江西省南昌市城鎮低效用地二次開發的實踐與思考

文/周初陽、江麗 江西省國土資源勘測規劃院 江西南昌 330002

1、引言

自從改革開放以來，隨著國內經濟的迅速增長，我國城市化也進入了快速發展的階段。用地規模的不斷擴張，國土資源部提出的要嚴守18億畝耕地紅線的壓力日益增大，而且在農用地非農化時更是引發了一系列的社會矛盾。為了能緩解農用地非農化的壓力，縮減占用農地建設的同時又能保證城市的建設與發展，因此，城鎮低效用地二次開發這個形勢被推上“改變城市形象、促進城市發展”節約集約用地的舞臺。

所謂城鎮低效用地，是指城鎮低效用地是指城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地。

土地二次開發是土地效能進一步提高的過程。它是在土地目前產出水平基礎上，結合產業發展前景和城市主體功能轉型要求，而進行的新一輪土地優化配置與集約利用。

在經濟的發展、城市的建設進程中，需要依賴于社會各種元素的支撐，而土地作為支撐要素之一，有如土地面積的有限性、土地質量的差異性、土地永續利用的相對性等等諸多自身的特點決定了其總的投入量不可能無限擴大，土地位置固定, 幾乎不具有流動性。因此城市建設要想可持續的健康發展，那么走內涵式、集約式的發展道路已經迫在眉睫。

2、研究區域現狀

南昌，為江西省省會，地處江西省中部偏北，贛江、撫河下游，是中國東南部重要經濟城市，是長江下游地區重要經濟帶城市，為長三角、珠三角及閩東南經濟地區之腹地，乃省外大型產業及總部轉移對接的基地。

江西省省政府要求進一步提高建設用地供應率和利用率，積極探索推進城鎮低效用地“二次開發”和空間利用的激勵機制，并全力支持南昌市開展城鎮低效用地二次開發試點。

開展城鎮低效用地再開發試點工作，可以有效解決南昌市當前發展中面臨的諸多難題，尤其是能有效緩解南昌市目前存在的用地供需矛盾、城市拆遷改造、產業提升改造等實際問題。南昌市針對每種類型選取了富有代表性的區域作為試點，并進行歸納總結出一套適合南昌市整體發展的舊城改造之方法。

3、案例概述

3.1 城中村改造案例

南昌市城中村改造所選取的案例為青山湖區的臨江商務區，該項目位于青山湖區民營科技園規劃范圍內，北起富大有路，南至民豐路，東臨高新大道，西接青山湖大道，區域面積4020畝。其改造之前的用地現狀主要是農村集體土地，土地的地塊面積小、零星地塊多、成片大面積地塊少。

3.2 舊工業園區改造案例

舊工業園區所選取的案例為新建區長堎工業園，該項目范圍內符合“退二進三”條件的企業用地，面積總計達350公頃。其現狀是土地利用狀況復雜，主要存在部分閑置土地、效益又不好的企業用地，少數效益不好的停產、半停產企業用地等現象。

3.3 舊工商住混合區改造案例

舊工商住混合區所選取的案例為西湖區萬壽宮街區，其位于南昌舊城中心區，與南昌市商業中心——中山路相鄰，是南昌市唯一的風貌保持較為完整的歷史區域，是最能代表豫章古文化、商貿文化、宗教文化、市井文化和古建筑藝術風格的城市歷史街區。其現狀主要是危舊棚戶區居民生產用地、布局散亂、設施落后的村莊用地以及停產的小企業用地等城鎮低效用地，這些地塊的特點是分布廣，地塊面積小，地上房屋年代的遠、功能單一，居住質量非常低劣。

4、研究區域存在的問題

南昌市城鎮低效用地二次開發的試點，雖然目標是在于節約集約用地，提高土地產能，美化城市環境，改變市容市貌。但是在實踐中遭遇各種瓶頸：

4.1 群眾的思想觀念轉變難

在城中村的改造過程中，因農用地與城鎮用地權屬的差異，導致在開發過程中使用者得到的各種補償費用不一致，甚至相差很大，使得很多擁有農用地使用權及宅基地上建房的民眾有抵觸情緒。導致拆遷改造工作順利進行的難度提高。

4.2 政府對規劃權限的管控問題

要想順利推進低效用地二次開發，涉及到資源重新配置與利益調整。這涉及到相關的規劃問題，如土地利用規劃、城市規劃。因此在低效用地的二次開發的過程中，需要政府出臺相關的政策，讓政策來引導行動，以及下放與相關單位能力相匹配的規劃權限，讓資源的配置與利益的分配得到更好的政策支持。

4.3 相關政策及資金的扶持問題

對于城鎮低效用地二次開發，在國家及省市的政策層面受到諸多的限制。按照我們目前的法律、法規和政策，需要收回土地使用權、拆除建筑物、達到凈地然后重新組織招標掛牌出讓，所帶來的拆遷成本、安置費用都較高，所以政府的資金壓力較大。資金的來源、資金的管理將會是一個比較突出的問題。

4.4 相關開發主體利益空間分配問題

在城鎮低效用地二次開發過程中，涉及到的利益主體主要有以下幾類：地方政府、開發商、土地使用者。土地二次開發過程是相關利益重新分配的過程, 在這個過程中, 地方政府既是工作的直接實施者，又是利益重構的經濟人。由于各利益主體之間信息的不對稱和地位的不平等使得利益的分配可能會產生不同程度的博弈，如地方政府與開發商之間、地方政府與土地使用者、開發商與土地使用者等相關利益方面的分配將會成為一個比較難以平衡的問題所在。

5、建議

南昌市正處于城鎮低效用地二次開發的試點階段，根據試點工作的開展，經過調研，提出一些自己的見解及建議：

5.1 多種開發模式并存

城鎮低效用地二次開發主要有以下四種開發模式：即原有國有土地使用權人自行開發模式、社會資金參與開發模式、農村集體組織自行開發和政府收儲開發模式，針對于南昌市幾大案例的分析來看，要選擇哪種開發模式，或是幾種開發模式并存，要根據每個開發板塊的特征來選擇。

5.2 設置開發專項資金

城鎮低效用地二次開發，需要的資金相當大，運作起來將會是比較龐大的一筆數字，如果能設置專項資金、專人管理、專款專用，這樣會加大推進土地二次開發市場化的引導力度。

5.3 形成多部門的合作機制

根據現行狀況，需要各部門統一認識，能形成多部門的全作機制，這樣有利于城鎮低效用地二次開發的順利進行。