟體制在我國確立起來的同時，“強國家—弱社會”的格局得以改變，在潛意識里已經認同了“小政府—大社會”的改革目標，伴隨著經濟體制改革和我國政府職能的轉變，全能政府向有限政府轉變，社會各領域都在自上而下地下放權力，出現了大量政府做不好、市場又不愿做或者也做不好的社會公共事務，客觀上為NGO的發展創造了公共空間。環境保護領域就是其中一個具有代表性的公共空間。ENGO也成為NGO中最活躍的組成部分之一?；贜GO的定義，ENGO可界定為：專門處理環保事務或以環境保護為目的開展活動的非政府組織，即以環境保護為宗旨，不以營利為目的，不具有行政權力，并為社會提供環境公益性服務的民間組織[3]。

在我國，環境非政府組織經歷了從無到有、由少到多、由弱到強的演變過程?？傮w上看，我國ENGO的發展呈現出以下趨勢：第一，ENGO數量逐步提升，分布區域逐步拓展。根據中華環保聯合會發布的《中國環保民間組織發展狀況報告》，截至2005年底，我國各類ENGO共有2768家，主要分布在北京、天津、上海、重慶及東部沿海地區，其次是湖南、湖北、四川、云南等生態資源豐富的省份。盡管我們沒有最新的統計數據，但ENGO數量的增長和分布區域的擴展已是不爭的事實。第二，ENGO的社會功能逐步從政策執行參與演變為政策倡議參與。早期的ENGO多為政府設立或者與政府有著千絲萬縷的聯系，其功能主要是配合政府，對社會公眾進行環境保護的宣傳、教育；隨著環境保護公眾參與的興起，ENGO逐漸開始發揮其倡導、組織公眾參與環境政策制定，影響決策過程的功能。第三，ENGO的政策參與模式為自下而上與自上而下相結合，參與方式和途徑逐步多元化。我國的環境保護總體上仍然是政府主導型的，環境保護公眾參與也以自上而下的政府主導為突出特征，公眾參與更多的是一種被動式參與，而ENGO參與的主動性更強，既有自上而下配合政府的一面，也有自下而上發起政策倡議、表達民間意志、監督政府公權力行使的一面。相應的，參與方式也從政策宣傳拓展到政策倡議，從事后的政策執行參與拓展到事前的政策制定和事中的政策評估參與，從被動接受政府單方面的“通告”“咨詢”“安撫”到與政府平等協商，實現合作治理[4]。

由于與人類生存的環境息息相關，除具備一般NGO的基本屬性外，ENGO還有自己的特征：首先，更為廣泛的公眾基礎，成員分布行業廣。與其他領域的NGO不同，生態環境是所有人賴以生存的基本條件，保護生態環境與每一位公民的日常生活休戚相關，任何人都不能置身事外，無動于衷。分析ENGO志愿者的來源和行業構成，我們可以發現，既有社會精英，也有普通居民；既有退下來的政府官員、專業的企業家，也有大學教授、媒體記者；既有本土居民，也有海外留學歸國人員；既有富甲一方的大亨，也有窮無立錐之地的無產者。其次，更強的專業性要求，更高的準入門檻。與一般的慈善組織只需具備常識和同理心不同，環境保護涉及到水、氣、聲、固廢甚至放射性物質等，相關的污染防治與綜合利用、無害化處置等均需要組織者和志愿者具備一定的專業知識，至少是相較普通公眾更為豐富的知識。ENGO組織內部必須有專擅某一方面環保知識的成員，并且將這種知識以大眾化、通俗化的方式向其他組織成員以及公眾傳播，必要的時候還需借助儀器設備的操作與演練。所以，國內外成功的ENGO無不聚集了許多環境方面的專家和學者。再者，更為豐富的種類，更為多元的活動形式。ENGO種類繁多，根據發起主體的不同，可將我國的ENGO分為政府主導成立的、民間自發生成的、學生環保社團及其聯合體和具有國際性質的四類；依據ENGO是否通過注冊，取得法律認可的身份和地位，可將其分為合法和非法兩大類，而合法登記的ENGO，又可按其登記的形式，分為社會團體、基金會和民辦非企業單位三個大的類別，三者在組織構成、性質和運作機制上存在重大區別；依據ENGO開展活動的主要載體、媒介和外在形式，可以將之區分為實體型、虛擬型和復合型三種；根據ENGO在社會功能上的差異性，可將其劃分為動員資源型、公益服務型、社會協調型和政策倡導型四種。此外，按照組織構成，可以將ENGO分為會員制和非會員制；按照資源動員方式可以將其分為公募型和非公募型；按照活動形式可以將之分為資助型、項目型和服務型；按照業務領域，可以將其分為專項型和綜合型[5]。不同類型的ENGO其活動目標各有差別，功能各有側重，組織活動形式也大相徑庭，既有基于利他主義的公益或共益精神動員資源，開展志愿活動的，也有應對各種環境問題，通過提供服務拓展環境保護公眾參與空間，通過向政府舉報、向媒體曝光、向法院提起環境公益訴訟等方式維護并增進環境公共利益的；既有在政府與公眾之間架起溝通的橋梁，以組織的方式表達公眾意愿和訴求的，也有直接通過與政府部門合作，在主流媒體發聲，企圖影響環境立法和公共政策的。

（二）ENGO參與環境治理的問題與障礙

總體而言，我國ENGO起步晚，成長快，因而也面臨著諸多問題與障礙，制約了其自身發展和功能的發揮。

就ENGO參與環境治理而言，我們可以從兩個層面進行分析：一是公眾參與ENGO的情況；二是ENGO參與環保政策制定與執行監督的情況。就前者而言，根據中華環保聯合會的調查，借助媒體提升影響力，漸進取得社會公眾的支持已成為我國ENGO的共同做法，有79.4%的ENGO被媒體報道宣傳過，90%以上的ENGO經常組織公眾參與環?；顒?，63.4%的ENGO與學校有合作關系，41.7%的ENGO與研究機構有合作，我國社會公眾對ENGO的支持率已達69.5%。但是，由于我國的環境保護源于自上而下的推行，而非自下而上的推動，早期的ENGO多由政府部門發起成立，因而缺乏活力，是“聽話的乖孩子”而不是“能干的好孩子”。這些ENGO對政府的依賴性強，獨立活動能力弱，與社會公眾溝通少，缺乏廣泛的群眾基礎，公眾不能或不愿參與ENGO[3]。即便是現在，一些企業尤其是污染企業擔心ENGO發展壯大后對其自身監督的力度加大，將對其自身既得利益和發展空間構成威脅；普通公眾對ENGO的了解還不夠深入，環保志愿服務的意識還比較淡薄。這些都給ENGO吸引人才、籌集資金、招募志愿者、開展活動帶來了困難和阻力。如同市場機制不是萬能的，受制于其自身的局限性，會出現市場失靈；政府的理性也不是無限的，政府規制的作用也有局限，會出現政府失靈；作為獨立于政府與市場之外的第三部門，ENGO在其發展過程中也可能遭遇“志愿失靈”。美國學者薩拉蒙基于美國NGO發展的歷史，首先提出了“志愿失靈”這一概念，并將其具體情形概括為四個方面：一是能力的不充分。NGO往往無法獲得足夠充分和可依賴的資源以提供普遍而均等的公共服務。二是特殊性。NGO及其捐助者永遠只是社會公眾中的一小部分，其公共服務的受惠對象也只能是一小部分群體，在NGO活動中，服務缺口和資源浪費始終并存。三是組織結構的父權性。NGO中掌握最多資源者對于組織的運作與決策具有最大的影響力,他們并不總是根據組織的宗旨和社會的需要使用資源。四是業余性。NGO長期依賴未受過正式專業訓練的志愿者來從事服務，且對其成員無法提供具競爭力的薪資，難以吸引專業人員的參與[6]。

結合我國ENGO發展的現狀與趨勢，我們將ENGO在參與環境治理中遇到的問題與障礙總結為如下幾個方面。

1.公民社會發育不全，ENGO成長的社會資源不足

雖然市場經濟的主體地位早已在我國確立，但是我國的市場經濟體制是自上而下建立起來的政府主導型的社會主義市場經濟，與西方社會自下而上建立的成熟、完善的市場經濟仍有較大的差別。由此帶來的后果之一便是市民社會的發育狀況不同，與西方國家發達的市民社會相比較，我國的市民社會尚處于發展、形成過程中，公民意識已然覺醒，但遠未達致支撐起獨立于第一部門（市場）和第二部門（政府）之外的第三部門的程度。因此，我國現階段的ENGO總體上吸納社會資源的能力不足，對公眾吸引力不夠。據中華環保聯合會的調查，我國76.1%的ENGO沒有固定的經費來源，僅有45.5%的國際ENGO駐大陸機構、32.9%的政府部門發起成立的ENGO擁有相對固定經費來源，而民間自發組織和學生環保社團中擁有固定經費來源的僅為20%左右[3]。沒有足夠的活動經費，我國ENGO在人才、社會動員與組織能力、政策制定與監督執行的經驗等方面均受到較大的制約，存在著諸多不足，自身參與環境治理的能力受限，對于環境公共事務的治理往往心有余而力不足。

2.政府職能轉變不徹底，對ENGO的支持力度不夠

首先，很多政府部門對ENGO的積極作用仍然沒有正確的認識，存在“怕添亂、惹麻煩”以及重管理輕發展、重監管輕扶持的思想，缺乏積極主動促進ENGO發展的熱情，為ENGO參與環境治理提供的途徑、渠道和機制、條件都十分有限。其次，從管理制度上看，我國政府對ENGO的管理還是過于嚴苛，不利于ENGO組織的開放式發展。以設立ENGO的注冊登記制度為例，我國現行《社會團體登記管理條例》規定，民間組織應當有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員，個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個，并先經其業務主管單位審查同意，方可在民政部門注冊登記。且不論會員數量要求相較于《公司法》對設立有限責任公司等營利組織高出天際，即便符合成員資格要求，要想取得注冊，還必須經業務主管部門同意，即通常所稱的必須“掛靠”在環保行政主管部門。這實際上是雙重審查：第一重是環保部門的審查，審查合格，同意“掛靠”；第二重是民政部門的審查，審查通過，才可注冊登記。在這一過程中，環保部門會出于自身部門利益的考慮，通常只會同意那些“聽話的乖孩子”，但是，對于“能干但不一定聽話的好孩子”則往往不能接受。民政部門對環保事務了解有限，往往只能進行形式審查，為了規避風險，這種形式審查又往往會拘泥于形式而忽略了實質?？傮w而言，無論是環保部門還是民政部門在審查時優先考慮的都是降低政治風險和規避責任，而ENGO的發展則被置于次要的位置上。經過這雙重審查，能夠獲準注冊登記的ENGO少之又少，大部分只能選擇在單位內部注冊（如學生環保社團在學校登記），或者在工商部門注冊為民辦企業，或者干脆不辦理任何登記注冊手續。這樣的監管方式和結果顯然不利于ENGO的發展，也不利于環境公共事務的治理。再次，從經費上看，政府財政支持力度遠遠不夠。在世界各國，志愿捐款通常只占NGO開支的很小一部分，而政府資助卻占了較大的比例，如在荷蘭，第三部門近90%的開支是靠政府撥款；在瑞典，第三部門近2/3的經費來自政府[7]?？梢?，發達國家NGO的發達是與政府不遺余力的經費支持分不開的。而我國NGO，包括ENGO發展不充分，與政府財政經費支持不到位也緊密相關。有學者調研發現，除了人民團體和極少數政府重點支持的NGO之外，絕大多數NGO沒有渠道獲得來自政府的公共資金；同時，由于公益事業的稅收優惠制度落實不力，絕大多數NGO得不到相應的稅收減免待遇。

3.ENGO的自身治理不暢，外部監管不足，面臨信任危機

首先，分析ENGO的產權結構不難發現，它是一種不同于私人產權、集體產權和國有產權之外的公益產權，其特征是產權主體分離、所有者缺位、使用權受限、無自由轉讓權、受益主體虛擬化，與之相關的利害關系者則多達七類，包括捐贈人、受贈人、受益權人、實際受益人、捐贈人所在地的政府和社會公眾、受益人所在地的政府和社會公眾以及組織內部員工[2]。如此復雜的產權結構和利益關系，若要達成完備的內部治理殊為不易。目前，我國的ENGO無論是在對政府的獨立性，還是自身必要的信息公開與接受社會監督的力度上都難以服眾。ENGO在性質上為非營利組織，但任何組織和團體都有自己的立場和利益，這是不可改變的，ENGO可以作為政府和企業的監督者，但監督者也需要被監督，否則，ENGO也完全有可能背離自己的目標和宗旨，或者淪為政府部門的傳聲筒和提線木偶，或者被污染型企業所俘獲，采取生態環境保護相悖的行動。不解決這個問題，ENGO參與環境治理的質量和效果就難以保證，其社會公信力也難以樹立。

二、參與困境的破解——協商民主的引入

（一）協商民主與生態文明之契合

據政治學的學者考證，“協商民主”一詞是由美國學者約瑟夫·畢塞特較早提出的，但是真正賦予其動力的是伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩。隨后更多的學者將其作為一種使決策具有合法性的機制[8]。對于我國法學界而言，真正關注協商民主在很大程度上得益于羅爾斯和哈貝馬斯兩位學者的深入闡述，尤其是后者，被認為“對協商民主論述最深刻”[9]。在我國，協商民主的主流定義為：自由平等的公民，基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的真實共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式[10]。無論是對政治學還是法學而言，協商民主契合了現代公共行政多元性、復雜性、風險性、預防性、全球性的發展趨勢。

在世界各國意識到環境、生態對人類社會發展的意義之后，生態環境保護逐漸被各國家所重視。德國在提出了警察國家、社會國家之后，又提出了“環境國家”，即以保護環境為主要任務的國家[11]。日本1959年之后伴隨著高速的經濟增長帶來的環境問題而進入新的歷史階段——“環境時期”，人們逐漸意識到環境權的重要性。在我國，執政的中國共產黨第十八次全國代表大會報告站在全局和戰略的高度，把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局。有學者認為，人類文明發展的最高形態就是生態文明，而生態治理的路徑就是協商民主。生態文明建設需要協商民主，也成就了環境保護領域各種形式的協商民主實踐。

（二）協商民主與環保公眾參與之互動

誠如學者所言，環境治理作為最早開展公眾參與實踐的領域，有關公眾參與的程序和保障規定散見于相關文件中，加上網絡媒體的傳播和推廣，其法制化程度也相對完善，早已成為協商民主制度化實踐的實驗田[12]。環保領域公眾參與實踐至少從三個方面為協商民主的制度化提供了先行實驗的經驗。一是根據不同的適用領域適用不同的協商民主實施機制。二是建立多元化的協商民主形式?！董h境保護公眾參與辦法》第六至十八條具體規定了問卷調查、座談會、專家論證會、聽證、輿論監督和社會監督、受理和處理舉報、支持公益訴訟、項目資助、購買服務等多種公眾參與或者促成公眾參與的具體方式。這些規定是在對過往環境保護公眾參與經驗進行總結的基礎上作出的，這些方式是經過實踐檢驗而行之有效的，對其他領域開展協商民主具有顯著的借鑒意義。三是豐富協商民主的主體。環境事務的一大特點是必須直面“廣度的利益沖突和決策權衡”和“高度的科技背景與決策風險”[13]。以環境影響評價為例，被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表，而如何確定則應當綜合考慮地域、職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等因素合理選擇。

根據美國學者約翰·克萊頓·托馬斯的研究，公共參與的難題在于：第一，影響力在公共管理者和公眾之間的比例分配；第二，公共管理者對公共決策過程參與人員的選擇；第三，公眾參與形式的選擇；第四，如何在特定的情況下或者在日常工作中，在與公民的接觸中管理公眾參與。上述難題如果不能妥善地解決，公共參與將會給我們帶來實質性的成本，甚至引發從公眾譏諷到公共決策的完全癱瘓的風險[14]。協商民主理論為我們解決上述難題提供了亟需的理論上的指導：首先，協商民主承認多元利益，認為民主的實現離不開利益相關者的有序參與，民主的尺度可以通過公眾參與的普遍性和廣泛性來衡量。這就從根本上解決了由政府（公共管理者）“決定”公眾參與分享多大份額的 “影響力”問題。其次，協商民主既有決策機構的正式協商，也有公共領域的非正式協商，而且這兩種協商還相互滲透、相互交融。再次，協商民主的制度化體系是多層次的，以此便可與豐富的協商內容完美匹配。最后，ENGO參與環境治理是實現民主的重要方式之一，相較于代議民主而言，它是一種直接民主。直接民主既可能使民主更為直接地實現，但同時也可能引發意見分歧，久議不決，甚至分化對立，各自為戰。協商民主的協商機制正是預防和解決上述問題的最佳機制。因此，環境保護公眾參與過程中無論有多少不同的聲音，它都能包容；無論有多少不同的利益主張，它都能調和。

（三）協商民主與環境非政府組織之關聯

ENGO具有反映公眾利益訴求、提高公民參與等功能優勢，在訴求表達、輿情引導、協商促進、公益服務等方面承擔著重要角色。而在當下中國，普通民眾的環保觀念正在逐步形成，維權意識也在不斷成長，但總體而言，仍處于較低的水平，且不同區域、不同群體環保認知水平參差不齊，面對具體問題時，只關心眼前利益，缺乏長遠眼光；只盯住局部利益，缺乏大局觀；即便公眾有足夠的認知水平、參與能力和意愿，行政當局亦鼎力支持，分散的、原子化的個體也很難在與利益集團的博弈中取得優勢。公眾個體參與“代表環境利益時的組織能力不足與表達環境價值時存在漏洞”的弊端可通過ENGO予以彌補[15]。ENGO發揮此種功用的最佳平臺和載體莫過于協商民主。在協商民主機制中，ENGO既可以在政府與公眾之間架起溝通的橋梁，又可以憑借自身的專業優勢獨立發聲，表達自己保護環境的訴求和策略。ENGO等其他主體參與到環境保護中，互相制衡，使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動，打破了以往解決環境問題的傳統思路，從而推動環境規制從“管理”到“治理”的轉型[1]。

三、協商民主視野下非政府組織參與環境治理的實施機制

我國社會各個領域都有開展協商民主的廣泛實踐，環境保護領域亦不遑多讓。雖然在廣泛的行政實踐中出現了諸如治安承包責任制、工商行政指導、反壟斷執法和解等各種類型的帶有協商因素的現象，但是，如前所述，環保公眾參與是開展協商民主實踐最早最活躍的領域，協商在環境保護領域中所發揮的作用無疑是最為突出的。以下，文章就試圖從實踐中去總結和發掘如何在協商民主的理論基礎上完善ENGO參與環境治理的實施機制。

（一）嘉興模式及其啟示

《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》是聯合國環境規劃署就不同國家走向可持續發展道路的不同經驗、模式和途徑進行研究形成的重要報告。該報告專門提到了嘉興模式對公眾參與環境保護的重要意義。嘉興模式始于浙江省嘉興市，在該模式內，ENGO為地方政府的環境決策提供支持，為公眾參與環境治理的渠道與機制提供了成功的示范。有學者將嘉興模式概括為“一會三團一中心”?！叭龍F”是指市民檢查團、專家服務團、生態文明宣講團。市民檢查團主要參與環保“飛行監測”、監督環保信用不良企業整改以及“摘帽”驗收工作，其成員通過《嘉興日報》公開招聘；專家服務團為企業提供環保技術支撐，其成員多為環境保護某一子領域的專家；生態文明宣講團主要是到機關、企事業單位、社區、學校等開展生態環保主題宣講，其成員多半來自市民檢查團或者專家服務團，包括大專院校環保相關專業教師、ENGO代表、具有一定環保和法律知識的工程師、律師等?！耙粫眲t指各級環保聯合會（分會），由各地環保行政主管部門負責人兼任聯合會負責人，組建項目環境影響評價專家庫，實行產業協會和環境學會參與環境管理改革試點，下設十二個地區（專業）委員會，推進各類ENGO的行業自律和自治，使之成為公眾參與環境保護的大舞臺?！耙恢行摹敝腑h境維權中心，中心最初由環保聯合會（分會）設立環境維權部，以律師事務所為主體，組織市民代表依法開展環境公益訴訟活動，后活動范圍不斷擴展，包括開展環境權益知識的宣傳教育活動，開展環保法律法規和政策的咨詢服務，代理各類環境訴訟案件，代理非訴訟環境法律事務[12]。

早在1998年聯合國《奧胡斯公約》，就對包括ENGO在內的“公眾”參與環境保護作出了明確的規定。過去，我們一直著力于學習歐美等發達國家的環境保護公眾參與經驗，但是西方的環保公眾參與有其獨特的歷史背景和社會條件，如果不加消化吸收，盲目引進，難免南橘北枳。嘉興模式的可貴之處正在于，它是在中國本土生成的環境保護公眾參與模式，與西方的公眾參與既有共同之處，也有著顯著的區別，正如嘉興市環保聯合會副會長萬加華所言，嘉興模式是在政府支持下進而推動公眾充分參與環境治理的一條路[16]。它顯然不同于西方社會那種自下而上生成的環保公眾參與，更為重要的是本土生長出來的嘉興模式更為適合我國國情和環境保護現狀，更接地氣，也更具有典型示范和推廣應用的價值與意義。中國傳統文化歷來都有“以和為貴”的理念，發展到現代“和諧社會”已成為國家治理追求的重要目標之一，也正是在這樣的背景下，協商民主被寫入執政黨的報告，這種性質的文化為協商民主及其指導下的ENGO參與環境治理提供了良好的精神資源和文化環境。

（二）ENGO與政府協商合作的環境治理

從長遠來看，環境治理的標準只會越來越高，要求只會越來越嚴，相應地政府的環境治理任務就會越來越重。但是，無論是西方發達國家，還是我國，以政府為唯一治理主體、以命令-控制為主要治理手段的環境治理都不同程度地遭遇到執行赤字等嚴峻的問題，表明現有的治理方式已不能對日益復雜的環境事務作出有效的回應。在傳統的環境治理模式下，政府壟斷了一切公共性質的環境事務，其他社會主體基本沒有參與環境治理的空間和機會。嘉興模式的成功之處便在于，盡管政府依然是環境治理的主導，但是隨著政府環境治理過程的不斷開放，市場和公眾的力量得到了前所未有的作用空間，其所具有的能力也得到了來自政府的前所未有的重視，ENGO與企業、公民、大眾傳媒乃至國際組織都成為環境治理的主體，共同構建了“大環保模式”[12]。然而，這僅僅是第一步，ENGO參與環境治理的空間還非常廣闊，參與的路徑還需不斷擴展，參與的效力也需不斷提升，最終可能形成一種理想的局面是包括政府、ENGO等多方主體的多元共治或者合作治理。以下，文章僅從協商民主的視角就環境保護領域ENGO與政府之間合作治理的具體實現機制從協商主體、過程、結果等方面作一框架性的勾勒。

1.協商主體：環境非政府組織地位的確立

已有研究對于NGO的主體地位，要么避而不談，要么將其主體性置于“公眾”這一大主體之內予以模糊化。但“公眾參與”這一概念的內涵本身不論在理論還是實踐層面都較為模糊，更為合理的做法是將NGO作為獨立的、可參與治理的多元主體之一[17]。ENGO不僅自身參與協商和共治，更重要的是它能夠發揮社會 “粘合劑”“潤滑劑”“減震閥”等多重功能，吸納社會各階層、各群體和公民個人參與到環境治理之中，從而為協商民主的實現奠定前提與基礎。協商民主的協商不是封閉的體系，而是開放的系統，它的參與主體范圍并不固定，也沒有邊界，凡是與相關環境公共事務有利害關系的主體都是潛在的協商主體。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創造條件，并構建程序合理、環節完整、內容全面的協商民主體制，拓展各類主體參與民主協商的渠道。這就意味著中央已經明確了NGO的民主參與主體身份，從而從政策層面為ENGO參與環境治理打開了綠色通道。我們所要做的是從意識上樹立ENGO的多元共治主體地位，從體制機制上為ENGO參與環境治理創造良好的條件，從行動上大力支持和配合ENGO的各項公益活動。

2.協商過程：環境非政府組織參與的方式

協商不僅是單純的信息交流，更是復雜的利益衡量，環境多元共治的實質是法治和功能的治理?，F代環境規制面向規制過程的要求，需要ENGO參與環境治理。ENGO參與環境治理不僅關注規制活動的結果，更注重規制活動的過程。政府與ENGO合作治理過程中的協商不是僵化和程式性的，而是彈性和富于變化性的，其以環境治理為戰略方向，采用各種手段，尋找各種資源為達成目標而服務。環境治理不同于傳統環境規制的保守，作為一種新型的事物，其較少地受到傳統規則與制度體系的約束，能夠較為靈活地因應現實環境問題的變化，從而做出有效的調控，這正是現代社會所需要的。協商主體與協商過程也是緊密聯系的：一方面，基于現有制度化參與渠道的拓展和深化，以及參與效度的不斷提升，ENGO可依據其參與路徑的法治化和參與結果的有效性進一步強化其作為環境治理主體的合法性[17]；另一方面，ENGO參與環境治理的主體合法性必將進一步促進其自身的發展和進步，推動其協商民主和決策參與能力的提升，在此基礎上推動參與方式的進一步豐富和參與領域的進一步拓展。就目前而言，ENGO對環境治理的參與總體而言還處于一個較低的水平之上，類似嘉興模式所體現出的那種參與程度和參與效果的還鳳毛麟角。為了進一步促進ENGO的參與，強化其與政府之間的合作治理，除座談會、專家論證會、聽證會等常規的參與方式之外，文章認為應著重開發以下幾個方面的參與途徑和方式：

一是政府向ENGO購買公共服務。對此，《環境保護公眾參與辦法》第十八條已有明確的規定。很多地方政府也出臺過相關的規范性文件或者配套政策，如杭州市人民政府辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對政府購買公共服務的范圍、承接主體、方式與程序、資金安排及支付和績效管理等作了較為全面和細致的規定，其雖然不是專門針對環境保護公共服務事項，但環保事務顯然是包括在其中的，可以參照執行。可見，政府購買ENGO提供的環境公共服務在法律和制度層面已不存在不可逾越的障礙，真正的問題來自于實踐中的操作，掣肘的因素有兩方面。一方面是政府部門及其工作人員能不能解放思想，能不能做到能放則放，主動放手，積極支持；另一方面則是ENGO自身能否加強管理，加快發展，提能增效，不負重托。因此，首先，還是要加強政府自身的改革，繼續堅持簡政放權、服務為本的大方向，政府可以放權給社會組織的能放盡放，由社會組織提供的環境公共服務和解決的事項盡量都交由社會組織承擔，凡是社會組織有積極性、適合承擔的公共服務事項或者政府規制失靈、需要社會組織解決的環境公共問題，都可以通過委托、承包、采購等各種方式交由ENGO來實施。其次，要創造條件培育、發展、壯大ENGO，提升ENGO提供公共產品和公共服務的能力與水平。ENGO與其他非營利組織一樣，缺少營利性企業所具有個人利益激勵機制（所有者缺位）、提高效率的競爭機制（受益者沒有選擇機會）以及評價機制 （沒有企業利潤這個顯示最終業績的客觀標準）。為此，唯有加強ENGO業績信息的透明度（disclosure）、分析（analysis）、發布（dissemination）ENGO的工作業績，對不遵守以上規定的ENGO進行懲罰[18]，方能加強對ENGO的管理，促進ENGO修煉好內功，在資金、人才、社會動員與組織能力、政策制定與監督執行的效率等方面全面提升，實質性提高自身參與環境治理的能力，在政府開放相關的參與平臺和渠道時，能夠乘勢而上，順勢而為，充分彰顯第三部門相對于第一部門和第二部門的獨特價值。

二是鼓勵、支持和引導ENGO參與環境公益訴訟。環境公益訴訟是指為了保護環境公益，以損害或可能損害環境公益的行為為對象，以制止損害環境公益行為并追究公益損害人相應法律責任為目的，向法院提出的訴訟[19]。雖然環境公益訴訟是個案的，但是其影響卻是深遠的。環境治理的成功既需要面上的推進，也需要點上的突破，而環境公益訴訟則正是那個可以撬動整個環境治理體系的支點。具體而言，環境公益訴訟具有推動環境法規的執行，促使政府積極守法；促進環境法規的解釋與適用，促成新的權利生成；通過對環境公共利益的維護改變現行的環境公共政策或者確立新的政策；借助法院裁判對未來社會變革起到引領作用等功能[20]。環境公益訴訟的過程其實很大程度上也是ENGO為了保護生態環境的目的與相關的利益主體進行協商的過程，很多環境公益訴訟案件最后通過調解或者和解等方式結案其實從側面證明了這一點?！董h境保護法》及相關司法解釋已經明確賦予部分ENGO以提起環境公益訴訟的原告資格，具備條件的ENGO要充分利用環境公益訴訟的制度擴散效應，積極主動地提起或者支持提起環境公益訴訟，力求通過個案突破由點及面地推動相關環境治理方式的變革；尚不具備條件的，也要加快發展，盡快加入公益訴訟原告資格的隊伍；大部分不能作為原告的ENGO也不應當置身事外，應該通過參與調查取證、給予人員和經費支持等方式參與進來。

三是建立“政府-ENGO-社區（村）”三位一體的合作體系[21]。在現代政體下，政府與非營利組織處于一個相互合作的空間，因此，合伙與合作而非沖突與競爭，是政府與非營利組織互動的法則[22]。薩拉蒙也認為，隨著福利國家的盛行，政府行政權的擴張，非營利部門不僅不會因此而縮減，相反，其與政府的關系應是從所謂的“沖突”走向“合作”[23]。申言之，政府往往由于過度科層化而缺乏對社會需求的及時回應，而且人們對政府這個利維坦總是抱著懷疑的態度。相比之下，NGO比較有彈性，能夠根據服務對象需求的不同提供相應的服務，能夠在較小的范圍內開展服務，能夠激發服務提供者之間的競爭。正是由于政府和非營利組織在各自組織特征上的互補，政府出于對服務提供成本的考慮，與NGO之間建立起了合作關系，從而既可以保持較小的政府規模，又能夠較好地完成公共產品和公共服務提供的任務[24]。相應地，NGO的任務是找到一種同政府妥協的辦法，在得到政府足夠的法律和財政支持的同時又保持相當程度的獨立性和自主權[25]。社區（村）是公眾參與公共事務（集體事務）治理的最經常的場域，是任何一個公民在時空上最為親近的平臺，也是開展協商民主活動最為合適的載體之一。社區居委會（村委會）本身是我國的基層群眾性自治組織，對社區（村）內的居（村）民最為熟悉，實現環境公共事務的治理離不開社區（村）等基層組織作用的發揮。而正如彼得·德魯克曾經指出的，政府必須面對一個事實，即政府的確不能做、也不擅長社會或社區工作[22]。此種狀況正是ENGO登上舞臺，發揮其在政府與公眾之間的粘合劑與橋梁紐帶作用的最佳時空。ENGO可以與社區 （村）合作，首先在社區（村）內開展環境公共事務的民主協商，解決社區（村）內的公共環境議題，在此過程中增強居（村）民的環保意識，培養其參與環境治理的能力；繼而將社區（村）內的協商擴展至社區（村）與政府及其職能部門之間的協商，形成類似嘉興模式中政府、企業、ENGO、大眾傳媒、個體公民乃至國際組織都成為環境治理的主體的“大環保模式”。如此，既能推動協商民主在環境保護領域的發展，也能為環境多元共治提供助力。

3.協商結果：環境非政府組織參與的責任承擔

NGO發育充分的西方社會，學者早已發現NGO在公共物品的提供中存在 “志愿失靈”的現象。而我國NGO的“志愿失靈”也不可避免。赫茲琳杰認為，由于在非營利組織中缺少企業所具有的三種責任機制，所以其參與環境治理可能引發的風險甚至要高于私人部門，并提出在非營利組織的管理中引進DADS法，對不遵守以上規定的組織進行懲罰[18]。這些研究成果對于我們建立ENGO參與環境治理的責任機制具有一定的參考意義。結合我國的國情和現階段ENGO發展的狀況來看，我們重點要防范的是以下幾個方面的問題。一是ENGO與政府的混同問題。在我國，大部分ENGO都或多或少地存在著“官方背景”，ENGO在資金、資源、發展空間等方面很大程度上依賴于政府對其的扶持，其獨立性和公信力堪憂，很可能出現ENGO與地方政府（部門）互相勾結狼狽為奸以損害公眾利益為代價各取所需的情況。二是ENGO的營利化即市場化或商業化傾向問題。市場化、商業化從短期來看，有助于解決ENGO活動資金不足的問題，但從長期看，則可能對其賴以生存的基礎——獨立于第一部門和第二部門的民主社會公平正義價值代表者和代言人角色造成侵蝕。三是ENGO的腐敗行為問題。ENGO一旦參與公共治理，染指了公共權力，便存在腐敗或者被污染企業俘獲的風險，我們必須提前預防。對此，除了引進上述DADS法之外，我們還應注意充分發揮大眾媒體的輿論監督作用和第三方獨立機構的審計監督作用。

四、結 語

現代社會，政府、市場和公眾作為三支結構性的力量而存在，形成一種“多中心環境管制結構”，而三者之間的合作與沖突也將重新塑造我國環境規制的結構與形態[26]。

在環境治理問題上，政府承擔著不容推卸的責任和義務，在一定范圍和一定階段內，政府發揮環境治理的主導作用至關重要，但是，現代意義上的政府都是有限政府——有限理性的政府，超出了一定的范圍和限度，政府的作用和功能會相應遞減。如果一味依賴政府對環境問題大包大攬，不僅不能推進環境治理，反而會給環境治理造成困局。良好的環境是公共產品，享有良好的環境是所有公民的一項基本權利；相應的，保護和改善環境不僅僅是政府的責任，也是全體公民的義務，面對諸如跨界水污染和全國范圍內的霧霾等環境公害，沒有任何個人能置身事外。因此，環境治理從一開始就需要公眾的參與，環境保護領域也成為協商民主實踐的最肥沃的土壤。但是，單個個體的力量是十分有限的，只有個體與個體聯合，形成強有力的組織，才能從根本上在公眾參與和民主協商過程中發揮出應有的作用。 ENGO正是我們需要的組織，它們介于政府與公民之間，獨立于政府和公民個體之外，為了追求組織設立的目標，達成其組織章程確定的宗旨，成為特定的環境公共利益和環境權利主體的代言人和捍衛者，一方面，比政府更貼近公眾；另一方面，又較公眾更了解政府，天然地具備促成政府與公眾之間協商一致的獨特身份與資源，其可以借助受委托代替政府提供環境公共產品和公共服務、代為提起環境公益訴訟、與社區（村）等基層群眾自治組織合作等方式促成政府與企業、公民、社會組織民主協商的環境合作治理。但無論是已有的國家治理研究，還是ENGO的專題研究，ENGO作為環境治理主體資格合法性的路徑建構問題均未予以充分討論；ENGO沒有得到充分發展，國家對ENGO的法律制度建設不夠完善，ENGO也沒有用盡現有的法律資源促進公眾參與環境保護，公眾參與環境保護的實效仍不明顯。建立ENGO參與環境保護的協商民主機制，既能直接促進協商民主在我國的進一步實踐與探索，又能促進NGO作為現代國家治理體系中多元主體之一極地位的確立，并間接促進公民社會的發育和健全。借助協商民主理論和機制，促進NGO更為廣泛和深入地參與環境保護公共事務，提高其參與效力和效益的具體路徑和方法，則是需要我們繼續探討的課題。