民族地區經濟發展與基層社會治理變革

韋正富吳大華

（1.西南政法大學，重慶 401120；2.貴州省社會科學院，貴州·貴陽 550001）

一、民族地區經濟發展推動民族地區基層社會結構變革

改革開放后，特別是上世紀90年代西部大開發政策執行之后，民族地區相對封閉的社會結構逐漸被打開，民族地區民眾外出打工積累了第一桶金。后來，隨著改革開放進一步的深化，民族地區各種招商引資以及農民工返鄉扶持政策的推行，民族地區各種形式的經濟如雨后春筍，并正對民族地區基層社會治理帶來深刻的影響。

一方面，民族地區經濟發展給民族地區基層社會交往結構帶來深刻的變革。民族“族性”以其獨特的文化作為主要標志，在經濟發展的進程中，文化也隨之發生了變化，其主要表現就是削弱傳統民族文化包括對民族人、民族家庭對內和對外的決定與支配地位。經濟發展背景下，隨著民族地區社會經濟發展手段和經濟資源擁有量的增長，與其相關的能力和需求也在發展和變化。隨著民族地區經濟的發展，民眾發家致富的機會增多，個體的生存逐漸從家族——宗族——家庭為單位的組織中解放出來，由此，民族地區個人越來越不滿足于由民族群體所規定的相對僵化的少數民族文化的約束，在這種背景之下，“社會中的人們希望作為一個個體來決定自己的生活，以及如自己本身所希望的那樣，來享受自己的能力和勞動所帶來的成果”[1](P13)。也就是說，隨著經濟的發展，民族個人或家庭不再從家族、宗族、氏族等這種民族共同體那兒去尋找保護，而是到各種形式的經濟組織或民族地方政府這樣的官僚組織中去尋找。另外，現代企業是以規模化生產為基礎，企業的生產線往往以專業、年齡、性別等要素作為管理基礎，這使得民族地區傳統的以家庭為單位“男耕女織”的生產方式發生了巨大的變化。因此，構成民族社區的重要部分——民族家庭的生活系統生態發生了變革，家庭不再是一個共同的生產單位，而是共同的消費單位。

另一方面，民族地區基層社會結構變革呼喚民族地區基層社會治理的變革?！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的個人或機構管理其公共事務的諸多方式的綜合。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。”[2](P4)但是，改革開放后，民族地區社會交往結構發生了變革，經濟的發展推動著民族地區市場經濟的發展，民族人的“族性”意識逐漸向“理性”意識的轉化。此外，市場經濟的發展以及伴隨著的公共治理領域的政府與社會的分化，以及諸多私人財產保護法的出現，都呼喚著民族地區社區治理的變革。

圖1 規范系統的前政治因素[3]7

民族地區經濟的發展促進民族地區社會結構由原來以家庭、家族、氏族等為主體構成向現在單位、政府等官僚機構為主體構成的治理系統的轉變。正如上圖（圖1）所示，“政治功能領域與經濟功能領域之間的分離，帶來兩個重要的后果，一方面，只有國家才可以在壟斷正當的權力運用手段基礎上履行最重要的公共行政管理。另一方面，享有特殊功能的公共權利機關作為稅收國家又離不開私人領域當中的經濟交往所提供的動力資源。”[4](P75)民族社區結構的變化導致了社區治理的變革，是從“民族的”變成“公共的”，也就是“族性”向“公共性”的轉變。

總之，民族地區經濟的發展使得民族地區傳統封閉的，以家庭、家族、氏族等為主體單位逐漸向以單位的、“樓盤”的、同行的轉化；民族地區傳統的以民族倫理為基礎的行動邏輯向以“績效”——帕累托最優定律為基礎價值的轉變；民族地區從相對封閉的向相對開放模式的轉變。因此，作為民族地區公共生活的重要組成部分——民族地區社區公共治理必然需要進行深刻的變革。

二、民族地區社會結構變革推進基層社會治理系統變革

經濟的發展改變了民族地區的經濟基礎，經濟基礎的變革促進民族地區社會交往結構的變革，這種變革推動民族地區基層社會治理系統發生巨大變化。

（一）治理權力來源的變革：由自然習慣向法律授權

社會成員大都自己設法實現自己的需要，而需要的來源及獲取方式將直接影響人的行為及動機。民族地區傳統的生產及獲取生活資料的方式主要是基于民族倫理引導下的互幫、互助的勞動，其相互之間的依賴性程度高。同時，他們之間的需求的同質性較大。比如，春季都要播種、秋季都需要參加收獲，他們之間相互選擇及互助機會多。因為，與當下城市市民相比，他們對外部如政府、警察、社會部門這樣的組織可選擇的難度較大，絕大多數情況下他們都要依賴于鄰里的社區關系。在這樣的社會中，基層社會治理的權威往往是日常生活中自然接觸的過程中形成的，可以通過民族社會中的輩分等級關系及個人閱歷得到。同時，傳統的民族社會對于物質財富的需要很大程度上可以通過協作勞動獲得。但在民營經濟發展條件下，民族社會人們的物質生活主要通過經濟制度得以滿足；同時，在傳統的民族社會中，對于權利的追逐可以在家族、氏族、兄弟會等這樣的組織中獲取，而市場經濟條件下，主要通過教育、考試、選舉等類似的“官僚”組織中來取得。此外，在部分民族地區公共治理權威是繼承而得，正如福山所言“民族主義是一種世襲君主制跟民族平等的正統性形態之一；在這形態中，所有人民可能被視為祖先傳下來的遺產?！盵5](P303)與傳統的民族地區基層社會相比，當前的治理權力從傳統的自發形成或繼承而來向法律授權的轉變。

（二）治理主體的變革：由民族精英向經濟、知識精英轉化

如下表（表2） 表所示，在民族地區傳統社會，由于經濟發展的滯后及與之相伴的經濟精英的不足，傳統的民族地區基層社會治理主要由民族地區傳統的文化精英、政治精英向現代的經濟、知識精英的轉化。

表2 民族精英的類型與功能

盡管在新中國成立以來，民族地區地方政府干部主要由考試、畢業分配等方式進入政府系統，但是民族地區基層政府在執行公共政策、提供公共服務的過程中一直離不開民族文化、政治精英的支持。在傳統的民族社會中，“政治共同體的現代地位是建立在有關參加者之中廣泛傳播的、對一種特別威嚴的特殊信念所賦予的威望之上：即由它們所安排的共同體行為的合法性，也包含著而且恰恰是在這個意義上包含著包括支配生殺大權的有形的強制：與此相關的特殊合法性的默契?！盵6](P210)但隨著改革開放的深入，這種格局發生了深刻的變革。由于市場經濟的深入，“理性”的經濟意識逐漸在民族地區扎根，經濟因素對社會的影響越來越大，而傳統的民族“道德”因素對社會的影響越來越小，人們逐漸形成了對“致富能手”、“致富帶頭人”、民族知識分子等群體的崇敬。正是在這樣的背景之下，傳統的民族文化精英、政治精英逐漸失去了傳統的合法性地位。

（三）治理對象的變革：由“民族人”向“公民人”的轉變

一方面，民族個體向公民個體的轉化。民族共同體是同一民族人的結合體，因為“共同祈愿的紐帶是建立在血緣基礎上的，即國家的全體成員包括那些在神話上屬于同一血緣集團的人，即同一部落、民族、或同一族體的人。這樣，就有了部族國家和公民國家的區別?！盵7]6因此，“每個民族都有一個內在核心，就像任意一個球都有中心一樣?！蓖瑫r，“每個時代都面對著上帝，時代價值的基礎根本就不是時代的產物，而是時代的實存。”[4]5就公民而言，也就是國家公共性層面而言，公民國家是自由公民的聯合。他們是在同一地域上居住的所有具備資格的居民，不論其出身、宗教、族屬或文化背景如何，都是國家的一員。而民族中的共同體往往把宗教、族屬和政治制度混同為一個單一原則和屬性。因此，它是一種與平等權利不相容的、甚至不能容忍少數民族存在的高度排他性的制度。民族地區民營經濟的發展，民族地區勞動人口從傳統的與同族人員的田間的勞作方式向工廠流水線協作生產的方式的轉變。原來在田間勞作的勞動合作伙伴主要是以家庭、家族、宗族等位主體人群，而在工廠中他們所遇到的是同行、同齡人群；在現代的公司、企業中他們將遵守的不僅僅甚至不再是傳統的民族禮俗，而是法律、企業管理規定等這樣的“契約”，而“任何一個契約的候選人都必須具備一個合理的動機，一邊由一個自由人變成一個社會成員，遵守相應的規范和程序?！盵8](P16)這也就是在民族地區民營經濟發展條件下民族人轉變為公民人的一種必然。原來來自鄉間的民族地區農民，通過在民營工廠工作之后，有時為了從事更大層面的管理性工作，他們必須能用共同語言讀寫，需要接受某種程度的教育。家庭、家族、民族這類傳統組織對人的社會化功能，在流動性勞動的作用下逐漸衰落，共同語言和以此為基礎的文化成為人們主要的社會相關形態。因此，我國民族地區的民族人在民營經濟發展及伴隨它而來的民主、自由平等方面的法治意識形態的產生而逐漸向公民人的轉化。

另一方面，個體行動的邏輯也發生了深刻變化。正如韋伯所批評傳統中國家族社會一樣，認為中國的儒教缺乏西方資本主義國家經濟人的理性思維。這道破了中國“禮儀之邦”的理性不足的問題，其實當前我國民族地區社會與沿海發達地區相比正與當年韋伯所指的西方資本主義與中國儒教具有類似之處。韋伯強調的資本主義精神主要“是對這種非理性（irrational）欲望的一種抑制或至少是一種理性的緩解。……資本主義確實等同于靠持續的、理性的、資本主義必須如此：在一個完全資本主義式的社會秩序中，任何一個個別的資本主義企業若不利用各種機會去獲取利潤，那就注定要完蛋?！盵9](P8)因此，與傳統的民族社會相比，在經濟發展的條件下，民族地區“家庭現在失去了作為一個生產共同體的原始功能而被納入了民族經濟共同體之中”[10](P92)，韋伯所指的正是一種理性選擇理論，理性選擇的假設前提是“決策被假定為是由個人做出的，這些個人的行動大多以個人利益為中心，并且理性地追求這些利益。”當然這種自利并不意味著個人不關心他人，而是說當個人利益和他人利益發生沖突時將個人利益放在首位。其潛在的含義就是，我們不能完全靠“良好的天性”來保證個人都以他人的利益為行動目標。因此，通過更廣泛的目標激發人們改善個人利益分配動機是可能的。比如說，當人們可能由于具有為公眾服務的渴望而愿意從事文官工作時，他們會認為更多的努力將增加被提升的機會，因此他們將會更努力地為公眾服務。

（四） 行動目標的變革：由族性向公共性的轉化

在民族地區傳統社會中，“民族主義是被承認欲望的表現，由‘氣魄’產出。民族主義者原本就認為經濟利益是次要的，只有獲得承認肯定與尊嚴才最重要。民族性不是自然的特征，必須獲得他人承認才能得到的?？墒牵褡逯髁x者追求的承認，不是承認個人自己，而是承認自己所屬的集團，即自己所屬的民族。”[5](P233)因為，中國是單一制的多民族國家，在治理上維系著中央的統一領導，但是由于民族對自身共同體的認同，以及民族地區特殊的民族文化的客觀存在，民族地區公共治理活動中特別關照了民族地區的“族性”，因此，《民族區域自治法》以及與之相關的各種民族法規、規章、民族優惠政策不斷出臺。一方面是對“族性”的包容，另一方面是在推動民族社會加快發展、快速轉型，從而實現民族地區在經濟、文化、政治方面地位的平等。然而，當前民族地區經濟的快速發展，使民族交往結構發生了變革，民族的“族性”逐漸弱化，民族的經濟地位也有了較大的提高。民族地區公共治理在一定程度上兼顧“族性”的同時，將更多的關注區域發展不平衡，并將主要集中民族地區公共治理主體可支配的資源，以公共資源的最有效利用為導向，促進公共服務最大化為目標，推進公共服務方式的轉變。公共部門將以公共性的最大化為目標，以企業家理性精神即“帕累托最優”的價值作為資源配置為指導，從而推進公共治理模式的轉變。

總之，經濟發展條件下，交易替代了勞動，由“人情”為基礎所維系的“熟人”、“差序格局”社會向以貨幣為基礎所維系的“陌生人”、“契約型”社會的轉變，貨幣成為人們之間關系的中介物。

三、民族地區經濟發展背景下基層社會治理的對策

民族地區基層社會治理的基礎是民族共同體問題，但在傳統的民族社會中，認同感可以在使民族人擁護并愛戴一部分人的同時，也會頑固地排斥許多其他人。民族地區社會系統處于一個大的環境之中，離不開來自環境的可能影響，因此，在民族地區經濟發展，社會結構變革的背景下，民族地區基層社會治理必須采取與之相對應的對策。

（一）擴大開放治理，為推進民族地區治理現代化提供動力

正如哈貝馬斯所言，“我們的社會還建立在民族國家觀念之上，但已經受到了非民族化運動的沖擊；今天，面對經濟領域中率先建立起來的世界社會，我們的社會也在‘走向開放’”[4](P73)。在民營經濟發展條件下，我們民族地區的社會現代化取得了進步。

一方面，就經濟層面而言。在現有的世界經濟一體化的大背景下，對民族地區的經濟或文化采取保護主義措施將無以為繼。因此，在這樣的背景之下，必須讓民族地區自覺地投身到全球性的競爭中，而且要積極、靈活和穩妥。比如與民族地區相適應的特色的產業政策、發展規劃，促進真正的具有少數民族屬性的經濟體系的發展。

另一方面，就社會領域而言。通過開放促進民族地區社會交往結構的變革，給民族地區輸入多元的文化基因。正如古典社會學一直都在描述這樣，讓民族地區治理的邏輯從族性倫理到契約，從原始氏族群體到派生社會群體，從民族的共同體到民族的社會，最終從機械團結到有機團結的目標。從當前的形勢看，民族地區的開放的動力來自市場機制的作用，來源于各種新的通訊工具的進步。當然，開放對于某些民族共同體來說意味著屬于自己東西的成分可能越來越少，而對外界的依附性越來越大，也正因此，民族地區的各種民族自治條例必須著重強調民族地區現代化過程中，民族主體在政治上的自治問題。

（二）注重對傳統治理模式在過渡期的綜合應用，促進傳統與現代的有效銜接

一方面，盡管民族地區內部族性有諸多落后的方面，但就傳統的民族社會而言，“共同的語言和文學、共同的藝術和道德，對于主要依靠自有聯合和兄弟情義而建立起來的民族是一筆寶貴的財富，也就是說，是社會團結的資源?！盵4](P21)在市場經濟的作用下，民族地區社會傳統的組織在逐漸瓦解，而新的組織卻沒有出現，在政府補位不足的條件下，民族地區基層社會的有序運行與協調發展需要培養過渡性的治理工具，即民族地區民營經濟主體需要與民族地區社會實際有效結合。

另一方面，民族地區民族人的理性化，導致人們選擇的多樣化，即人們在行動選擇中更多地考慮個體的利益，而不是傳統的民族共同體的利益。也就是“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇作為一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產生公共利益?！盵11](P22)即隨著民族地區理性化的提升，民族人的個體能力、理性意識得到提高的同時，民族地區將面臨公共精神不足的問題及“公地危機”等問題。因此，在民族地區傳統的民族共同體日趨瓦解的條件下，新型的社會組織若得不到培養就難免社會公共性的不足并危及社會的良性運行與協調發展。在此背景之下，民族地區社區治理需要呵護民族傳統的團結、互助因素，新型的各種非政府組織需要在民族地區的民營企業中、在民族精英中去呵護和培養。

（三）發揮民族地區現代經濟體作為新型社會組織與公民文化的搖籃功能，促進民族地區公民社會發展

民族地區經濟的發展推動了民族地區公民社會的發展。民族地區發展的目標是促使民族地區民眾經濟、政治、文化的全面發展。因此，民族地區公共治理的目標是要考慮如何讓民族地區學會、學好自治的問題。因為“人們一旦能控制自己的環境，就比在受他人控制的環境下更能夠負責任地采取行動?！盵12](P28)民族地區的治理不能寄希望于別人或其他的民族，因為民族人最了解自己。因此，民族地區在民營經濟發展的條件下，在面臨公民社會發展機遇的同時，也必須正視其面臨的民族危機。在現實的公共治理活動中，我們要學會向民族人民政府授權。

一方面，民族地區經濟發展能夠推動民族地區公民社會需要的相關因素的產生，但并不能直接地推動民族社會的發展。因為，一種現代的民主秩序并不是一開始就扎根在作為前政治的命運共同體的民族當中。民族地區“族性”對當前依法治國的作用就在于能夠用民族傳統的向心力來彌補社會一體化的不足。正如哈貝馬斯所言“民主過程如果僅僅立足于一種自由的政治文化，如果多元利益格局、多元文化生活方式或多元世界觀壓倒了命運共同體的原始基礎，那么，民主過程本身就可以確保功能發生分化的社會不會變成一盤散沙?！盵4](P89)因此，民族地區經濟發展過程中，需要各種現代經濟組織內部或依附于這樣的經濟組織來培養各種新型的民族的、社會的組織部門，作為公民社會的孵化室。

另一方面，珍惜現代經濟的自由流動及市場的理性精神，推動公民意識的成長。正如韋伯所言“市場行為只受理性的、合目的的利益追求之影響，一項交易的合伙人只會按照理性的合法性行事，更具體地說，只是考慮到一項承諾的形式上的不可違約性。這就是構成市場倫理內涵的品格?！盵1](P155)正是這樣的思想內涵，在民族地區發展經濟的同時，從社會學的角度關注和呵護其產生的公民社會發展要素，吸納入社會公共治理系統中來，實現公共性的再生產，以彌補因為民族共同體意識瓦解而帶來的公共性的弱化。

（四） 打造“共治、共享、共有”的治理理念，促進公共性的產出

所謂包容，就是指政治共同體對所有的公民都保持開放態度，不管他們有怎樣的出身?！耙粋€共同體的任何一次新的閉合，在一定程度上都受到了平等的普遍主義的約束，而這種普遍主義的基礎在于為應當平等包容他者?！盵4](P95)良好的治理首要基礎是基于治理的正當性，而治理的正當性主要取決于治理的文化基礎，少數民族社會在其歷史發展中創造了自身的社會調節模式、法律觀念、沖突的解決辦法、共同利益的維護、自然資源的分享及權力的組織和行使。在民營經濟發展的背景下，多種文化元素的涌入，導致民族地區公共治理文化交集的減少和不可調和因素的增多。因此，調和多樣性文化的藝術對當下民族地區治理具有重要的價值。

民族地區經濟的發展導致了社會價值、訴求的多元化。民族地區的傳統禮俗遭受質疑的同時，作為國家宏觀管理層面的法律也沒有完全得到接受，也就是民族文化方向和外來的或經濟的文化方向兩種趨勢在民族社會內部強化了社會的離心力。如果這種分裂關系不能解除，也就是我們在這個階段不能把民族地區民眾對“族性”認同的弱化有效地轉移到憲法愛國主義的基礎之上，那么，它們就在消耗著既有的社會資本。因為，在一定歷史時期內，民族地區基層社會治理受“族性”，文化和民族多樣性發展的影響的同時，狹隘的民族主義情緒也在蔓延，也就難免讓社會不同民族群體之間發生沖突。在民族地區民營經濟發展的背景下，為了促進民族地區和諧的發展和公共生活的有序，就必須建構并堅持一種包容的價值。在民族地區民營經濟發展的背景下，所要建構的包容性文化，不是要突出民族的特性，而是一種包容他族的異意，同一民族區域內，不同的民族共同體應當享有同等的參與權和同等分享治理成果的權利。民族地區公共事務的治理需要轉變為民主、參與的治理，因為只有這樣的過程，不同民族共同體之間才可能形成共識，使得在不同民族人員自由聯合起來的盟友自覺把自己看作是公民，而且相互認同。同時，我們需要把這種包容性的文化內化到民眾心理，讓民族地區人民逐漸認識到作為中華人民共和國的公民就應該相互尊重。只有這樣，民族傳統與民族心態才能逐漸成為民族個體人格的一部分。

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