供給側結構性改革中政府職業技能培訓優化

一、引言及文獻回顧

政府職業技能培訓是以政策為引導，以公共財政為杠桿，以為社會勞動者就業提供職業教育培訓服務為目標，以此來提高勞動者技能、解決社會失業，縮小收入分配差距、彰顯社會公平正義。隨著經濟增長速度放緩與動力變化、產業結構調整與資源配置方式轉換等一系列供給側結構性改革的不斷深入，構建新型人才供給體系必然成為有力推進供給側結構性改革的重要保障。為此，國家高度重視政府職業技能培訓的頂層設計，出臺了《關于加強職業培訓促進就業的意見》等一系列政策制度，實現了從注重特殊群體的培訓到高技能人才與“大眾創業、萬眾創新”相結合的制度保障。在培訓資金方面，強有力財政支持實現了培訓規模穩中有升，2015年財政補貼達到74.37億元，補貼人數為1404萬人。①截至目前，我國政府職業技能已經構建起了適合弱勢群體的專項培訓②、針對崗位技能提升的培訓和高級技能人才的低、中、高不同層次的培訓體系。

關于政府職業技能培訓的研究主要集中在以下幾個方面。第一，關于政府職業技能培訓的產品屬性探討。非競爭性、非排他性是公共產品的兩個本質特點，國際勞工組織政府職業技能培訓是為了解決社會從業者和待業者就業問題而對其培訓，具有正外部性的特征，這決定了職業技能培訓以政府提供為主。［1］然而，不同的培訓項目，其公共性程度不盡相同，這為政府、市場、社會的多元化供給提供了理論劃分的依據。在我國，公共性的職業教育滿足既能提高國民整體素質，也能促進社會穩定和公平正義，在積極的社會福利政策中起著特殊而重要的作用。［2］第二，針對農民工的培訓供給問題的研究較多，認為農民工培訓需求強烈，更愿選擇培訓時間較長的職業，并且表現出顯著的個體差異［3］，還涉及培訓模式等方面的研究［4］。第三，部分學者開始關注供給側結構性改革下職業技能培訓制度的轉型。陳晨明認為無論從需求側還是供給側來看，均發現職業教育吸引力仍然不足，存在“供需錯位”現象［5］；馬建富從新型職業農民培育的視角探討了農村職業教育的供給側改革，認為農村職業教育供給側改革應著力新型農民培育，著重培訓體系完善和制度創新。［6］由此可見，專門研究政府職業技能培訓的研究不多，將職業技能培訓置于供給側結構性改革特定背景下來研究才剛剛開始。基于此，本文從供給側結構性改革下政府職業技能培訓面臨的機遇挑戰入手，深入剖析其實踐運行中存在的問題，并提出契合供給側結構性改革需要的職業技能培訓制度的優化建議。

二、政府職業技能培訓面臨的機遇與挑戰

（一）機遇

第一，供給側結構性改革產生大量的富余及失業人員保障培訓內需。供給側結構性改革的現實需要，是職業技能培訓面臨的最大機遇。在經濟結構調整和產業轉型升級環境下，部分產業供過于求矛盾日益凸顯，傳統制造業，特別是煤炭、鋼鐵、水泥等高耗能產業去產能必然會產生大量富余勞動力和失業人員。國家統計局數據顯示，2015年去產能或導致失業人員不低于300萬人，如此龐大的群體亟須接受培訓與再培訓實現再就業，為政府職業技能培訓的招生提供生源保障。

第二，新技能、高技能人才需求倍增創造有利培訓空間。新技術、新業態、新商業模式將大量涌現，對人才的需求特別是對高技能人才的需求日趨旺盛。如中部某省僅2013年、2014年涉及的新材料、新醫藥、互聯網+等人才需求就達到120.75萬人、130.38萬人，需求增幅達7.9%。③隨著供給側結構性改革的不斷深入，新型人才的需求缺口會持續加大，這就要求政府職業技能培訓在堅持“五類人員”培訓的同時，要力求向更高更新的培訓目標轉變。

第三，職業技能培訓轉型不斷朝契合供給側結構性改革的人才培養體系方向發展。近年來，我國職業教育領域不斷解放思想，突出中國特色，加強產教融合和校企合作。截至2014年，共為社會培養了近8000萬高素質勞動者和技能型人才，每年培訓各類人員1.5億人次以上，④特別是在制造業、高速鐵路、城市軌道交通、民航、現代物流、電子商務、旅游服務、信息服務等快速發展的行業中，高技能人才需求缺口更大。

（二）挑戰

第一，有限的培訓資源難以承載繁重的培訓任務。大量農村剩余勞動力向城鎮流動轉移，本地城鎮失業人口增多以及海量新生勞動力相繼入市就業等問題，是我國職業培訓與就業面臨的最大挑戰。國家統計局數據顯示，大量農村剩余勞動力轉移使得城鎮人口比重由2010年的49.68%上升到2015年的55.88%，城鎮登記失業率為4.05%居高不下，不斷加劇培訓資源的消耗。

第二，財政收入增幅回落加大職業技能培訓資金壓力。現行職業技能培訓主要實行中央財政+地方財政的支持模式，供給側結構性改革導致培訓任務不斷加大，客觀上要求各級政府加大職業技能培訓支出的力度，但隨著GDP增速L型不斷見底，財政收入增幅不斷回落，2013—2016年財政收入增幅為12.8、10.10、8.6、8.4個百分點，其中，2016年財政收入增速創28年來最低。可見，要持續加強政府職業技能培訓專項資金投入確實會加大財政負擔。

第三，勞動力市場的供需矛盾突出制約政府職業技能培訓的良性發展。供需矛盾突出表現為勞動力供給過剩與不足并存，其中供給過剩是指大量過剩勞動力難以找到相適應的工作。人社部數據顯示：農民工家庭人口整體受教育程度及技能培訓水平偏低，接受過初中教育以下的占比為80.5%，這當中有86.5%的農民工未參加過任何形式的職業技能培訓，無法適應現階段的就業需求。供給不足是指與現階段經濟發展與產業結構轉型相適應的高技能人才短缺。人社部統計顯示：2.5億第二產業就業人員中，技能勞動者總量僅為1.19億人，僅制造業高級技工一項的缺口就高達400余萬人，⑤加上新經濟發展所需的大量新型技能型人才嚴重不足，對以供給低成本勞動力培訓為主的我國職業技能培訓提出了諸多挑戰，極大考驗政府職業技能的培訓能力。

三、供給側改革下我國職業技能培訓的突出問題

（一）培訓層次結構不合理，培訓對象掃描不精準

技能培訓的目的是提高技能素質水平，提供適應供給側結構性改革的所需人才。調研中發現：一些地方政府存在培訓層次結構不合理，培訓對象掃描不準，培訓對象泛化等一系列問題，導致國家政策落實不到位。

第一，五類人員的低層次培訓不夠精準。相對而言，五類人員是社會和勞動力市場上就業的困難群體，通過培訓實現五類人員的就業是國家實現社會公平正義的根本體現和基本要求，其精準度由五類人員占實際培訓人數的比重來表示。西部某省2015年的職業培訓中，九個地區精準度最高的達86.66%，最低的僅為35.65%，均值僅為60.29%⑥，出現“錯位”和“不到位”的情況，“保基本”的低層次政府職業培訓掃描不夠精準。

第二，中間層次的培訓存在泛化、形式化問題。崗位技能提升屬于中間層次的培訓，主要是針對企業組織在崗職工開展崗位技能提升培訓，按補貼標準對企業給予培訓補貼。中部某省2016年1～10月份共培訓49.40萬人，其中工業園區的定向培訓、崗位技能培訓達30.48萬人，占到總培訓人數的61.7%，⑦可見培訓對象存在泛化、培訓過程存在走過場、形式化現象。

第三，高層次的培訓人才嚴重不足。高技能人才培訓，是我國實現創新型國家轉變、有效對接2025制造、有力推進供給側改革的重要人才保障。然而，就全國看，2015年1539萬人取得不同等級職業資格證書，其中取得技師、高級技師職業資格的有55.31萬人，僅占3.59%。⑧

（二）技能培訓供給機構認定準入存在壟斷性，抑制社會資本進入

培訓機構認定準入一般是按照“條件公開、自愿申請、擇優認定、社會公示”的原則，組織專家制定和公布本地區承擔培訓任務的院校和機構認定標準和程序，通過公開招投標確定培訓機構并向社會公示。然而，現實中承擔政府職業技能培訓的主要是公辦培訓機構，政府職業技能培訓已經成為政府及其附屬機構的壟斷項目，從資金的輸入到資金的流出都在同一個系統內循環，將優質的社會辦學資源排除在外。技能培訓的壟斷不僅會大大挫傷社會力量的辦學積極性，還會導致培訓機構的動態管理和退出機制難以落實。與此同時，這種自支、自收、自管的方式給培訓資金的使用與監管帶來諸多困難，容易滋生違法違紀事件。

（三）職業技能培訓供給質量不高，培訓滿意度有待提高

第一，培訓供給質量不佳。國家一直高度重視政府職業技能培訓，尤其是在供給側結構性改革過程中給予職業技能培訓有力支持，但實際運行過中卻屢遭詬病，包括用人單位和培訓對象在內的相關主體積極主動性卻不高，最主要的原因是培訓供給質量不高，難以滿足單位的用人需求。

第二，培訓實現就業情況不容樂觀。順利實現就業是反映培訓效果的一個重要指標，2016年中部某省11個地區中，實現就業人數占培訓人數比重達90%以上的僅有五個地區，比重達80%—90%的有四個地區，比重占70%～80%一個地區，平均水平為86.03%。⑨需注意的是，這個數據主要包含了工業園區的新員工入職培訓、崗位技能培訓，而體現在“五類人員”上情況更不容樂觀。

第三，培訓對象滿意度偏低。職業培訓滿意度是指培訓對象在參與培訓時，個體需求或愿望實現的一種心理感受。結合培訓對象對培訓內容、培訓方式、技能提升、師資水平等方面的問卷調查發現，42.8%的人對所參加的培訓“比較滿意”或“非常滿意”，17.6%的人對所參加的培訓“不滿意”或“不太滿意”，39.6%的人對所參加的培訓感覺“一般”，再加上培訓機構“短、平、快”的逐利行為，使得培訓時間縮水，進一步降低培訓對象滿意度。

（四）相關部門協調與合作不夠，培訓資源供給效率偏低

調研發現，地方政府、培訓機構和用人單位在培訓過程中，往往是各自為政，缺乏必要的協調與合作，導致培訓資源分散化、碎片化，整合效率偏低。

第一，信息供給不對稱，缺乏對培訓供給資源的有效整合。目前，各類職業技能培訓分散在人社、教育、農牧、科技、工會、婦聯和職業培訓學校等部門，各部門間基本處于條塊分割狀態，相互之間缺乏必要的溝通、協調和銜接，培訓資源處于分散化、碎片化狀態，不可避免會造成專業設置盲目重復，導致培訓資源過度或不足。

第二，政府、培訓機構與企業間未形成良好的合作關系。政府出面統籌協調校企合作、聯合辦學、制定人才規劃的作用缺位，由于校企合作、工學結合、頂崗實習等的政策法規制度供給不足，使得校企合作缺乏政策支持。雙方的合作多處于短期、不規范、靠人脈來維系的低層次合作，很難實現雙方在專業設置、課程開發、實訓基地建設、技術研發等深層次方面的合作，從而降低培訓資源的供給效率。

（五）職業技能培訓供給資金管理不規范，監管不到位

為配合供給側結構性人才需求改革，規范培訓資金管理，提高資金使用效益，各地方政府紛紛出臺了各自的監督管理辦法。但在執行中，由于人力、財力不足等客觀原因，培訓供給資金的管理存在諸多問題。

第一，培訓券管理發放有失規范。一些培訓對象的留存電話為社區或單位而非本人，電話回訪中出現一些已享受補貼卻未領取過培訓券的現象，社區統一打印培訓券導致同批持券人員集體培訓不規范甚至違規。

第二，補貼方式不盡合理。為進一步完善本地區職業培訓政府補貼機制，調動企業、培訓機構和培訓對象參與培訓的積極性，地方政府專門出臺了培訓補貼資金核撥要求，培訓資金實行直補個人、直補企業和直補培訓機構相結合的方式。然而，部分地區資金補貼卻主要以企業和培訓機構補貼為主，包括一些初級技能鑒定補貼應該補給培訓對象的卻補給了培訓機構，存在極大的不合理性。

第三，職業培訓補貼資金使用管理不規范。資金專戶結余較大，有些培訓經辦機構也存在不同程度的結余，違反中央關于《加大對財政結余結轉資金的統籌使用力度》規定，個別單位還出現挪用資金用于補充人員及工作辦公經費和人員的工資、差旅費等現象。在監管方面，各級人社部門內部的不定期檢查和監督沒有形成常態，財政、審計部門未做到一年一審，也未開展第三方資金使用績效評估，在監管缺乏的條件下不僅會降低培訓資金使用的效益，也會加劇資金違規使用的風險。

（六）職業技能培訓資金供給分擔機制不合理，一些地方“等靠要”思想嚴重

從供給側結構性角度看，培訓資源失衡是投入不足的重要原因。誠然，多渠道的經費供給機制是培訓資金來源充足的根本，合理劃分中央與地方各級政府的支出責任是其基本保證。但是，多元化、多渠道的技能培訓投入分擔機制尚未形成。目前職業技能培訓投入主要由財政主導，尤其是中西部欠發達和落后地區幾乎由財政包辦，而通過職業培訓政策傾斜、稅收優惠等具有市場化性質的提供方式不到位，降低了市場、社會資源的供給動力。同時，一些地方政府“等靠要”思想嚴重，政府職業培訓資金投入幾乎全部來自中央財政，地方財政少有配套。

四、政府職業技能培訓的制度優化

（一）合理分配不同層次的培訓資源，提高與培訓對象需求的精準對標

要優化職業技能培訓資源配置，實現培訓資源的供需動態平衡，就必須精準對標培訓對象的需求，做到資源在不同培訓層次間的合理分配。

第一，加強對個人的直補。針對五類人員的補貼要高度精準，通過扶貧移民部門建檔立卡、學校學生信息系統定位、城市就業服務站等相關單位搜尋、城鎮登記掃描到五類人員，在充分了解其就業及培訓意愿的前提下，合理安排培訓并適當提高補貼標準。針對高技能人才補貼，要建立政府資助計劃，加大取得高級工（三級）以上職業資格證書的個人直接補貼力度。

第二，優化企業的培訓補貼。嚴格把關企業崗前及技能提升培訓，明確專人負責崗前培訓的組織管理工作，可采取現場抽查、遠程視頻等方式，對培訓情況進行監督檢查，防止企業走過場和弄虛作假騙取培訓補貼。加強對企業的直補力度，鼓勵企業創新多種方式開展高技能人才培訓。

第三，嚴格限制對培訓機構的補貼。對培訓機構的補貼要嚴格限制在政府協議項目、定向培訓項目、培訓券試點項目，要嚴格按照所簽訂的協議要求，實行優質優價，只有高質量完成培訓任務方可獲得補貼。對于培訓券試點項目，應重點面向戰略性新興產業、現代服務業和傳統優勢產業中合法經營的企業進行發放。

（二）打破職業技能培訓供給的政府壟斷，增強多元化主體辦學的供給動力

要打破職業技能培訓政府辦學壟斷，就必須嚴格按培訓機構認定準入原則，采取以民辦職業培訓機構為主體的市場化供給方式，逐步形成以政府補貼為引導、市場投入為主體、社會廣泛參與的多元化辦學機制。為增強多元辦學主體的供給動力，政府可通過稅收優惠、信貸支持、簡化審批程度等形式鼓勵包括非營利性在內的社會資本投資興辦職業技能培訓，在實訓基地設施、土地使用、水電配套等方面依法享受公辦機構同等政策。在此基礎上，建議有條件的地方不斷實現公辦培訓機構逐步退出，采取市場提供、政府購買培訓成果的形式鼓勵民辦職業培訓機構擴大辦學規模，提升辦學水準。

（三）完善培訓內容設計，提高培訓供給質量

習近平總書記在黨的十九大報告中，明確把提高供給體系質量作為供給側改革的主攻方向。完善培訓內容，提高培訓供給質量，擴大有效供給，是提高職業技能培訓供給結構對需求結構適應性的主要內容。

第一，把握供給側改革的市場導向。隨著供給側改革下產業的轉型升級，制造業快速升級，培訓內容設計要突出創新型技術技能人才培養目標定位，提高專業設置的對口性，在電力裝備、新材料、生物醫藥等十大領域重點突破。

第二，把握培訓對象的現實需求。應著重推進五類人員集中就業的相關領域如裝備制造、建筑業、物流等先進制造業和現代服務業的技能培訓，使供給側改革產生的富余及失業人員接受和掌握新技術適應新要求；積極推進護工、養老護理、家政服務等生活服務業領域的技能培訓，提高培訓人員的服務技能。

第三，構建包括培訓目標、師資水平、專業設置、課程內容、教學實踐、校企合作、就業實現程度、資格獲取情況等項目評價監督體系，有效提高培訓供給質量。

（四）高度整合培訓資源，提高供給效率

培訓資源管理高度整合。針對職業技能培訓多頭投入、多部門管理導致的資金使用分散、整合效應偏低的問題，建議由人社部門牽頭，統一歸口或報備人社部門，由人社部門統一報送財政部門，對職業技能培訓資金進行有效統籌整合。

深化職業院校校企合作。依托骨干院校，從企業一線選拔優秀技能人才，以校企合作制方式開展非全日制技師培養工作，實現校企之間的資源共享、優勢互補，大力開展“訂單培養”“聯合共建”等培養模式，實現培訓與企業用工間的無縫對接。

建立職業培訓機構立體通道。逐步打通技工學校、高級技工學校、技師學院、應用型大學的學歷發展通道，并依托職業院校打造一批職業培訓骨干基地和職業訓練基地。

（五）建立健全職業技能培訓資金的績效評價與監管機制

開展培訓資金使用的績效評價。針對培訓經費不足、效果不佳、資金使用效率偏低等一系列問題，建議由財政部門組成績效評價組對職業技能培訓資金的使用進行績效評價，有條件的地方逐步開展第三方績效評價。評價內容主要涉及培訓機構的辦學條件、辦學水平、依法辦學和誠信體系建設等情況，并將學員取得各種職業技能資格證書的比例、等級、合格率、培訓后就業（創業）率以及學員滿意度納入考核指標，在此基礎上建立以績效為導向的補貼機制，按績效評價結果調整對培訓機構的補貼。

加強補貼資金使用過程管理。按專款專用、不改變培訓資金用途的原則要求，財政部門、人社部門要加強補貼資金管理使用的監督檢查，及時發現和糾正問題，配合審計、監察部門做好監督檢查工作，重點監察改變資金用途、培訓券發放、使用和管理違規、利用虛假材料信息騙取補貼等行為。

（六）完善職業技能培訓資金供給的分擔機制

一是建立以政府補貼為引導、市場投入為主體、社會廣泛參與的多元化職業培訓投資機制。為避免多頭管理，建議由人社部門牽頭對培訓資金進行整合，在統一管理下逐漸形成以個人、企業、培訓機構為市場主體的職業技能培訓投入機制。

二是合理劃分中央和地方補貼的事權和支出責任。中央財政對東中西部職業技能培訓區別對待，應繼續重點加大對中西部的專項轉移支付力度。一般性職業技能培訓補貼，政府協議性培訓項目、企業崗前培訓等補貼應由地方政府承擔主要支出責任，中央投入應重點投向高技能人才、高級技師以及新型企業學徒制試點企業和合作技工院校。

三是實施以獎代補政策鼓勵地方財政加大職業技能培訓投入力度。在逐步明晰中央、地方職業技能培訓的事權和支出責任框架下，中央抓好監督檢查和目標考核工作，可允許省級政府對培訓資金予以適度統籌，充分調動地方的積極性。

注釋：

①數據來源：根據財政部社保司就業處數據整理。

②弱勢群體的專項培訓主要指“五類人員”，包括：貧困家庭子女、畢業年度高校畢業生、城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生、農村轉移就業勞動者、城鎮登記失業人員。

③數據來源：根據中部某省就業局的數據整理。

④數據來源：根據《中國勞動統計年鑒》的數據整理。

⑤數據來源：引自劉延東2014年6月在全國職業教育工作會議上的講話《關于深化改革加快發展開創我國現代職業教育新局面》。

⑥數據來源：根據西部某省就業局與人社廳職業建設處提供的數據整理。

⑦數據來源：根據中部某省就業局提供的數據整理。

⑧數據來源：根據《中國勞動統計年鑒》數據整理。

⑨數據來源：根據西部某省就業局數據整理。

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