我國少數民族地區社會治理的創新發展路徑研究

張 偉

（河海大學 公共管理學院，江蘇·南京 210098；

南京工程學院 人文與社會科學學院，江蘇·南京 211167）

改革開放以來，我國少數民族地區在國家相關政策的扶持引導以及市場經濟的驅動下，社會經濟發展取得顯著成效，從擺脫貧困逐步向富裕發展，但不可忽視的是少數民族地區經濟文化發展相對滯后同人員流動速度不斷加快、社會價值越來越多元化等社會問題交織在一起，使得少數民族地區的各種矛盾問題不斷激化，這也對我國少數民族地區的社會治理提出了更大的挑戰。在時代的發展背景下，少數民族地區社會治理不是一成不變的，少數民族地區社會治理需要不斷探索創新，不斷提高社會治理能力和水平，實現少數民族地區的社會穩定與和諧發展。

一、少數民族地區社會治理現狀及影響因素分析

（一）社會治理概述

在我國經濟發展建設過程中，人民生活水平提升的同時精神文化需求也在不斷增長，在全球化發展背景下，文化多元與價值利益之間的沖突日益凸顯，社會矛盾越來越復雜化，這對社會和諧與穩定發展帶來極大的威脅。黨的十九大關于社會治理的闡述為當前社會治理的創新發展指出了前進的方向，同時提出了更高的要求，為社會治理的創新發展勾畫出了藍圖，構建了社會治理創新發展的新框架。[1]

在中國經濟進入新常態發展背景下，社會建設所面臨的問題也越來越復雜化，社會的穩定與長治久安需要各方力量的公共維護，打破傳統社會管理，創新社會治理勢在必行。在“社會治理”這一概念的產生和運用上，黨的十八屆三中全會之前，社會管理的概念運用較為普遍，十八屆三中全會后用“社會治理”這一概念來替換“社會管理”，并逐漸得到廣泛推廣，一字之差的變化也標志著我國在社會管理理論與實踐的發展和創新方面上升到了新的高度，有著重要而深遠的意義，在當前我國戰略機遇發展階段，面臨著多重矛盾交織、風險隱患層出不窮的嚴峻挑戰，將從單一行政管理到多重社會治理手段并行的發展，對黨與政府主導、多主體共同參與共同治理的社會治理格局的構建有著極為重要的幫助。同時，一字之差反映出的是國家治理的為民情懷與社會法制化建設理念，推進社會治理的法制化發展對國家治理的現代化發展有著重要的意義。社會治理參與主體的多樣化聯動吸收社會各方面力量參與到社會治理之中，在將政府政策傳遞到廣大群眾之中的同時，能夠切實反映廣大群眾的訴求，使社會治理的創新發展得以深化。

（二）少數民族地區社會治理現狀

在當前時代發展背景下，我國已進入社會治理時代，社會管理中的各項變革及政策創新勢在必行，民族地區的社會治理是我國社會主義和諧社會建設和國家治理體系建設中的重要內容。少數民族地區地理條件處于劣勢，這也是阻礙少數民族地區經濟發展的重要客觀因素，地理位置偏遠，地區交通相對落后，相應的整體社會發展水平偏低，特別是偏遠山區受自然地理條件的制約較大，地理環境上的閉塞阻礙著少數民族地區與外界的聯系，也使得地方經濟發展受到很大的限制。同時自然地理條件的閉塞也會在很大程度上使少數民族地區還會受到境外干擾因素的影響，這對少數民族地區民族團結和社會穩定發展都會造成極為不利的影響。加之少數民族地區自然地理條件較差，在醫療衛生和社會保障上水平偏低，體系化建設不足，同時教育水平偏低，對少數民族地區人才隊伍建設是極為不利的，這也對少數民族地區經濟發展造成極為不利的影響，地區教育水平的不足直接影響著地區科技水平的提升，而科技作為第一生產力，對地區社會建設有著極為重要而深遠的影響，可以說，少數民族地區教育水平對地區經濟發展造成很大的制約。[2]

（三）少數民族地區社會治理影響因素

少數民族地區經濟發展的滯后和地區經濟發展的不平衡都對少數民族地區的教育、科技等發展造成較大的影響，同時少數民族地區勞動力素質水平偏低，貧困人口的大量存在仍是當前少數民族地區經濟發展建設中面臨的問題，民眾對經濟發展的期望強烈，但少數民族地區自然地理條件較差、交通不發達等這些客觀條件也是社會經濟建設中不容忽視的問題，而這些問題與社會矛盾激化的重要誘因，少數民族地區城鄉公共服務建設不均等，特別是貧困地區的廣大民眾以低效農業生產為生，雖然醫保的覆蓋率在不斷提升，但養老保險的參與度并不是特別高，此外，少數民族地區教育投入不足，教育現代化建設水平偏低，整體教學質量偏低，義務教育階段輟學問題仍是少數民族地區教育發展中較為普遍的問題，教育建設中的諸多不足也使得地區人才很難留住，人才質量不足和人才流失問題仍是少數民族地區教育建設中面臨的重要問題，這些也給少數民族地區社會治理帶來更多的困擾。[3]

少數民族地區社會治理中還存在著問題，在少數民族社會治理的法律體系建設中存在著相關法律法規制定得太過寬泛，在社會治理的具體實踐中可操作性較差，同時一些法律中存在著銜接度不夠，系統性較差的問題，一些法律法規較為滯后，對主體的參與積極性造成極大的影響。在少數民族地區社會治理的民族立法方面，隨著時代和社會的發展和演變，民族立法的內部和外部環境也在不斷發生著變化，當前現行的法律發揮在內容上相對單一，側重點多是放在保護和管理方面，缺乏在開發利用上的研究和完善。此外，針對少數民族地區社會建設的《民族區域自治法》在原則性和倡導性的規范較多，但在少數民族地區社會治理的具體實踐中操作性較差，很難得到有效的落實和實施，其中的相關條例和規定過于籠統，在面向整個少數民族自治地區來說，看似有著極大的合理性，但具體到各個少數民族自治區社會建設中，與少數民族地區實際有一定的差距，在具體的地區社會治理中缺乏對各個少數民族地區地方特色的凸顯。此外，各少數民族地區在具體社會治理過程中對《民族區域自治法》的落實不夠到位，少數民族地區廣大民眾的民主權利很難得到有效的貫徹落實。[4]

少數民族地區社會治理中社會組織的參與在其中所發揮的作用極為有限，從社會管理到社會治理的轉變中，社會其他力量加入是社會治理中的顯著特征，社會組織的參與在其中也發揮著一定的作用，但在少數民族社會治理過程中，社會組織參與過程中所發揮的作用還存在不夠充分等問題。在少數民族地區社會治理過程中，社會組織的發展存在不平衡性問題，這其中受到政府扶持類組織、教育培訓類組織所占比重較大，相對地，公益性、服務性的社會組織較少，社會組織這種內部發展的不平衡性結構對其在社會治理中的發揮是不利的。此外，社會組織在少數民族地區社會治理中所能參與和服務到的領域還是極為有限的，主要集中在社會養老、公共衛生、社會基礎建設等這些單一的政府職能上，很難真正滿足廣大人民群眾不斷增長的社會公共服務需求。在少數民族社會治理的社會組織參與中，缺乏相對完善的、具有可持續性的保障機制和體系支持，在相關社會組織體制機制建設的相關政策法規建設中沒有統一的規范來作為支撐，社會組織在社會治理中作用的發揮也會受到一定的影響。[5]

除了以上幾點因素對我國少數民族社會治理產生不同程度的影響之外，少數民族地區基層黨建工作在少數民族地區社會治理中作用也很難得到充分的發揮，這也是當前少數民族社會治理中的一個影響因素，少數民族地區社會治理過程中基層黨組織建設中的黨內民主建設滯后，這在很大程度上影響了我國少數民族地區基層黨建作用的發揮，同時也影響了基層黨組織在社會治理和群眾群體中的影響力，在很多少數民族地區基層黨建過程中存在著村組黨組織紀律潰散，黨組織力量薄弱，這在很大程度上影響了廣大群眾對基層黨組織的信任度，也會對基層黨建工作逐漸失去信心。此外，在基層黨建的社會治理作用發揮上，基層黨員干部自身素質水平也是影響基層黨建在少數民族地區社會治理工作中作用發揮的因素，黨員干部的自身素質尚需進一步提升。[6]

二、我國少數民族地區社會治理的創新發展路徑

在全球化和現代化的大背景下，世界各個國家、各個地區、各個層級政府行政管理所面對內部和外部環境都發生了巨大變化，相應地，傳統的地方性公共事務也變得日益復雜起來,由單一主體進行治理的制度已經不合時宜，需要建立起基于多元治理主體的合作機制。與此同時，公共事務的管理過程通常表現為一個動態的政策制定和實施過程。在經濟社會大轉型的今天,民族地區社會治理亟需創新。目前，社會管理正在逐步轉變為社會治理。這種轉變過程存在著諸多的社會風險，少數民族地區更是如此。

（一）強化政府主導，深化村組治理體制改革

在少數民族地區社會治理創新發展中，應重視政府主導在少數民族地區村民管理中的發揮，在當前鄉村基層民主制度的基礎上，不斷創新基層民主中村委會選舉方式方法，可以適當地將競選機制引入到村委會選舉之中。在基層民主建設中，村民自治工作中往往存在著缺乏普遍性競選，相關競選工作流程缺乏規范化的管理，在少數民族地區村組治理工作中應以《村委會組織法》作為依據，與少數民族地區具體社會治理的實際相結合，推進村委會選舉工作的創新發展，可以從海選、組合競選等形式的競選方法中汲取經驗，推進村組治理體制改革的不斷創新發展。在基層民主自治工作中，應不斷改進和完善以村民代表會議為核心的村民自治運行機制，少數民族地區的一些基層民主自治工作中，采取村民代表會議主導為核心的村民自治機制，進一步將村務決策的權利放寬到村民代表會議上，村委會則是作為村民代表會議的決議執行組織存在，這種基層民主自治機制的運行能夠更為有效強化黨的領導地位、擴大基層民主建設中廣大群眾的自主權利，使村民代表會議逐漸成為基層村民自治的決策平臺。[7]

（二）推動少數民族地區社會治理立法體系的創新和完善

在少數民族社會治理的創新發展中，應重視少數民族地區立法的改進和完善，重視少數民族地區群眾法制意識和法制思維的提升。在新時期少數民族地區社會治理的創新發展中，應不斷強化少數民族地區對民族區域自治法的相關精神、基本內容的理解和情感認同，不斷提高少數民族群眾對《憲法》等相關法律法規的學習意識，增強少數民族群眾的民主法治意識，這對化解社會矛盾、維護民族團結有著極為重要而深遠的意義。此外，在少數民族地區社會治理過程中，應不斷推進服務領域法治建設步伐，少數民族地區社會和諧發展與穩定發展需要健全、有效的社會治理法治保障來支撐，少數民族各地區在民族區域自治過程中應與地方發展實際緊密結合，從群眾普遍關注和迫切的需求出發，建立具有區域民族特色的社會法治保障體制和機制，讓廣大人民群眾切實感受到社會主義發展建設的成果。[8]

（三）強化少數民族地區基層黨建工作

在少數民族地區基層黨建工作中，應不斷深化少數民族地區黨支部建設，進一步提高黨支部在廣大群眾中的影響力，黨支部工作應切實深入到村組中，與廣大人民群眾建立密切聯系，不斷提高基層黨組織的服務水平，切實為基層廣大人民群眾服務，樹立良好的黨組織形象。在少數民族地區基層黨建工作中，強化黨組織干部隊伍建設，對基層黨組織活力的激發、黨組織社會治理能力的提升等都有著極為重要的意義。在基層黨組織人才隊伍建設中，應以更為多元化的干部人才選拔理念來進行干部隊伍建設，將有頭腦、態度好、講民主、會致富的基層人才引入到黨組織隊伍建設中，切實拓寬基層黨建組織工作中的選人、用人的渠道，特別是基層村組中高水平高素質青年群體、經商致富企業家等優秀村民人才，應積極將其引入到基層民主自治中，在基層經濟建設和村民公共富裕中發揮模范引領作用，同時基層黨組織建設中，也應引入高水平的大學生力量，為村組基層黨建工作注入新的活力。[9]

（四）融入民族文化，強化綜合治理

在少數民族地區社會治理的創新發展中，應與具體的民族地區發展建設實際相結合，同時應注意與少數民族地區的文化特色相結合，引導宗教組織在少數民族地區社會治理中發揮積極的作用，宗教作為少數民族信仰和精神力量的支撐，也是一種極具影響力的社會力量，同時在民族地區社會治理中發揮著積極的作用，宗教文化與社會主義核心價值觀的融合對進一步創新和完善少數民族地區社會治理有著極為重要的意義。[10]

三、結束語

在時代和社會不斷發展背景下，少數民族地區社會治理是一項長期性、系統化的工程，需要綜合各方力量共同參與到社會治理的創新發展中，從少數民族地區建設的多個方面入手不斷探索少數民族社會治理的創新發展路徑，推動少數民族地區社會治理現代化發展。

[1]楊林剛.社會治理現代化視野下少數民族村莊治理中的習慣法變遷研究——基于一個少數民族村莊治理歷史的考察[D].華中師范大學，2016.

[2]俞文舒，李爽.少數民族地區社區治理及效果評價體系創新研究——以呼和浩特市Z街道社區為例[J].集寧師范學院學報，2017，(4).

[3]陳華森等.我國少數民族基層社會治理的文化傳統論析——以苗族議榔制為例[J].貴州師范大學學報(社會科學版)，2015，(1).

[4]鄧崇專.少數民族傳統文化法治功能的釋放與基層社會治理能力的提升——“廣西民族鄉法治狀況研究”之三[J].廣西民族研究，2016，(6).

[5]高瑛，饒旭鵬.民族地區的社會治理與社會建設：現狀、問題與對策——基于甘南藏區的研究[J].民族論壇，2016，(4).

[6]任雪等.城市多民族社區治理模式創新研究——以烏魯木齊市后泉路北社區為例[J].民族學刊，2015，(6).

[7]趙剛.東北邊疆朝鮮族聚居農村社會治理的困境與對策——以延邊朝鮮族自治州為主[J].貴州民族研究，2016，(1).

[8]和思鵬.“國家—社會”視閾中民族地區社會治理現代化研究——歷史邏輯、邊界重構與機制創新[J].貴州民族研究，2016，(10).

[9]陳珊珊.協同治理:少數民族社會組織參與鄉村治理研究——以京族哈亭民間事務委員會為例[J].時代報告，2017，(20).

[10]王鵬.少數民族聚集城市“城中村”社會治理的困境及路徑探析——以新疆庫爾勒市為例[J].克拉瑪依學刊，2015，(6).