公民參與權的司法救濟制度構建

公民參與是民主理念和民主制度的核心要素，隨著“強勢民主”“參與式民主”“協商民主”等觀念與實踐的發展，公民參與不再是選舉日的“一日女王”，而是體現在公共決策與執行過程中的全程參與。公民參與權作為一項公民基本權利日益受到關注，黨和國家一貫支持和發展中國特色的社會主義民主。習近平總書記在十九大報告中強調我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主，發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主，要堅持黨的領導、人民當家作主，要依法治國有機統一。發展社會主義民主政治，要擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督；完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。①公民參與是中國特色的社會主義民主的核心內容，公民參與權是公民的一項基本權利。

一、公民參與與公民參與權的理論闡釋

（一）公民參與的界定

公民最根本的意義是政治參與及自我治理。公民參與權最早源于公民政治參與，主要是指公民的政治權利，包括投票的權利、選舉權、被選舉權、參與政治辯論的權利等。《布萊克維爾政治學百科全書》把政治參與界定為：“參與制定、通過或貫徹公共政策的行動。”［1］（P563）從這個解釋可以看出，政治參與的范圍涵蓋了公共行政的全過程，不僅僅局限于公民的政治參與權，還包括公民在行政過程中的參與權，即參與公共政策的執行。公共行政的公共性決定了其最終目的是公共利益，為了保證政府行為能夠合乎公共利益的標準，政府在實施行政行為時應當考慮并反映公眾的利益，即使公共利益的具體內容不能使每一個公眾滿意。現代意義上的公民參與已經突破了傳統意義上的公民政治參與的范疇，而更多地體現了公共行政過程中的參與，包括行政決策、行政執法、行政問責等全過程。

關于公民參與，學者們論述眾多，由于側重點不同，所以就有不同的表述，但都是圍繞參與對公共政策、社會事務的影響展開的。俞可平認為，公共參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動，包括政治參與和對社會公共生活的參與。［2］（P1-2）王錫鋅認為，公共參與的領域在行政立法與行政決策。［3］（P2）蔡定劍則強調，公民參與中的協商與對話，是一個互動的過程，因此排除了選舉，也不包括參與者單方表達意見的行動。［4］（P5）

關于公民參與權的界定有狹義與廣義之說。狹義的公民參與是公民的參政權（即政治參與），在政治活動中參與投票選舉等，是實現其民主政治權利的方式。廣義的公民參與是公民對政治生活與社會生活參與，并產生有效影響的一項活動，是公民民主權利的體現，包含立法層面、決策層面及治理層面的參與。本文論及的參與權是廣義的參與權，對參與權的界定也更傾向于蔡定劍的觀點。公民參與應該是一個互動的過程，不僅有公民的積極參與，更有決策層的回應，從而實現公民參與對政治生活與社會生活的有效影響。

（二）公民參與權的屬性

我國《憲法》規定了人民主權原則：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這是公民參與權的憲法依據。根據憲法的這一規定，公民參政議政的權利就是公民參與權的最好的體現。此外，《憲法》還規定公民享有批評和建議權、申訴權、控告權、檢舉權，這是公民在國家社會事務管理中監督權的表現，也是公民參與權實現的具體途徑，可見公民參與權是由我國《憲法》確認的一項公民的基本權利。公民參與權的實現需要相應的法律保障，而其權利屬性則決定了公民參與權受到侵犯時應獲得司法救濟。

1.公民參與權是公民的一項基本權利。現代意義上的公民是指一個具有參與人民的自我治理過程的政治權利的人。［5］（P142）在現代公民權的定義中，公民權不再僅僅是身份資格的象征，不再僅僅是一種法律地位，而成為某種適當行為的標準。有一些人，他們不吝以犧牲資金的某些方面，為他們的政治共同體、教會、午餐會以及其他人類結合體的福利做出貢獻，并且不是偶爾為之而是經常如此，這些人就被看作是這些團體“真正的公民”。［5］（P143）這里“真正的公民”又被稱為好公民，是現代協商民主制度下的參與型公民，是富有社會責任的公民。因此，在現代民主制度中，公民參與不僅在政治生活領域發揮著作用，而且滲透到社會生活的各個方面，公民廣泛參與到公共行政過程中，通過各種渠道表達自己的訴求，和政府形成良性互動，政府行動也會考慮民眾的意見。在這個意義上，公民參與權作為公民權的一種，已不再從屬于某一種公民權利，而是獨立的一項基本權利。

2.公民參與權是一項積極權利。英國哲學家以賽亞·伯林把自由劃分為消極自由和積極自由：消極自由的核心是作為主體的個人或人的群體不被干涉，做他想做的事情，國家無需行動，不作為即可；積極自由則是做自己的主人，有權決定自己做什么、成為什么樣的人而不是別的，最重要的是他完全能夠意識到自己是一個有思想、有意志而積極的人，能夠為自己的選擇負起責任，國家應積極行動保障人或者人的群體做自己的主人。［6］（P189）權利通常以自由為內容，是被社會及法律所確認并予以保護的自由，于是就有了“消極權利”和“積極權利”的劃分。美國學者桑斯坦（Sunstein）認為：“消極權利禁止政府行為，并將它拒之門外；積極權利需要并盛情邀請政府。前者需要公職人員蹣跚而行，而后者需要公職人員雷厲風行。消極權利的特點是保護自由；積極權利的特點是促進平等。”［7］（P26）在共和主義公民身份理論中，公民身份不僅僅是一種社會成員資格和一個承載權利義務的主體，更重要的是，公民是“積極公民”，是一個維護公共利益的行動者。在政府活動中，積極公民既是權利主體，更是義務主體、責任主體，那些“搭便車”或“對社會漠不關心”的公民不屬于積極公民的范疇。公民廣泛參與政府活動，能夠保證政府的決策行為包含了民眾的意見，有利于政府決策的順利執行，從而更好地發揮其社會作用。公民參與權則是公民實現參與國家社會事務管理的權利，因此國家對公民參與權有積極維護的義務，應采取措施保障公民參與權的實現，從這個層面來講，公民參與權應該屬于積極權利。

3.公民參與權是一項程序性權利。實體性權利、程序性權利也是對公民權利分類的一種，實體性權利是指“人依法享有的具有直接的實際意義的權利，它可以直接表現為一定的物質利益或精神利益”，而程序性權利是指“人作為程序主體在實現實體權利或為保障實體權利不受侵犯時所享有的權利”。［8］（P10）與選舉權、被選舉權等政治權利不同，公民參與權是保障公民實現其參與國家事務、社會事務管理權的一種權利，是實現其實體權利的途徑與方式，因此公民參與權是一種程序性權利。英美法系注重程序，認為“程序先于權利”，沒有存在于正當程序之外的權利。正當程序理論最早主要體現在訴訟程序中，在現代法律程序中得到了普遍認可。程序性權利可從兩個層面上理解：權利救濟層面的訴權和法律程序層面的權利，法律程序層面的權利就是公民在法律程序中的參與權。公民參與法律程序特別是參與至行政程序中成為約束政府行為的重要手段，現代政府的管理活動越來越多地考慮到民眾的意愿，正是通過公民的參與，實現政府與公眾之間互相回應。公民在行政過程中的參與權對于監督約束日益膨脹的行政權，構建高效、廉潔、透明的服務型政府起到了至關重要的作用，這項程序性權利的實現是社會主義民主政治的重要體現。

二、我國公民參與權司法救濟的缺位

救濟是權利不可缺少的一部分，沒有救濟的權利是不完整的權利。通常有實體權利受到侵害，才能夠向法院尋求司法救濟，但在特定情況下，英美法系國家的法院也會在雖然沒有實體權利受侵害但對程序性權利不予以救濟會產生不公平的情況下，運用自由裁量權提供救濟。基于“有權利就有救濟”的理論，當公民參與權受到侵害時能夠享有救濟權利并有效地實現權利救濟，才是一項真正的權利，否則只能是一紙空文。1948年《世界人權宣言》第8條就明確規定：“任何人當憲法或法律賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。”司法救濟是權利保障的最后一道防線，特別是憲法所規定的權利能否得到司法救濟成為衡量一個國家公民權利保障程度的標準。我國加入WTO之后，司法最終解決的原則在很多領域得到了確立。公民參與權是憲法賦予公民的基本權利，而這項權利的司法救濟卻存在法律空白，顯然不符合民主法治建設的要求。

《行政訴訟法》對受案范圍采取了概括式、列舉式的混合式規定，通過概括式規定不失全面，通過列舉式規定明確行政訴訟所保護的權利范圍，使規定更為全面且具體。然而事與愿違，這一受案范圍的規定在司法實踐中也引起了很多困惑，特別是缺乏對公民參與權的保護。

（一）保護的權利范圍過窄

公眾參與權的司法救濟缺乏相應的立法，司法實踐中公民參與的權利救濟也很難實現。2015年修訂的《行政訴訟法》在一定程度上擴大了行政訴訟所保護的權利范圍，第12條用列舉的方式規定了11種屬于行政訴訟受案范圍的行政行為。《行政訴訟法》所保護的權利范圍有所擴大，除原來的人身權、財產權領域外，對經營自主權、社會保障權、公平競爭權也予以明確，第12條的兜底條款提及了其他人身權、財產權等合法權益，表明了司法救濟的范圍不再局限于人身權、財產權。我國《憲法》對公民基本權利的規定并不限于人身權、財產權，對受教育權、勞動權、休息權等憲法權利的司法救濟在實踐中都有了一定的探索，而且隨著社會的發展，合法權益的范疇也趨于廣泛，公民的參與權、知情權等新型權利進入了公眾的視野。由于現行《行政訴訟法》并未明確列舉人身權和財產權以外的其他權利，公民參與權作為程序性權利受到侵害后很難獲得有效救濟。

有學者主張，我國《行政訴訟法》第54條規定了人民法院可以違反法定程序為由，判決撤銷或者部分撤銷行政行為，如果行政機關沒有依法保障行政相對人包括參與權在內的法定程序權利，行政復議機關與人民法院可以其違反法定程序而撤銷該行政行為，公民參與權作為公民的一項程序性權利自然可以依據該條法律規定獲得司法救濟。［9］筆者認為該觀點值得商榷。首先《行政訴訟法》列舉了可救濟的權利為人身權、財產權以及經營自主權、社會保障權、公平競爭權，司法實踐中，對于這些權利以外的其他合法權益，如公民參與權受到侵害時提起的訴訟，因為缺乏直接的法律依據，人民法院通常不會受理。其次，如何認定是否違反法定程序缺乏統一的標準。由于我國沒有統一的行政程序法，關于行政主體實施行政行為所遵循的行政程序也就缺乏統一的標準，有關行政程序的規定散見于一些單行法中。《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律中雖然有關于行政程序的專門規定，但是行政行為的種類繁多，遠不止行政許可、行政處罰、行政強制，法律沒有作出明確規定的行政行為應該依據什么程序，怎么認定違反法定程序就失去了判斷標準，特別是立法未對公民參與作為一項必經程序作出規定時，在人民法院審理該類案件時將無法認定其違反法定程序。

2003年通過的《行政許可法》第7條規定了公民、法人或其他組織對行政機關實施行政許可的行為可以提起行政復議和行政訴訟，但這只是籠統的規定，不具有操作性，在司法實踐中涉及行政許可的訴訟，最多擴大到“相鄰權人”“公平競爭權人”②，公民的參與權仍然無法保護。2007年1月通過的《政府信息公開條例》更進一步，為知情權提供了行政復議和行政訴訟兩種救濟手段。③知情權作為公民參與權的一種重要形式，把知情權納入行政訴訟的范疇，在行政訴訟受案范圍上是一個進步，對公民參與權司法救濟的完善很有借鑒意義。

（二）將抽象行政行為排除在受案范圍之外

2015年修訂的《行政訴訟法》第2條將可訴具體行政行為修改為行政行為，行政訴訟的受案范圍似乎突破了具體行政行為的范疇，在第13條列舉的人民法院不受理的事項中包含了行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令 （在學理上被統稱為抽象行政行為）。與《行政復議法》對抽象行政行為的附帶審查相一致，現行《行政訴訟法》規定了對抽象行政行為的附帶審查，但附帶審查的對象限于規章以下的規范性文件，而審查的結果更是只能選擇不予適用，對抽象行政行為無法做出否定性評價，對行政立法行為仍無權審查。

在人民法院不受理的抽象行政行為中，作為行政立法的行政法規、規章，其立法程序在《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》有明確規定。在行政立法程序中，從起草到行政法規、規章的審查都有公民參與立法的程序性規定，公民可以通過座談會、論證會、聽證會等多種方式實現其參與權，實現公民對行政立法的監督，但對于公民在行政立法過程中的參與權受到侵犯該如何救濟卻未作規定。然而除了行政立法以外，行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令還有很多，這些通常被稱為其他規范性文件，俗稱“紅頭文件”。與行政立法有著嚴格的立法程序不同，這類“紅頭文件”不僅制定主體繁多，而且缺乏統一嚴格的制定程序，制定過程缺乏民主性和科學性、公民參與缺失、執行監督不力，實踐中“紅頭文件”又是執行法律政策、實施行政管理的重要依據，其侵犯行政相對人合法權益的行為成為有“合法依據”的行政行為，行政相對人卻無法尋求司法救濟。

公民在立法過程中的參與權在《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》中都有明確的規定，但由于現行《行政訴訟法》及其《司法解釋》明確將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍以外，無論是在有法律依據的行政立法過程中，還是在缺乏程序約束的其他規范性文件制定過程中，公民參與權受到侵犯后勢必無法通過行政訴訟進行救濟。

三、構建公民參與權司法救濟制度的思路

公民參與的程度體現了一個國家民主法治發展的程度，公民參與權的行使代表了公民基本權利是否能夠切實保障。為更好地保障公民參與權的實現，建議從以下幾個方面對公民參與權的司法救濟制度進行完善。

（一）明確公民參與權作為基本權利的法律依據

首先，國家對公民參與權的積極維護應體現在《憲法》中，我國《憲法》應明確公民參與權作為公民一項基本權利的法律屬性。我國現行《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這可以認為是公民參與權的憲法依據。但這條憲法性規定過于原則，應在公民的基本權利與義務中予以進一步明確。其次，應在相關部門法中將公民參與權具體化。公民參與權在行政領域中發揮著極為重要的作用，我國尚無統一的行政程序法對公民參與權作出明確規定，關于公民參與權的規定多散見于各單行法中。法律最早有關公民參與權的規定是2003年實施的《環境影響評價法》，其中規定了環境影響評價的公眾參與權④；2006年環保總局通過了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對環境評價中的公眾參與進一步細化；2004年實施的《行政許可法》中有關許可評價制度的規定；《立法法》《行政處罰法》等都在各自領域規定了聽證程序；2011通過并實施的《國有土地房屋征收與補償條例》在征收補償程序的各個階段對公民參與權都做了明確規定，規劃階段、擬定征收補償方案都要求征求公眾意見，舊城區改造中被征收人享有聽證的權利，這些規定都充分保障了公民參與權的實現。

（二）將行政過程中的公民參與權納入行政訴訟所保護的權利范圍

我國《憲法》規定了人民享有當家作主的權利，十七大報告、十八大報告、十九大報告中均有相關表述：公民參與權是實現人民當家作主的具體權利途徑。2010年10月10日，《國務院關于加強法治政府建設的意見》也明確規定：重大行政決策必須經過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五個必經程序。“公眾參與”作為五個環節中的首要環節，社會公眾參與重大行政決策已經成為政府決策的法定程序，公民參與的廣度與深度反映了一個國家的民主化程度，保證政府決策的科學、民主，延伸到決策執行階段又能增加了民眾對政府決策的可接受度。可以說公民參與權是公民參與國家管理的重要權利，特別是在行政過程中，公民參與權的行使對于依法行政、民主決策起著相當重要的作用。將行政過程中的公民參與權納入行政訴訟的受案范圍，既可以更廣泛地保護公民權利，又能夠更好地監督行政主體依法行政。

（三）將制定其他規范性文件的行為納入行政訴訟的受案范圍

2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》中，明確了保障公民參與權是依法行政的基本要求之一，在行政立法過程中包括其他規范性文件的制定過程中擴大公眾參與程度，采取多種形式廣泛聽取意見，對涉及廣大老百姓切身利益的決議要通過各種方式聽取利益相關者的意見，使政府的決策能夠為絕大多數老百姓接受，真正做到決策為民。在行政立法及其他規范性文件的制定過程中賦予公民參與權是基礎，如何保障公民參與權的實現才是更重要的，完善公民參與的途徑、方式、程序是保障公民參與權實現的重要措施，缺乏救濟的權利是不完整的，為公民參與權提供司法救濟才是對權利的最終保障。

在我國行政立法與行政決策過程中，公民參與雖然進行得如火如荼，各種聽證會給了公民參與權實現的機會，但聽證會的結果往往讓公眾很失望，價格聽證會大多成為漲價聽證會，被戲稱為“逢聽必漲”，還存在“聽證專業戶”等現象，公民參與權形式上得到了保障，卻無法發揮應有的效果，不能真正反映公眾意見。為保障行政過程中公民參與權的實現，不僅應在制度上、程序上加以完善，還應該賦予公民參與權司法上救濟的權利，在公民參與權受到侵犯時，能夠通過司法途徑予以救濟。筆者建議，擴大行政訴訟的受案范圍，將制定其他規范性文件的行為納入行政訴訟的受案范圍，全面接受司法審查。

（四）拓寬原告資格

依據訴訟目的的不同，大陸法系國家的學者把訴訟分為主觀訴訟與客觀訴訟，主觀訴訟是以保護個人權利為出發點，認為無利益即無訴權，提起訴訟是為了維護自己的權益；客觀訴訟是以維護社會公共利益與公共秩序為出發點，無關個人的權益。在客觀訴訟中，“任何利害關系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德的、間接的關系，都可以向行政法院提出起訴。這種訴訟的目的也不再是保護公民的主觀權利”［10］（P151）。客觀訴訟制度的設立對于打破我國傳統訴權理論對原告資格的限制，保護國家利益與社會公共利益意義重大。

行政過程中的公民參與權有時并不是為了維護某一具體個體的利益，例如環保測評、行政許可事項涉及公共利益等。另外，其他規范性文件的實施往往涉及人數眾多，涉及公共利益，需要公民積極參與。根據傳統的訴權理論以及我國現行法律的規定，有權提起行政訴訟的原告應是其合法權益受到行政行為的侵害或是行政行為對其權益造成了不利影響，為維護自己的合法權益提起訴訟的行政相對人或行政相關人，這是學理上的主觀訴訟。當受到損害的是公共利益時，依據主觀訴訟理論，行政相對人或相關人不確定將導致受損的利益無法得到司法救濟。而依據客觀訴訟理論，構建行政公益訴訟制度，打破現行行政訴訟對原告資格的限制，可以通過立法賦予公民個人、社會團體原告資格，在一定條件下提起公民訴訟、社會團體訴訟。

1.普通公民可以為維護公共利益而賦予其原告資格。如果行政行為涉及公共利益，卻沒有通過征求意見或舉行聽證程序，導致公民參與權被剝奪的，因為該行政行為尚在決策階段，還沒有權益受到影響的特定的行政相對人，行政行為可能影響到的范圍內的普通公民、法人或其他組織應當可以作為原告起訴。《行政許可法》中的行政許可評價制度就明確了公民、法人或者其他組織有權就行政許可的設定和實施提出意見和建議，行政許可聽證制度涉及公共利益的，應向社會公告，這就是賦予了公告范圍內的公民對公共事件的參與權。當公民參與權受到侵犯時，為了鼓勵公民參與公共利益的維護、監督行政權力的行使，在公告范圍內的公民、法人或其他組織為了維護公共利益均應有資格作為原告來起訴。在城市規劃、環境保護、公共決策等過程中的公民參與權受到侵犯的，均可由普通公民、法人或其他組織作為原告提起訴訟，因為作為城市的一員，每一個成員都是利益相關人，從而具備原告資格。

2.社會團體、行業組織可以為了本群體的利益而賦予其原告資格。當行政行為影響的是某一行業、某一群體的權益，賦予社會團體、行業組織及為了本群體的利益作為原告提起行政訴訟。郭道暉指出：良性的社會組織是公民社會的核心力量。公民社會中這些社會組織對組織、教育公民，表達公民利益和要求，維護公民的自由和權利，服務國家和社會，監督和制約國家權力等方面，具有政府不可替代的作用。［11］根據《社會團體登記管理條例》的規定，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會團體的成立或是為了某一共同目的，或是為了某一公共利益，譬如中華全國婦女聯合會、中國殘疾人聯合會等，也可以是為了某一行業團體的共同利益，如中華全國律師協會、中國足球協會等。社會團體通常為了維護其宗旨（通常是維護某一公共利益或某一群體成員的利益），通過對政府活動的參與，監督政府民主決策、依法行政。與普通公民相比，社會團體作為一個組織在某一行業方面更為專業，有一定的資金、人員做支撐，行使權利的能力會更強，維權時也會比普通公民更理性，賦予社會團體行政公益訴訟的原告資格，更有利于維護社會公共利益和其成員利益。

3.其他規范性文件適用范圍內的公民、法人或其他組織具有原告資格。對于就其他規范性文件制定過程中的公眾參與權提起訴訟的，在該規范性文件適用范圍內的公民、法人或其他組織具有原告資格。正如前文所述，其他規范性文件包括了除行政法規、規章以外的各級各類行政機關作出的針對不特定的人、可以反復適用的具有普遍約束力的決定、命令，在該規范性文件適用的范圍內的每一個公民、法人或其他組織都是該規范性文件的約束對象，那么該規范性文件的制定過程中如果存在侵犯了公民參與權的，在規范性文件的效力范圍內的公民、法人和其他組織可以作為利益相關人有權作為原告提起行政公益訴訟。

注釋：

①黨的十七大首次提出了保障“公民四權”，黨的十七大報告中指出：“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”在黨的十八大報告中，公民參與權的地位再次提升，尤其是更加注重公民參與在“公民四權”中的核心地位。

②《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的……”

③《政府信息公開條例》第33條規定，公民、法人或者其他組織認為其知情權受到侵犯時，“可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。

④《環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”第21條規定：“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”

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