民意大眾傳播的政治效能

民意的“傳媒可見性”（mediated visibility）是傳媒公共性的有機組成部分。湯普森（John B.Thompson）甚至將傳媒可見性視為公共性，認為大眾傳媒創(chuàng)造了一種非在場的（non-localized）、非對話的（non-dialogical）、無限開放的（open-ended）公共空間。［1］（P3-14）湯普森將可見性等同于公共性，無疑忽略了哈貝馬斯公共領(lǐng)域理論中強調(diào)的批判性。但是，在中國當(dāng)下的現(xiàn)實環(huán)境中，因民意的體制內(nèi)表達途徑不夠暢通，公共事件的解決往往需要借助民意大眾傳播 （以下簡稱 “民意傳播”）來實現(xiàn)“眾目睽睽”下的“倒逼”。因此，“可見”就成為個意引發(fā)圍觀、收割共識，眾意形成公共議題并影響國家政策的關(guān)鍵一環(huán)。吉特林（T.Gitilin）認為，只有經(jīng)過大眾媒介篩選的議題才能真正進入公眾視域，才能由此聯(lián)接更廣泛的公眾，形成社會運動，并增強行動的合法性和對公共政策的影響力。［2］（P6-16）“篩選”指向于“把關(guān)人”的行動。然而，囿于當(dāng)下“強國家—弱社會”的政治結(jié)構(gòu)和傳媒政策，我國體制內(nèi)媒體更多的時候傳遞與其說是社會意志，毋寧說是國家意志。社會化媒體的崛起讓民意的直接主體擁有了嶄新的表達和傳播平臺，美國《紐約時報》稱：“微博改變了中國人獲取信息的方式……是一種能觀察中國在發(fā)生什么的實時民意調(diào)查系統(tǒng)。”［3］（P46）同時，我們也看到，媒介生態(tài)格局的重大變化——大眾傳播的最小單位由“組織”沉降為“個人”，使國家對民意大眾傳播的管理面臨整體性失能——政府不可能通過給每個人發(fā)牌照的方式來管理個人的信息發(fā)布和意見釋放。易言之，社會化媒體的技術(shù)賦權(quán)，改變了民意傳播資源的分配格局，帶來了全新的可視化民意景觀，引發(fā)了國家在民意傳播和輿論管理工作上的捉襟見肘。

在這種背景下，學(xué)術(shù)界以“輿論引導(dǎo)”“輿論管控”等為關(guān)鍵詞的行政對策性研究應(yīng)運而生，且有諸多研究獲得國家社科或教育部重大、重點項目資助，茲不枚舉。對策性研究無疑具有突出的現(xiàn)實意義，但此類研究也存在著夸大執(zhí)政者的智力優(yōu)勢、強調(diào)民眾“烏合之眾”的特點以及強化輿論（民意的重要表現(xiàn)形式之一）的非理性特征的傾向。然而，今天的互聯(lián)網(wǎng)在一定程度上已成為現(xiàn)代社會的華表，書寫在上面的各種民意，難道不是首先應(yīng)該被傾聽，“擇其善者而從之，擇其不善而改之”嗎？對應(yīng)于行政對策性研究，學(xué)界還產(chǎn)出了諸多以“輿情監(jiān)測”“斗爭劇目”等為關(guān)鍵詞的描述性研究?！拜浨楸O(jiān)測”往往作為行政對策性研究的基礎(chǔ)，“斗爭劇目”研究則較為鮮明地體現(xiàn)了民意傳播的沖突性。

總體來看，行政對策性研究和過程描述性研究是當(dāng)下民意傳播研究的主流，而對民意傳播效果展開的研究則缺乏系統(tǒng)性框架。如果我們對民意傳播的引導(dǎo)僅僅是為了短期或者剛性穩(wěn)定洶涌的民意，就會錯失執(zhí)政糾偏和制度創(chuàng)新的機會；如果我們對民意傳播的考察僅僅停留于傳播過程的復(fù)盤和規(guī)律的抽象，就難以為問題本身提供更為智性的結(jié)構(gòu)性解決方案；如果我們對民意傳播中存在的不足僅僅停留于批判，就難以導(dǎo)出一個更具建設(shè)性的評價體系。面對國家和社會因民意傳播而投入的巨大有形資產(chǎn)（人力、物力、財力）和無形資產(chǎn)（政府公信力、執(zhí)政黨合法性、社會信任、社會和諧），我們有理由強調(diào)一種以結(jié)果為導(dǎo)向的分析思路。針對上述研究現(xiàn)狀和時代背景，本文嘗試提出“政治效能”這一概念。

一、何為政治效能

政治指的是“在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)上，人們圍繞著一定利益，借助于社會公共權(quán)力來規(guī)定和實現(xiàn)一定權(quán)利的一種社會關(guān)系和活動”［4］（P4）。政治效能指的是這一社會關(guān)系和活動的正確性，以及最終實現(xiàn)這一社會關(guān)系和活動目標(biāo)的效益及效率。

坎貝爾（Campbell）、鮑爾奇（G．Balch）和班杜拉（Bandura）等人提出的political efficacy，國內(nèi)一般譯為“政治效能感”，偶爾也譯為“政治效能”，是政治態(tài)度、行為及參與理論研究中的重要概念。在坎貝爾等人看來，政治效能感指的是個人認為自己的政治行動對政治過程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺或信念［5］（P187），包括內(nèi)部效能（internal efficacy）和外部效能（external efficacy）兩個維度。前者指個體對自身能力的“自知之明”，后者指個體對公權(quán)力做出回應(yīng)和反饋的感知。后來，學(xué)者們意識到政治活動更多的是群體活動，集體的行為尤其是社會變革行為更需要與他人協(xié)同進行方可實現(xiàn)目標(biāo)，因此更需要考慮團體的政治效能感。由此，在1994年，耶奇（S．Yeich）和萊文（R．Levine）等人又提出集體效能感的概念，并將其界定為人們對政治系統(tǒng)、對有組織的、集體的變革要求所作反應(yīng)的知覺。［6］但無論是政治效能感還是集體效能感，都是從民眾自身出發(fā)做出的主觀感受性判斷。本研究提出的“政治效能”，不僅包括開展政治行動的民眾是否能獲得政治效能感，更包括國家（政府、執(zhí)政黨）和社會（民眾）能否相互改造、雙向賦能。

從管理學(xué)的角度看，效能強調(diào)的是目標(biāo)的正確性，效率強調(diào)的是時間上的高效?，F(xiàn)代管理學(xué)之父德魯克（Peter F.Drucker）就指出，效率是“正確地做事”，而效能則是“做正確的事”。卓有成效的管理者追求的是效能（effective）標(biāo)準(zhǔn)，而不是效率（efficiency），其任務(wù)是找到正確的事情并把它做好，而非只強調(diào)向目標(biāo)邁進的速度，將效率放在首位。［7］（P4）因此，從效能和效率的關(guān)系來看，如果目標(biāo)錯誤，效率越高，效能越低。效益強調(diào)的是經(jīng)濟投入的回報率。從效能和效益的關(guān)系來看，回報率越高，效能越高。效果強調(diào)的是既定目標(biāo)的實現(xiàn)。如果目標(biāo)正確、效率和效益也高，但最終卻因為其他因素沒有實現(xiàn)既定目標(biāo)，就無所謂效能。綜合上述各點，本研究將效能的內(nèi)涵確定為：用最短的時間、最經(jīng)濟的投入做好正確的事，實現(xiàn)既定目標(biāo)。用公式表達即為：效能=效率×效益×效果×目標(biāo)。因此，要使民意傳播的政治效能達到最優(yōu)化，就必須考慮目標(biāo)、效率、效益和效果。

二、影響民意大眾傳播政治效能的主要因素

民意的大眾傳播是民眾政治參與的重要方式之一，民意本身的正確性、民意傳播機會的均衡性以及民意傳播方式的恰當(dāng)性，是民意的傳播影響政治效能的三大主要因素。

我們需審慎區(qū)分作為價值范疇的民意和工具范疇的民意：作為價值范疇的概念，民意具有道義上的正當(dāng)性；作為工具范疇的概念，民意的內(nèi)核則并不必然包括一個正確的價值判斷?，F(xiàn)代意義的民意發(fā)端于法國政治思想家盧梭（Jean-Jacques Rousseau），包括“眾意”和“公意”，“眾意”又包括“個體意志”和“群體意志”。當(dāng)我們在價值層面使用民意時，它更多指代政治共同體的根本意志，相當(dāng)于盧梭所說的“公意”，正是因為價值層面的民意對于政治統(tǒng)治具有極端重要性，因此，一切國家的統(tǒng)治階級都對民意有著特定的想象和需要，都會在政治上論述自己是人民意志的代表。而當(dāng)我們在工具層面使用民意時，它更多指代個體和群體的意志，也即盧梭所說的“眾意”。它涉及具體的民意傳播過程中的真實而具體的人的意志。因此，當(dāng)我們談?wù)撊绾文苁姑褚鈧鞑サ恼涡苓_至最優(yōu)時，首先應(yīng)該要求傳播的民意本身是正確的。

民意傳播的全過程也是權(quán)力交織博弈的全過程，其中既包括國家與社會的博弈，也包括社會內(nèi)部不同利益群體之間的博弈。尤其是改革進入深入轉(zhuǎn)型期后，市場化平等效應(yīng)消退，增量改革帶來的帕累托效應(yīng)被馬太效應(yīng)取代，階層利益矛盾加劇，民意更為多元和分散。如前所述，通過民意的大眾傳播將個意或者眾意公共議題化，提升其進入國家政策議程的可能性，是實現(xiàn)自我訴求的重要途徑之一。但社會如同國家，內(nèi)部也非“鐵板一塊”，“也無法用來對除國家力量之外的全部社會勢力做一種籠而統(tǒng)之的認知與解讀”［8］。羅爾斯在《正義論》中寫道：“雖然一個社會是一種為了共同利益的合作事業(yè)，它卻不僅具有一種利益一致的典型特征，而且也具有一種利益沖突的典型特征……因為社會合作使所有人都有可能過一種比他僅僅靠自己的努力獨自生存所過的生活更好的生活?！保?］（P5）不同群體有著各自不同的利益訴求，為了“將其意義傳播于社會之中，以此確立其社會地位，并為其他團體所認識”［1］，民意傳播資源的爭奪就不可避免?，F(xiàn)實地來看，強勢群體能夠手握擴音器，放大自己的利益訴求；而弱勢群體的訴求則由于傳播資源占有不足、媒介技術(shù)能力有限、意志表達能力欠缺等原因而被淹沒，成為需要打撈的“沉默的聲音”。只有保證國家與社會之間的良性互動，只有保證社會內(nèi)部不同利益群體、不同階層的民意在傳播機會上的均衡性，才可能實現(xiàn)民意傳播政治效能的最大化。

民意傳播方式既包括具體傳播渠道的選擇，也包括話語風(fēng)格、抗?fàn)巹∧康倪x擇。以鄰避運動中民意的大眾傳播為例，不同的地區(qū)和社會階層選擇的傳播渠道、話語風(fēng)格和抗?fàn)巹∧慷即嬖诓町?。?007年的廈門PX項目事件中，民眾通過手機短信平臺進行動員，組織“散步”；在2008年的廣州番禺垃圾焚燒事件中，民眾積極運用社區(qū)論壇、QQ、微博等新媒體工具展開動員和傳統(tǒng)媒體互動，并把“散步”交通路線示意圖發(fā)布在新浪微博、開心網(wǎng)、和本地論壇等網(wǎng)絡(luò)空間，呼吁大家自發(fā)參加。這兩次“散步”最終都獲得了政策的回應(yīng)。廈門PX項目移址漳州古雷后更名為“古雷石化項目”，廣州番禺垃圾焚燒項目暫停，在更名為廣州市第四資源熱力電廠項目后，2013年移址于廣州南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)。

同樣是在廣州，同樣是鄰避運動，永興村農(nóng)民也反對將李坑垃圾焚燒廠建在自己的家門口，相比于廣州番禺的垃圾焚燒事件中業(yè)主們懂得通過論壇和博客組織討論、集體動員、傳播民意，并與傳統(tǒng)媒體保持積極互動，永興村的農(nóng)民則根本不會使用新媒體，他們把更多的希望寄托于前來采訪的記者，具有陳映芳所說的“對國家有較突出的一體化傾向”［10］，即把問題的解決更多地歸結(jié)為政府應(yīng)采取自主性行動，而不是自身與政府的談判和博弈。最終，李坑垃圾焚燒廠順利落戶永興村并投入使用。此后，一份癌癥統(tǒng)計數(shù)據(jù)開始在網(wǎng)上流傳。垃圾廠建成后的5年里，永興村平均癌癥年發(fā)病14.31例，為建廠前的20倍。2009年11月，有市民發(fā)現(xiàn)焚燒廠有沒有燒掉的鞋底。李坑焚燒廠開始受到質(zhì)疑。2010年1月7日上午九點半左右，李坑生活垃圾焚燒爐爆炸現(xiàn)場一號爐發(fā)生水冷壁管爆炸。［11］可見，不同的民意傳播方式，會帶來迥異的政治效能。

當(dāng)然，筆者并不認為廈門PX項目移址古雷和廣州番禺垃圾焚燒項目的暫停是政治效能最優(yōu)的表現(xiàn)，因為它們同樣沒有結(jié)構(gòu)性地解決鄰避運動的問題。民眾眼中的“風(fēng)險”只不過從會“散步”的地方轉(zhuǎn)移到了“不會散步”的地方罷了。例如，周葆華通過對“廈門PX事件”的實證研究就發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)賦權(quán)能讓政府獲知民意，但市民對事件的制度性解決仍然是失望的。［12］（P329）

三、民意傳播政治效能的評估維度

國家與社會互動理論告訴我們，國家與社會之間的關(guān)系并非定然是零和博弈的關(guān)系，國家有所得未必意味著社會有所失，反之亦然。在“強國家—弱社會”和“政黨—國家”的政治結(jié)構(gòu)下，雙向賦能是指國家（政府、執(zhí)政黨）與社會（民眾）在民意傳播過程中同時受益。一方面，國家可以將民意作為治理工具，將其鍛造為對抗“無組織力量”的利器；政府可以吸納民意完成執(zhí)政糾偏和制度創(chuàng)新，實現(xiàn)善治；政黨可以在民意的監(jiān)督下拒腐防變、保持先進性，增強執(zhí)政合法性。另一方面，社會不同利益群體和階層的民意傳播能夠在國家調(diào)控中走向相對的均衡；民眾可以借助民意傳播形成意志的放射和集聚效應(yīng)，增強自己在社會轉(zhuǎn)型期利益分配結(jié)構(gòu)中的議價能力，并在與國家、制度的討價還價過程中走向政治成熟。

“無組織力量”是金觀濤、劉青峰兩位學(xué)者在描述中國封建社會一體化結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)過程中出現(xiàn)不斷異化的現(xiàn)象時提出的概念，是指“某種社會結(jié)構(gòu)在維系自身穩(wěn)定的調(diào)節(jié)過程中所釋放出來的對原有結(jié)構(gòu)具有瓦解作用，其本身又不代表新組織的那種力量”［13］（P89），同時存在于政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)中，且三個結(jié)構(gòu)領(lǐng)域中的無組織力量，互相聯(lián)系、互相影響、互相加劇造成原有社會的解體。［14］（P89-110）本研究認為，在任何定型的社會結(jié)構(gòu)中，無組織力量都是存在的。因此，這一概念在指代對原有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的反作用力時，仍有很強的闡釋力?，F(xiàn)階段中國政治結(jié)構(gòu)中的無組織力量突出表現(xiàn)為各級各類腐敗，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的無組織力量突出表現(xiàn)為權(quán)貴資本主義和既得利益集團，意識形態(tài)中的無組織力量突出表現(xiàn)為官方意識形態(tài)失去指導(dǎo)力。只要稍加觀察就能發(fā)現(xiàn)，中國社會轉(zhuǎn)型期發(fā)生的具有重大影響的民意傳播案例幾乎都與這三種無組織力量有著密切的聯(lián)系，且突出表現(xiàn)為民眾對政治上的腐敗官員、經(jīng)濟上的權(quán)貴資本和既得利益集團對公共利益掠奪的新聞事件的關(guān)注。而民意傳播有助于讓流動的民意匯集成勢，形成對無組織力量的壓倒性態(tài)勢。例如，在孫志剛事件中，一方面，政府對自己的失當(dāng)行為進行了糾偏，懲治了對公權(quán)力的濫用，廢除了惡法，完善了法制，增強了中共的執(zhí)政合法性；另一方面，受害者孫志剛家屬得到了國家賠付，社會正義得到了伸張。這是國家與社會雙向賦能的一個經(jīng)典案例。

民意傳播的政治效能包括短期效能和長期效能兩方面。短期政治效能指平息民意熱點、緩和事件沖突，重在治標(biāo)。長期效能指從根本上解決對抗性成因，通過結(jié)構(gòu)性治理方案對國家和社會發(fā)展持續(xù)發(fā)力，重在治本。由于短期政治效能更多的是短期維穩(wěn)和剛性維穩(wěn)的產(chǎn)物，因此并不意味著能對其成功進行技術(shù)或策略的復(fù)刻。而長期政治效能更多的是長期穩(wěn)定和綜合治理的產(chǎn)物，因此能通過常規(guī)化的機制或制度系統(tǒng)地解決問題，這也是盧梭思想的體現(xiàn)：“在實際中，每個個案都會產(chǎn)生既好又壞的后果，因此政治判斷必須是一個權(quán)衡優(yōu)劣長短的過程?！保?5］（P127）

在上述所舉的2007年廈門PX項目事件和2008年廣州番禺垃圾焚燒事件中，盡管項目暫停，但是制度性解決這一問題的出路仍未找到，全國各地依然爆發(fā)各種各樣的鄰避事件，民眾抗?fàn)帟r有發(fā)生。而2003年非典事件的民意傳播則實現(xiàn)了短期政治效能和長期政治效能的統(tǒng)一。在“非典”事件初期，消息的“封鎖”和體制內(nèi)媒體在禁令和“統(tǒng)一宣傳口徑”的要求下，集體“失語”。信息真空導(dǎo)致了“謠言”在民眾話語空間的蔓延，人們通過電話、短信互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布著“廣州發(fā)生致命流感”的消息。在新媒體創(chuàng)造的話語領(lǐng)地中，民意通過“串聯(lián)質(zhì)詢”和“謠言”的方式最終引發(fā)中共高層的注意，時任中共中央總書記胡錦濤公開譴責(zé)謊言和瞞報行為，并承諾要令政府政務(wù)公開透明。從短期效能來看，非典疫情和治療進展的每日通報有效緩解了民眾的緊張和焦慮情緒；從長期效能來看，2003年5月12日，國務(wù)院公布實施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，標(biāo)志著我國將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作進一步納入法制化的軌道。此后，我國政府在禽流感等公共衛(wèi)生事件中表現(xiàn)出的成熟、科學(xué)的工作作風(fēng)，彰顯了負責(zé)任的政府形象，保證了穩(wěn)定的社會情緒。這是一個標(biāo)本兼治的經(jīng)典案例。

四、余 論

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們看到，伴隨著信息技術(shù)現(xiàn)代化進程的不斷加速，傳統(tǒng)的民意傳播管控方法已經(jīng)遠遠落后于民意傳播現(xiàn)狀。民意傳播的管理思維表征為以全能政府為假設(shè)，以行政思維與行政邏輯為手段（很多時候甚至可說是以管理者的智力和判斷為依據(jù)），以及輿論引導(dǎo)的實踐。而現(xiàn)代國家民意傳播治理秩序建立的前提，是承認多元民意存在的必然性和不同民意之間沖突發(fā)生的合理性，尊重和保護民意對公權(quán)力的批判性，使其傳遞對國家治理有價值的信息。然而，由于科層體制本身的脆性，從民意傳播管理轉(zhuǎn)向民意傳播治理，不可避免地存在政治風(fēng)險。本文提出政治效能這一概念，分析了影響民意傳播政治效能的主要因素和評價民意傳播政治效能的兩大維度，強調(diào)建立一種綜合評定和長效監(jiān)測的民意傳播政治效能評價體系或機制，有助于推動民意傳播管理向民意傳播治理的范式轉(zhuǎn)型，從而為善治的實現(xiàn)提供決策參考。

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