司法改革語境下主辦偵查員制度的建構

實行主辦偵查員制度是落實中央全面深化司法體制改革，建立司法責任體系中的一項重要內容。2015年初，為落實中央全面深化司法體制改革和全面深化公安改革“1+3”意見方案①的要求，以及推動主辦偵查員制度的落地，公安部在全國范圍內選定五個省（市）作為第一批主辦偵查員制度改革的試點單位，主辦偵查員制度的相關理論與實踐問題也引起了廣泛關注。從中央文件精神和改革的頂層設計方案可以看出，公安機關探索主辦偵查員制度，一是為完善“以審判為中心”的刑事訴訟模式，明確主辦偵查員在刑事司法責任體系中的定位，也即，明確偵查權作為司法權的起端，整個訴訟過程勢必形成偵查、起訴、審判相互銜接的責任體系；二是為實現偵查活動責權利有機統一的管理模式和工作機制，也即，建立符合偵查工作規律特點，權責分明、權責相當、責利匹配,辦案效率與質量統一的現代管理制度；三是為推進人民警察的分類管理，建立職業保障制度，促進專業化隊伍建設，也即，從根本上促進偵查員準入、培養、考核、任用、晉升、淘汰、退休等職業保障制度的形成，推動現代偵查辦案的規范化、職業化、專業化隊伍建設。隨著主辦偵查員制度的落地試點，其制度設計的目的與意義凸顯。然而，主辦偵查員制度的設立不僅是推進以審判為中心訴訟體系改革的一項重要內容，也是一項事關公安體制機制的綜合性改革，因此，這項制度的推進，必須從司法改革的整體視角和公安改革的整體方案出發，明確制度設計的原理與內涵，結合偵查工作的規律特點及現實狀況，構建科學合理的主辦偵查員制度框架，并逐步完善制度運行的保障措施，以期達到司法改革的預期目的。

一、主辦偵查員制度的背景與理論

（一）主辦偵查員制度的實踐探索與政策依據

一般認為，我國檢察院和法院先行探索實踐的主任檢察官、主審法官制度是主辦偵查員制度的思路來源。早在1999年，廣東等地檢察機關在辦理自偵案件的過程中，為強化辦案責任制、提高辦案質量和訴訟效率，就曾探索過主辦偵查員制度。［1］2000年，最高人民檢察院為了“明確辦案職責，提高工作效率，保證辦案質量”，在《關于在檢察機關偵查部門開展主辦檢察官辦案責任制試點工作的意見》中提出了實行主任檢察官制度。主審法官制度最早出現在《人民法院第一個五年改革綱要（1999—2003）》，隨后，在總結地方試點經驗的基礎上，《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》中正式提出并明確主審法官制度的目標是實現“讓審判者裁判、讓裁判者負責”。

公安機關探索主辦偵查員制度，滯后于法院主審法官、檢察院主任檢察官及主辦偵查員制度的實踐。雖然各地公安機關曾經過有益嘗試，例如2001年鄭州市公安局金水分局推出了“主辦警官辦案責任制”［2］；2003年上海等地公安機關也探索實踐了主辦偵查員制度［3］；2005年河北省公安廳在命案偵破中實行了主辦偵查員［4］，但少數地方的局部改革未達成共識，也未能形成可復制的經驗，此項改革并未得到普遍推廣與認可。

1997年，全國刑偵會議確立了“偵審一體化”及建立覆蓋社會面責任區刑警隊的偵查體制，全國各地刑偵部門為了適應新體制，也探索了突破傳統辦案模式的改革措施，刑警駐所中隊責任制、辦案搭檔制、探長責任制、破案包干制等一系列改革實踐，為公安機關后來形成的辦案責任制度、錯案追究制度奠定了基礎。2008年以來，全國公安機關落實《國務院辦公廳關于規范公安機關人民警察職務序列的意見》，基本完成了公安民警職務序列分類，初步建立了公安民警分類管理制度和選人用人機制。2010年，國務院發布《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020）年》，明確了建立以崗位職責要求為基礎，以品德、能力和業績為導向的人才評價發現機制。同年，公安部為落實和推動選人用人制度的進一步完善，頒布了《公安機關人民警察執法資格等級考試辦法》，在全國推行執法資格等級考試制度。

上述一系列涉及司法改革、公安人事與管理制度以及刑偵工作的改革實踐，為全面深化公安改革提供了理論與實踐基礎。2014年6月，中央《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》首次提出“完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制、檢察官辦案責任制和主辦偵查員辦案責任制”；隨后，十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”；2015年2月，中辦、國辦印發《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，隨即出臺了三個配套方案，正式啟動公安工作的系列改革，提出了探索試行主辦偵查員制度。為凝聚改革共識，推動主辦偵查員制度盡快落地，并明確具體的實施思路與任務書，2015年4月，公安部在貴陽召開了第一次全國部分省市參加的交流會議，確定了全國的五個省（市）作為第一批主辦偵查員制度改革試點單位。據此，公安機關探索試行主辦偵查員制度具有政策依據與實踐先導。

（二）主辦偵查員制度的理論依據

司法改革框架意見中提出的主辦偵查員制度，是將公安機關具有刑事司法屬性的偵查工作納入刑事司法責任體系的一項改革舉措，公安改革框架意見中進一步闡述了主辦偵查員制度的基本內涵，據此可以闡述建立該項制度蘊含的理論依據。

1．刑事訴訟配合制約原則。分工負責，互相配合，互相制約是我國《刑事訴訟法》規定的基本原則，它明確了公檢法刑事司法權的分配以及權力運行的相互關系。為了明確責任主體，正確履行法定的職責，法院和檢察院先后已探索實踐了主審法官、主任檢察官制度，初步形成了各司其職又相互銜接的司法責任制度。公安機關的偵查程序，是刑事訴訟的基礎階段，偵查辦案的質量直接影響和制約公訴與審判，因此，在偵查階段建立以責任制為核心的主辦偵查員制度，正是刑事司法責任體系向偵查階段延伸的要求，契合了刑事訴訟配合制約原則的內在運行規律。

2．責權利一致原則。責權利一致是現代管理的基本原則。在責權利三者的關系構建中，責任是基礎，權力是履責的保障，利益是對責任履行與權力運行結果的賞罰。主辦偵查員制度是圍繞責任制而設定的，“主辦”的責任是制度的本質特征；同時，偵查辦案責任的履行，也是一種權力的運行過程，必須賦予主辦地位和偵查工作相適應的必需的權限，包括法律賦予的專門調查權、有關的強制措施權和警械武器使用權，以及行使這些權力的警察（偵查人員）的“自決權”［5］。所謂“主辦地位和偵查工作相適應的權限”，就是指權力的匹配要保障其職責的合法高效運行，主辦偵查員要遵守授權性規范，同時因偵查工作包含了大量因時因地、隨機應變的策略性情形，辦案人員必須發揮主觀能動性，不斷運用信息來反饋調節偵查對策和適時適當地進行案件處理。在偵查措施、強制措施和警械武器使用等方面享有自決權的同時，其自由裁量權又應符合“比例原則”，即采取措施不應招致明顯的與預期結果不成比例的利益或執行任務中存在多種措施可供考慮時，應當采取預計對個人和集體損害最小的措施，措施使用受時效及持續時間限制，防止侵犯合法權益，做到適度合理，權力與責任要平衡。［6］與此同時，責任大小與履責結果的優劣通過利益來體現，可以獲得物質與精神獎勵的“正利益”，也可能接受處罰的“負利益”。因此，主辦偵查員制度的設立，應以現代管理強調的“責任絕對性”為基礎，即凸顯主辦偵查員偵辦案件中的主體地位與主體責任，同時明確辦案權限、激勵機制與責任追究制度的責權利相統一的管理與運行模式。

3．人民警察分類管理原則。人民警察脫離行政機關的編制，實行有別于公務員的管理體制，建立完善執法勤務警員職務系列、警務技術職務序列及相關管理制度，是深化公安改革的重要內容，也是新時期加強和改進公安工作的必然要求。公安機關具有刑事司法屬性的偵查人員在分類管理中，是迫切需要建立職業保障制度的群體。隨著我國犯罪活動全方位結構性的變化，傳統犯罪隨著社會環境變遷在快速演進更新，犯罪主體的更新換代、基于網絡衍生的新型犯罪大幅增加、地緣性有組織犯罪、跨境犯罪、職業化向專業化犯罪的轉移等犯罪活動的發展趨勢以及長期的偵查實踐表明，遏止傳統和新型犯罪，實現精確打擊，都必須依賴于正規化和專業化偵查隊伍的建設。然而現實狀況是，由于體制機制及職業發展空間的制約，偵查員隊伍極其不穩定，業務骨干力量的頻繁流失，偵查人員的攻堅克難專業化素質與能力，遠不能適應現代辦案的需要。因此，建立以職業保障制度為目的主辦偵查員制度順應了警察分類管理和偵查隊伍職業化、專業化和實戰化的發展趨勢。

二、主辦偵查員制度的基本輪廓

對于主辦偵查員制度的概念，目前理論界尚無統一的認識。有學者認為，從改革精神來看，主辦偵查員制度的核心是“主辦”兩字［7］，但主辦偵查員是一種行政職務，還是以“第一責任人”的身份開展偵查工作，筆者認為以后者為宜。原因在于：在司法改革框架意見中提出的主辦偵查員制度，是與法官、檢察官平行并獨立承擔司法責任的制度；而在公安改革框架意見中，明確其是按照一定比例和條件遴選優秀人員擔任主辦偵查員，按照責權利一致的原則，建立與主辦偵查員職責任務相適應的職業保障制度。總的來看，可以對主辦偵查員制度進行以下概括，即按照一定的比例和資格條件，選拔不同層級的主辦偵查員，由主辦偵查員牽頭組成辦案團隊，按照一定的程序獲得案件的主辦權，并承擔相應責任的偵查管理模式和運行機制。從制度設計的理論延伸來說，主辦偵查員制度是在人民警察警員、警官、警務技術系列分類管理的基礎上，對刑事警察建立的職級序列及職業保障制度，根據刑事執法辦案的規律與特點，探索建立的一種執法辦案組織形態、警務流程形態、警力配置與績效考核形態。

（一）主辦偵查員制度的基本構架與運行模式

1．職級序列。參照公務員管理及《公安機關組織管理條例》，對應公安機關行政職務序列，主辦偵查員可分為副科、正科、副處、正處、副廳、正廳六級。在不同層級公安機關設置相應的崗位與員額，如縣級公安機關最高為副處級主辦偵查員，設區巿公安機關最高為正處級主辦偵查員，省級公安機關最高為副廳級主辦偵查員，公安部最高為正廳（局）級主辦偵查員。［7］必須明確的是，主辦偵查員的職級序列不是行政職務序列，其職級資格與待遇保障只在其偵查崗位上享有，不能跨越警種，更不能套改在其他行政職務序列中。考慮主辦偵查員分層級設立，貫徹責權利原則時必須考慮相應人員的能力，大材小用與小材大用都會使責權利原則難以落實。

借用行政職務序列區分不同層級的主辦偵查員，是為了便于實現不同層級主辦偵查員的待遇②，將主辦偵查員的利益分配參照行政職務序列設置，符合國情與民警的思維方式，讓偵查員更清晰自己的地位與作用，改革方案更利于實施。

2．任職條件與遴選辦法。主辦偵查員任職的基本資格條件可按以下因素綜合考慮：政治素質、學歷、工作年限、執法資格條件等。偵查員隊伍政治素質是首要標準，忠誠可靠、政治素質過硬無疑是遴選主辦偵查員的首要條件。根據不同地區民警的總體狀況擬定資格條件，原則上從副科級以上，學歷層次、工作年限、執法資格等逐級提高標準。考慮到偵查員隊伍需要年輕化，在設置各層級主辦偵查員工作年限條件時，可低于《人民警察職務序列的意見》方案中相同職務序列的年限標準。

主辦偵查員的業務能力，主要是圍繞《刑事訴訟法》對公安機關授權的偵查、拘留、執行逮捕和預審等四項職能而展開的基本能力要求。能力是實現責權利原則的關鍵因素，因此在主辦偵查員的遴選程序中，組織業務考試及綜合能力測評是一項重要環節。具體來說，業務考試主要是評價不同層級主辦偵查員辦案應知應會的知識和能力水平；綜合測評主要是評價偵查員近年的辦案數量與質量，并對其獲得的各種榮譽及其團隊的組織能力、合作能力等綜合素質進行評價。遴選考核與測評要體現遞進性，即主辦級別越高，業務條件應逐級拓寬，能力要求程度應依次遞進；級別越高，對其組織管理、案件管理、情報研判與指揮協調能力要求也需相應提高。

主辦偵查員的遴選比例，可參照當地法院和檢察院的入額比例略微上浮，由于偵查人員隊伍基數大，建議基層主辦偵查員職數控制在部門或警種警力的33%左右，實行從上至下比例增加，即考慮為正副處級主辦偵查員占部門人數的1/10；正科級主辦偵查員占部門人數的1/6；副科級主辦偵查員占部門人數的1/3。由于廳局級偵查部門是決策層，主要行使管理和指導職能，因此其主辦偵查員職數可參照非領導職數的比例來設置。

3．職權與責任。主辦偵查員制度要突出偵查員在辦案中的主體地位與作用，需賦予主辦偵查員相對獨立的決定權與執行權，而權力設置涉及公安機關原有授權規則的調整及偵查體制內各級行政長官與主辦偵查員的關系，因此其也是主辦偵查員制度構建中最關鍵也是最具挑戰性的環節。在現有的法律框架和辦案管轄分工條件下，應重點賦予主辦偵查員相應的辦案權限、資源調動、待遇分配職權，具體表現在：（1）負責牽頭案件偵查，主持案件的偵查運作流程。在立案、偵查與強制措施的運用、情報信息管理與運用、預審查證、案件與涉案財物的處理的決定與執行過程中，主辦偵查員直接對同級公安機關負責人負責，也即，在偵查過程中，享有除《刑事訴訟法》明確規定由公安機關負責人批準的各種法律文書的簽發權、各種措施的執行權及案件的管理、處理權；（2）具有偵查團隊的指揮、組織管理，制定與落實獎懲制度權，包括選用團隊成員、團隊成員調度安排和管理監督、獎懲分配；（3）具有辦案經費及辦案資源的使用分配權。

與職權相對應，責任重點包括：（1）對所承辦的案件事實、證據、法律手續、定性、案件與財物處理負責；（2）對自身的權力行為負責，對辦案中分權或授權團隊成員的權力分配與運行結果負責；（3）承擔所承辦案件的錯案責任。

4．運行模式。結合近年來公安執法權力運行機制中的刑事案件管轄權、受案立案、以及刑事案件統一審核、統一出口的“兩統一”制度改革，主辦偵查員制度理想的運行模式是：先行整合刑偵、經偵、禁毒、網偵、技偵、圖偵等刑事案件的辦案力量，使具有刑事司法屬性的部門實行“大部制”③，形成“大警種”和“大偵查”機制。偵查部門統一受案立案后，主管局、總隊、支隊、大隊根據已立案件的大小、涉案范圍和復雜程度確定由哪一級偵查員主辦；具備主辦資格的偵查員通過簽訂目標責任狀等程序先獲得案件的主辦權，然后根據辦案需要，確定若干名偵查員和助理偵查員組成團隊開展偵查工作，享有主辦案件中人財物調配的行政管理權與偵查權。

主辦偵查員工作團隊可由三個層級的若干人員組成，即：主辦偵查員、偵查員、助理偵查員。不同職級身份的主辦偵查員可以互為工作團隊的偵查員，“偵查員”或“助理偵查員”可包括網偵、技偵、情報、刑事技術人員。在重大復雜、涉及面廣、取證困難的疑難案件中，可以考慮由多個主辦偵查員牽頭與負責不同部分的案件偵查工作，實行多個工作團隊“合成作戰”，但每個團隊的主辦偵查員必須對所承辦案件的處理結果負責、對程序與實體內容移送檢察機關的銜接工作負責、對審判過程中警察出庭作證工作負責。主辦案件過程中涉及限制人身自由及財產強制處置的重大事項必須向主管行政領導報告、由公安機關負責人審批；各種法律文書必須及時提交法制部門備案；主辦案件辦理完畢，提交法制部門統一審核移送或其他處理。

（二）主辦偵查員制度的建構要點

第一，主辦偵查員制度是刑事司法責任體系中偵查辦案責權利統一的管理模式和工作機制。一方面，主辦偵查員制度是現代刑事司法價值向偵查機關的延伸，不僅表明了刑事訴訟的偵查職能要與檢察院的公訴、法院的審判職能對應形成相互銜接的責任體系，更表明了偵查權作為司法權的起端，要解決和消除地方化和行政化，建立抗干擾的偵查工作體制與機制，確立依法獨立行使偵查權的理念和制度，才能保證司法制度建構的起始公正。［8］因此，在主辦偵查員制度構建與運行中，遵循司法原則，把法定的偵查權賦予行使主體偵查人員，應當重構偵查管理組織形態，橫向精簡機構，縱向壓縮層級，也即，把現有具有交叉職能的辦案部門整合，并把辦案部門負責人及內設層級的業務權力直接下放給主辦偵查員，主辦偵查員業務權對接同級公安機關負責人；辦案部門負責人主要行使案件分配、政策指導、協調管理和監督權，以此最大減少行政化的干預與部門利益的影響，實現司法權的起始公正。

另一方面，主辦偵查員制度還是實現偵查辦案責權利有機統一的管理模式和工作機制。在主辦偵查員制度構建與運行中，必須建立主辦偵查員權力和責任清單，建立體現偵查辦案規范與效率雙重價值的考核機制，也即，明確除《刑事訴訟法》規定的偵查啟動、終結、限制人身自由與財產處分等重大事項的權力歸公安機關負責人外，其它偵查辦案所需的權力及各種事務處理的實體權歸屬于主辦偵查員，并賦予其自決權，使主辦偵查員職權的行使既嚴格依照法律授權范圍，又符合偵查工作的規律特點，通過權責分明，權責相當，責利匹配,實現誰主辦、誰決策、誰負責，誰受益。同時，通過科學的考核機制牽引④，實現偵查管理模式和工作機制的良性運行。

第二，主辦偵查員制度旨在突出偵查員在辦案中的主體地位與作用，是建立職業保障制度，促進專業化隊伍建設的重要環節。根據人民警察的性質與職業特點，建立有別于其他公務員的管理制度和保障機制，是深化公安改革的趨勢。刑事執法中，實行以主辦偵查員自主挑選偵查團隊成員的組織形式，落實辦案責任制、錯案追究制，這種符合“理性人”實現趨利避害的制度設計［5］，能充分調動辦案人員的工作積極性與主動性，增強其責任心與榮譽感。因此在主辦偵查員制度構建與運行中，必須重構偵查工作流程形態，警力配置形態，構建扁平化指揮系統，一體化合成作戰系統和情報共享系統，即要壓縮偵查管理指揮縱向層級和橫向協作審批層級⑤，改變以往科層式管理和層層匯報審批的局面。要進行部門職能整合，實現資源、信息共享，改變各警種多頭指揮、資源分散、重復勞動、團隊集體決策實質責任主體不清的作戰模式。

第三，主辦偵查員制度是簡政放權，但其權力受監督制約。實行主辦偵查員制度，要簡政放權，在符合《刑事訴訟法》《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》授權的條件下，偵查機關的權力運行向扁平化調整，即在立案、撤案、偵查措施、強制措施和警械武器使用的決定與執行方面適度放權于辦案人員，辦案人員能夠根據案件辦理的不同情形和實際需要，策略性地選擇不同的措施與處理方法。筆者認為，甚至可以經過充分調研論證后，現行法律規定的某些公安機關負責人審批的權限也可通過修訂法律的方式授權給一定級別的主辦偵查員，比如法律規范明確、實質條件能夠充分把握的一些涉案財物的控制措施。

但是，主辦偵查員的權力必須接受來自公安機關內外部的制約與監督。在內部，除原有紀委、監察、督察、法制的監督外，可將原來主辦偵查員部門行政領導“去行政化”的指令權，變為監督權，通過設立重大疑難案件立案與結案向領導報告制度、重大偵查活動向主管領導請示匯報制度、相關法律手續由法制部門備案制度、立案移送“兩統一”制度、偵查辦案目標責任制和考核制度等，公安部門各級行政領導及監督職能部門，通過對主辦偵查員行使行政領導管理與監督權，監督和制約主辦偵查員的權力正確有效運行。當然，主辦偵查員的權力還受到檢察機關和審判機關、律師等外部的制約和監督，以保證其責權利有機統一。

三、實行主辦偵查員制度的機制建設

通過分析主辦偵查員制度的政策依據和基本構想，我國主辦偵查員制度在未來實踐中還有待進一步完善。筆者認為，制度完善可以從以下維度展開。

（一）完善偵查權作為司法權的運行機制

目前，我國偵查權的行政權特征明顯，運行機制一直按照行政權的運行模式設置，如行政權運行中的“上命下從”，職務承擔，長官意志，上下一體的組織原則與工作機制，在偵查權的運行中無不充分體現。隨著“以審判為中心”訴訟模式的推進，偵查為審判做準備的性質日趨強化，偵查權的司法特征日顯突出。所謂“在公安機關具有刑事司法屬性的偵查人員中”探索試行主辦偵查員制度，就是改革偵查權過分受行政模式的制約，而逐漸向司法權靠攏的舉措。司法權的特征是追求合法性，法律為惟一的上司，權力運行具有中立性與獨立性［9］。然而，由于偵查對象的不確定性和偵查措施的策略性，致使偵查程序在相當大的程度上具有不同于司法程序的特點，因此，主辦偵查員制度的設立，既要考慮偵查行為追求發現犯罪、收集證據、查獲犯罪嫌疑人的目的而必須借助的追求效率的行政運行機制，同時又要考慮偵查程序以追求合法性為基礎的程序設計，強化偵查活動以適用法律為目的，為保障偵查活動免受干預和掣肘，偵查機關在管理體制、人事制度方面要跳出行政機關的框架，剝離于其他權力機構的要求。

為了保障主辦偵查員制度的實行，需要重點解決偵查權作為刑事司法權要相對集中實行省級以下人、財、物統一管理的問題、偵查權相對集中與偵查機構整合問題、偵查權作為中央事權與治安行政管理權作為地方事權相對獨立與協同的問題［8］；要著力推進偵查權擺脫地方行政干預及人財物掣肘，要整合資源、集約警力，改變偵查活動行政層級繁多、資源分散，力量牽制的局面，完善偵查權相對獨立的司法運行機制，保障偵查權在法治框架內規范、高效運行。

（二）建立完善主辦偵查員的權利保障機制

建立主辦偵查員制度，權利保障是基礎。隨著主辦偵查員制度設計中要求的責權利高度統一，現行的人民警察職位分類制度、編制制度、管理制度、人事制度、工資待遇、從優待警及職責保護制度仍亟待改革與完善。（1）必須厘清具有刑事司法屬性的偵查人員的范圍。目前在公安部門刑事案件管轄分工中，包括刑偵、治安、經偵等共有8個部門管轄刑事案件，而治安部門、交通管理部門等是既承擔行政執法又承辦刑事案件的部門，因此，需要明確其身份資格。（2）要根據偵查人員的工作性質與特點，在落實人民警察警員、警官、警務技術系列分類管理的基礎上，建立具有刑事司法屬性的偵查人員類別的管理制度；同時在完善人民警察職務職級晉升制度中建立主辦偵查員職務職級晉升制度，一方面，建立主辦偵查員職務職級晉升的渠道，拓寬其發展的平臺，明確在業績考核中優秀的主辦偵查員優先晉升權，為整個公安隊伍高素質建設發揮示范作用；另一方面，促進職務晉升和職務職級并行發展［10］，保障主辦偵查員的職業發展空間，緩解公安隊伍職數少、晉升難的困境，讓偵查人員獲得歸屬感和職業榮譽感。（3）要落實從優待警制度，貫徹人民警察職業待遇“高于地方、略低于軍隊”，而主辦偵查員待遇又略高于其他警務人員的原則。如此，主辦偵查員承擔的責任、義務與其享受的待遇合理掛鉤，才能保障制度具有可持續運行的內在動力［10］。（4）要建立健全主辦偵查員履行法定職責保護制度，明確責任承擔與依法免責的關系。明確非因法定原因，非經法定程序，不得將主辦偵查人員辭退或者作出免職、降級等處分。（5）要建立領導干部干預偵查活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；建立公安機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度⑥。

（三）建立完善主辦偵查員法律監督與責任追究機制

建立主辦偵查員制度，責任是核心內容。要在遵守刑事訴訟原則，尤其是尊重偵查活動規律特點的基礎上，科學合理界定主辦偵查員的責任范圍，完善相應的法律監督及責任追究機制，這是主辦偵查員制度順利運行的有力保障。主辦偵查員制度的關鍵內容是簡政放權，但隨著賦予其與承擔責任相適應的主辦權力，如何在“放權”與“制約”之間確立平衡點，授權與監督并重［10］，這也是主辦偵查員制度有效并可持續運行的關鍵。偵查權設立的首要目標是實現刑罰法規，但偵查發現制止、揭露證實犯罪、查獲犯罪嫌疑人過程中，必須承擔客觀調查，合法取證的義務。為了限制主辦偵查員的權力任性，就必須具體明確主辦偵查員在受案、立案、撤案、管轄、回避、采取強制措施、采取偵查措施、處理案件、涉案人員、財物、案件審批、卷宗制作等方面的違規違法行為及責任追究措施。因此，為有效的監督偵查權的濫用，一要改變同體監督、自偵自監的現狀，建立司法審查機制；二要合理的設定偵查階段辯護人所享有的訴訟權利，發揮律師的監督制約作用；三要在現有的公安機關執法過錯責任追究及辦案終身負責制和錯案倒查問責制的基礎上進一步建立主辦偵查員辦案責任制，完善落實誰辦案誰負責和主辦偵查員的法律責任追究機制。

（四）完善檢警責任與制約機制

隨著刑事訴訟從偵查向審判為中心轉移，公安機關的偵查活動成為檢察院提起公訴之前的基礎性、前期性的地位作用日趨突出，節省司法資源、提升偵訴效率，構建“大控方”格局的新型警檢協作，已成為重構警檢關系的重要內容。但是，檢察院是法律監督機關，隨著國家監察體制改革落地，檢察院在分離了偵查權以后，將進一步加強公訴權和監督權，在新型的警檢關系中，既要加強協作，更要強化檢察監督，糾正違法偵查行為。

在現有的法律法規中，檢察院對公安機關的立案、撤案、逮捕、移送起訴及偵查活動的侵權行為具有監督制約權，對逮捕有批準權；同時在重特大案件中檢察院可以提前介入，合署偵查或承擔補充偵查的職責。主辦偵查員制度的實施，就是對應主任檢察官，各司其職，因此，完善立案、撤案、逮捕、移送起訴等程序與實體工作及案件復議復核后處理的責任與制約機制，才能形成主辦偵查員與主任檢察官對案件程序、證據、定性與處理的刑事司法責任體系。因此進一步明晰公安機關偵查與檢察院受理案件移送起訴中的不同職責，完善檢警在刑事訴訟中的責任與制約機制，也是主辦偵查員制度構建中的應有之義。

注釋：

①“1+3”意見方案是2015年2月中央審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》和三個配套方案的簡稱，是全面深化公安改革的總規劃、任務書和路線圖，以及框架性安排和原則性意見。

②實際上，我國公安機關早就實行過破案專家、辦案能手享有較高非領導職務待遇的做法，如副巡視員級偵查員、正處級預審員。

③公安改革“1+3”意見方案中，要求公安管理與服務實行“大部制”改革，即將職能相近、性質相同的警種部門進行整合歸類，科學合理規范部門職能，探索實行職能有機統一的大部門體制，以實現高效的工作目標。

④主辦偵查員的考核，是每年對其進行德能勤績廉潔綜合考核，而對辦案工作的考核是重點，具體為：（1）每年所承辦的案件數不低于本部門辦案的平均數，承辦重特大復雜案件可以工作量而非絕對案件數考核。（2）所承辦的案件在法制部門審查或公安機關內外監督檢查中不能出現程序和實體方面經“合理解釋”和“補正”后，仍然不能解決的劣質問題和錯誤的處理結果。當然考核檢查中要明確免責條件，即由于辦案人員意志以外的客觀條件、技術條件等因素，導致案件偵破或案件質量問題甚至錯誤結論，不能由辦案人員承擔責任。

⑤現偵查管理為五級行政層級“分管局領導、支（大）隊長、副支（大）隊長、大（中）隊長、民警”，如需其他警種協作，協作警種也內設層級管理程序。

⑥2015年3月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并實施的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》。

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