關于開發權轉讓的文獻綜述

文/樂晶晶、葉如海 南京工業大學 江蘇南京 211800

控規制定的容積率指標是剛性的，是不能適應城市需求的。國內外各城市逐漸認識到需要一種靈活機動的調控政策來保證控規的彈性。開發權轉讓就是彈性調控的其中一種方式。

1、相關概念辨析

1.1 土地開發權

土地開發權指開發土地的權利，屬于諸多土地權利的一種類型[1]。1943年，美國建筑師沙里寧提出開發權[2]的概念：將一宗土地可從事開發的權利從土地所有權中分離出來，體現出土地實物以外的空間價值。

1.2 開發權轉讓

開發權轉讓指將資源需要保護、限制開發的用地上空的容積率由原土地上分離而出，轉讓到其他可開發用地中進行集中開發建設的技術[3]。

2、國外相關政策

最早的土地開發權起源于1947年的英國《城鄉規劃法》[4]，目的是為了抑制因土地利用規劃而帶來的暴損或者暴利[5]。但土地開發權項目作為一個獨立的概念被提出并加以運用則是始于20世紀60年代的美國。1968年，美國建立了第一個土地開發權轉讓制度的法律文件《地標保護法》，該法規定具有歷史意義的地標禁止改變或拆毀，但允許地標的所有人將地標所在地的土地開發權轉讓給鄰近的土地[6]。

1979年，美國新澤西州通過成立松林地保護委員會，確定了實施“開發權轉讓計劃”對松林地區的生態資源進行保護，同時設立開發信用公司、成立容積銀行等措施對該地區的開發權轉讓提供支持，并對參與開發權轉讓的開發商和土地所有者提供一定的容積獎勵，有效的保護了松林生態林地[7]。

日本從1980年中期制定的法律法規中開始實施“特定街區制度”。日本《建筑標準法》第52條規定，對絕大多數地區或街區，規定了具體的容積率幅度，但特定街區除外，即對特定街區內的容積率有特殊政策[8]。在特定街區之內，容積率轉讓技術的實施主要是指兩個地塊的所有權人之間對未使用容積率的交易[9]。

澳大利亞悉尼為了維持歷史風貌對公共空間的獨特性和多樣性，在《悉尼中心開發控制規劃圖則》第7章建筑面積的獎勵和劃撥中采用建筑面積補償對歷史建筑通過補償的方式進行保護[10]。

3、國內相關文件

2000年臺北市政府為進行街區歷史風貌的保護工作，制定了《大稻埕歷史風貌特定專用區容積移轉作業要點》，允許為配合歷史性建筑及城市容積管制的建筑基地，可將其建筑容積移轉至另一宗建筑基地[7]。

2001年浙江省政府發布的《關于土地利用總體規劃實施管理若干意見》拉開了基本農田易地代保的大幕。根據《浙江省基本農田保護條例》第十二條規定：“因城市總體規劃調整或者國家和省重點建設項目建設依法批準后占用基本農田，有關市、縣在本行政區域內無法補充劃入數量和質量相當的基本農田的，經省人民政府批準，可以在本土地利用總體規劃期內，委托本省其他行政區域在當地劃定相當數量和質量的基本農田代為保護[11]”。然而由于缺乏法律與國家政策層面的正當性，最終在2004年被國務院明令禁止[12]。

2008年8月，國土資源部與重慶市政府簽訂了《推進城鄉綜合配套改革工作備忘錄》，支持重慶進行城鄉建設用地流轉的試驗，并探索和完善城鄉土地交易市場。2008年12月，重慶市農村土地交易所正式成立，并推出了“地票”交易。2010年9月，重慶市國土局出臺《關于規范地票價款使用促進農村集團建設用地復墾的指導意見》，對地票的各項標準作了較為清晰的界定 [12]。

《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》中第十七條明確指出：“在歷史文化風貌區建設控制范圍內新建、擴建建筑，其建筑容積率受到限制的，可以按照城市規劃實行異地補償”。按照此條文精神，規劃土地管理部門可以在全市范圍內統籌，進行規劃平衡和土地調控，將發展權轉移到更具開發潛力的地區，以激勵對歷史文化風貌保護區內相關項目的保護與更新活動[13]。

[1]顧昆鵬.土地發展權及容積率轉讓的城市土地開發機制研究[D].重慶大學，2011.

[2]Stinson，Joseph D.Transferring Development Rights:Purpose，Problems，and Prospects in New York Pace Law Review[M].1996.

[3]Stephen Sussna. Bulk Control and Zoning: The New York City Experience.Land Economics， 1967，(5):158-171

[4]康媛，霍迎.借鑒英國土地發展權重設我國土地權利體系[J].法制與社會，2009，(34):53-59.

[5]劉明明.英美土地開發權制度比較研究及借鑒 [J].河北法學 ，2009，02:169-174.

[6]Fulton，Willam，Jan Mazutrk，Rick Pruetz，and Chris Williamson. TDR and Other Market-based Land Mechanisms:

How They Work and Their Role in Shaping Metropolitan Growth. The Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy .June 2004.

[7]覃俊翰.借鑒臺灣經驗的歷史街區保護視角下的容積移轉制度研究[D].華南理工大學，2012.

[8]春燕.容積率制度在城市創新建設中的應用——解讀東京城市成長戰略[J].城市規劃學刊 ，2014，06:90-94.

[9]戴锏.美國容積率調控技術的體系化演變及應用研究[D].哈爾濱工業大學，2010.

[10]湯黎明，李玲，黎子銘.西方歷史建筑保護激勵政策初析[J].價值工程，2012，28:103-105.

[11]浙江省基本農田保護條例[N].浙江日報，2002-11-08.

[12]李冕.美國開發權轉移研究及其啟示[D].華南理工大學，2013.

[13]劉夏夏.上海城市文化遺產保護管理中借鑒“發展權轉移”制度的探討[J].上海城市規劃 ，2011，03:79-83.