鄉賢會嵌入民族地區鄉村治理的內在價值及路徑選擇
——以印江自治縣“村兩委+鄉賢會”為例

和思鵬 盧麗娟

（1.中央財經大學 馬克思主義學院，北京 100081；2.貴州財經大學，貴州·貴陽 550025；3.貴州省民族研究院，貴州·貴陽 550004）

一、傳統鄉村管理模式的實踐困境

（一）農村集體經濟空殼導致鄉村治理基礎薄弱

鄉村治理最重要的領域即加強村級基礎設施建設與提供良好的農村公共服務。客觀來看，在農業稅改之前，無論是基礎設施的投入還是公共服務的提供，其資金來源主要源自國家財政撥款以及村級“三提五統”。而后農業稅時代，由于地理區位、資源稟賦、發展基礎等多方面因素影響，各地農村發展很不平衡，其中普遍存在的問題是農村集體經濟增收動力不足、村級債務負擔沉重、村莊基礎設施建設滯后等。而西部民族地區村寨集體經濟收入更是微乎其微，甚至村級日常事務都難以維持，基礎設施建設與優質公共服務投入過度依賴于國家財政專項與轉移支付撥款。農村集體經濟的空殼化、薄弱化導致村級公共服務供需矛盾突出，極大削弱了鄉村社會治理的經濟基礎。

（二）農村人口的凈流出加劇鄉村治理主體弱化

長久以來，中國的鄉村社會都是一種相對封閉的熟人社會，而鄉村精英與社會賢達人士構成了鄉村治理的重要主體。隨著農村改革進程的加快，市場經濟模式強力推進了鄉村的各項變革，也帶來了農業的結構分化、農村的階層分化以及農民的的思想分化。據國家統計局調查報告顯示，2015年全國農民工總量已經達到27747萬人，相比2014年增長1.3%，創下了自2010年以來的新高。西部民族地區勞務輸出比重更大，2014年，印江自治縣外出務工農村勞動力為12.7萬人，占全縣總人口的27%。[1]大量農村青壯年和經濟能人離開了土地和鄉村，村民對土地的依賴度以及對村莊事務關注度持續走低，而常年留守的老弱婦幼因身體、年齡及文化素質等多重因素限制，更是無心無力參與村莊治理，農村“空心化”特征愈發顯著，由此帶來的根本問題是鄉村治理人才十分匱乏，鄉村治理主體參與能力嚴重弱化。這也導致許多農村村委會換屆選舉都難以組織召開，村民自治雖有“自治之名”卻難以體現“自治之實”。

（三）鄉村文化價值觀念淡化帶來鄉村治理認同缺失

在傳統村落共同體中，村民主要以傳統的倫理道德、共有的宗族觀念、積淀的鄉風民俗以及成文的村規民約為思想文化基礎，引領著鄉村社會崇德向善、依禮而治、因俗而治。伴隨著市場經濟的快速推進，市場價值與交換理念日漸深入人心，而農村的文化價值觀念也更趨多元化，鄉村傳統文化價值體系遭遇巨大挑戰，村民思想道德和文明素質總體水平堪憂。鄉風文明的斷層以及鄉村公共精神的缺失給鄉村治理帶了諸多挑戰，一方面，廣大村民不再關注村莊事務而是一心一意謀求個體發展與家庭致富；另一方面，基層組織的“政治權威”與鄉村賢達精英的“內生權威”不斷被侵蝕，鄉村治理存在著民心資源不足與價值認同缺失的困境。在此情勢下，鄉村“灰黑”文化趁機侵入，“灰黑”勢力的介入為現代鄉村治理帶來了極大隱患。

（四）村民維權渠道不暢促使鄉村治理矛盾頻發

面對近年來農村扶貧救助、房屋拆遷、危房改造、土地征用、環境污染及鄰里糾紛等方面頻發的矛盾沖突，一些村兩委干部往往選擇“差異化策略”加以應對處理。對于扶貧救助、征地拆遷等“有利可圖”事項往往積極處置，采取粗暴手段強力壓制村民話語，甚至侵害村民合法正當權益；對于一般鄰里糾紛和村級公共事務難題則選擇消極拖延方式置之不理，造成村級組織治理功能嚴重退化，村兩委治理權威日漸式微。概言之，鄉村治理的“內卷化”[2]、扶貧資源項目的“精英俘獲”[3]以及基層干部的“蒼蠅式腐敗”進一步激化了鄉村治理矛盾。據最高人民檢察院公告顯示，基層涉農與扶貧領域職務犯罪高發頻發，僅2013-2015年，全國各級檢察機關共查處該類犯罪28894人，在同期立案職務犯罪中占比高達22%。[4]村民維權渠道不暢、機制不全、制度不力不斷引發信訪、鬧訪乃至更大規模的群體性事件的發生，不利于維護農村社會的和諧穩定。

二、“村兩委+鄉賢會”協商治理模式的多維價值意蘊

（一） “村兩委+鄉賢會+精準扶貧”呈現經濟帶動效應

鄉賢會是鄉村經濟的“帶動者”。傳統鄉土社會，富甲一方是“鄉賢”最突出的特征之一，眾多鄉賢在功成名就之時往往回歸鄉里興宗祠、建學堂、修道路、辦實業，引領帶動鄉村經濟發展。時至當下，在決勝全面小康堅決打贏脫貧攻堅戰的時代背景下，印江在全縣各行政村依法登記成立“鄉賢會”社會組織，重在凝聚吸納本土經濟能人、印江籍在外創業成功人士等加入這一組織，引導鼓勵其積極參與、扶持、促進鄉村經濟發展。這些具有經濟頭腦的新鄉賢們往往比普通村民眼界寬、視野廣、資源富、思維活，能夠敏銳洞察經濟發展商機，在創獲財富的市場實踐中走在了前列，成為當地的民營企業家、種養殖大戶及個體工商戶，在經濟帶動與扶貧助困方面鄉賢會發揮著重要的作用。一方面，鄉賢慷慨捐資籌集助力鄉村經濟發展的重要資源。據初步統計，2014年以來，印江鄉賢會成員已累積捐資近千萬用于助學、扶困、修路等；另一方面，鄉賢結合印江實際積極興辦茶葉、食用菌、紅薯粉、果蔬等加工企業，成立農業合作社，廣泛吸納農村富余勞動力本土就業，不斷培植印江特色產業品牌，幫扶村級集體經濟持續壯大。鄉賢會協商治理的經濟帶動效應激發村民（尤其是扶貧對象）主體共同參與貧困治理、提振其主動實現最終脫貧的意識、觀念和信心。[5]

（二） “村兩委+鄉賢會+民主協商”凸顯政治引導功能

鄉賢會是村兩委的“好助手”。基層“草根”實踐貢獻著深化改革的重大智慧，也推動著基層民主與基層群眾自治制度的不斷豐富完善。在基層黨組織的堅強領導下，“村兩委+鄉賢會”協商治理模式實現了基層選舉與基層協商的有效鏈接，深化與拓展了基層協商民主的范圍與領域。鄉賢會作為村兩委與廣大村民之間的橋梁與紐帶，在吸納廣大村民參與協商議事的過程中發揮著重要的作用，既是村兩委的“好助手”，也是廣大村民的“庇護人”，這一治理模式創新深刻體現了黨的十九大報告“保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”的精神實質。鄉賢會協商治理彌補了基層選舉之后村民參與權利“休眠”的局限，促使協商參與貫穿于村民的政治生活與社會生活之中，賦予廣大村民持續深入參與的權利。此外，鄉賢會在鄉鎮政府、村兩委與村民群眾之間鋪就了緩沖帶，這一協商治理模式極大改善了農村黨群、干群關系，強化了村兩委的政治權威與動員能力，構建起民主氛圍濃厚且充滿活力的基層自治機制。

（三） “村兩委+鄉賢會+化育鄉風”彰顯文化引領作用

鄉賢會是化育鄉風的“潤滑劑”。“村兩委+鄉賢會”協商治理模式在大力推進新農村文化建設、化育文明鄉風以及培育和踐行社會主義核心價值觀等方面發揮著共識凝聚與文化引領的重要作用。現實生活中，村民個體不擇手段盲目“自利”的價值訴求常常引發一系列道德危機，人情冷漠、道德失范、歸屬認同感弱化極大沖擊著新農村文化建設。印江自治縣充分發揮村兩委與鄉賢會的合力，通過整修農村宗祠、公示鄉賢榜、開展農村文化講堂、評選好人好事、表彰孝親敬老道德模范鄉賢等多項舉措，逐步引領鄉風民風向好發展。事實上，這種價值引領作用不僅體現在鄉賢通過嘉言懿行、幫扶善舉潛移默化影響其他村民的一言一行；也體現在通過主流渠道廣泛宣傳方面，設立“鄉賢榜”及“鄉賢文化長廊”講好鄉賢故事，弘揚鄉賢精神，傳播鄉賢正能量，使得新時代鄉賢“有譽可享”，加快形成見賢思齊、群賢畢至的文明鄉風秩序。鄉賢會促進了傳統鄉賢文化與現代鄉風文明的“轉譯”，那種“守望相助、百姓親睦”的和諧愿景將深深扎根于社會主義新農村沃土。

（四） “村兩委+鄉賢會+化解矛盾”體現維護和諧成效

鄉賢會是促進和諧的“安全閥”。近年來。農村社會利益結構調整、多元利益分化引致矛盾沖突頻發，尤其多發于農村房屋拆遷、土地征用、扶貧救助等焦點領域。鄉賢會嵌入農村社會治理可以充當化壓釋壓的“安全閥”，也是干群矛盾沖突和村民利益糾紛的“緩沖帶”。過去村民習慣有事找村干部，甚至直接找鄉鎮政府尋求解決之道，由于人力（一般村兩委成員不超過10人） 所限，加之個別基層干部缺乏責任意識，一些矛盾糾紛在很長時間內得不到有效化解。而鄉賢會（印江一個行政村鄉賢會成員可多達數10人）的成立則擴充了調處化解基層矛盾的人力資源。鄉賢群體本身具備的人格修養與內生權威是維系村民情感的重要紐帶，在其協調之下，許多矛盾糾紛經過協商可以在較短時間內達成妥協讓與，對于棘手問題則盡量避免激化，引導其通過正當法律途徑加以解決。與此同時，一些涉及村級基本公共服務的重大議題，事先經過鄉賢會的討論商議，可以廣泛征集村民意見與建議，最大限度地減少阻力形成合力，促進村兩委作出科學民主的決策，進一步維護了農村的和諧穩定。

三、構建“村兩委+鄉賢會”協商治理模式的路徑選擇

（一）強化基層黨組織在鄉村協商治理中的領導核心地位

全面加強和改進基層黨組織在鄉村協商治理中的領導核心作用事關基礎、事關根本。習近平總書記高度重視全面從嚴治黨向基層延伸工作，“只要每個基層黨組織和每個共產黨員都有強烈的宗旨意識和責任意識，都能發揮戰斗堡壘作用、先鋒模范作用，黨的執政基礎就能堅如磐石。”[6]印江“村兩委+鄉賢會”協商治理模式的本質在于始終牢牢堅持基層黨組織在基層治理中的領導核心地位，基層自治離不開黨的領導，鄉村協商治理更需基層黨組織的統籌協調。鄉賢會作為鄉村一級社會組織，其設立首先需要向所在村黨組織提交申請，并嚴格按照《社會團體登記管理條例》登記成立，鄉賢會會長原則上應由村黨組織或村委會負責人兼任，同時，也探索出“群眾推薦-個人申請-支部審查-集體研究-常態管理”的鄉賢會運轉管理機制。基層黨組織在鄉賢會參與協商治理過程中要堅持黨對一切工作領導的根本立場，充分發揮其政治領導、組織領導與思想領導的復合作用，在實踐中把加強和改進黨的領導與創新基層社會治理有機結合起來。正是得益于基層黨組織在鄉賢會協商治理中的堅強領導與統籌協調，這一模式迅疾展現出強大的生機與活力并入選2016年貴州全面深化改革優秀案例。

（二）促進傳統一元管理向多元主體合作共治的積極轉變

“村兩委+鄉賢會”協商治理模式凸顯了基層治理理念的深刻轉向，有利于保證廣大村民在協商治理中有廣泛持續深入參與的權利。從“管理”到“治理”的躍升并非簡單的一字之差，所謂“治理”的精髓要義在于突出由誰參與的問題，重在凸顯黨和政府力量、社會力量以及民眾力量的多方參與和協商共治，治理主體由黨和政府的一元轉變為“黨的領導、政府負責、社會協同、公眾參與”[1]的多元，治理路徑變強制單向推動為柔性雙向互動。在歷經“一元”管理向“多元”治理的協商實踐轉向中，“多元”主體并非“多中心”或是“多核心”主體，必須全面堅持黨的領導核心地位，黨的“一核”與其他主體的“多元”是有機統一與交互建構的內在關聯。鄉賢會協商治理聚焦于社會協同、公眾參與的廣泛多層渠道建設，重在發揮鄉賢會這一社會組織的協同協調作用。事實上，這一協商治理理念的轉換與治理模式的建構得到了廣大村民的認同與擁護。“任何一種制度最終得以鞏固，不是制度背后的權力以及制度本身的力量，而是人們對制度的認同和信仰。”[7]作為有效鏈接國家與社會、政府與民眾的中間環節，鄉賢會嵌入鄉村治理的實踐創新進一步延展了第三方民間社會組織的治理功能，有助于培育新型鄉村治理主體，優化村級治理結構，提升鄉村治理績效。

（三）推進民族地區鄉村協商民主制度化、規范化、程序化發展

加快推進民族地區基層協商民主制度化建設，確保鄉村廣大民眾依法有序開展協商治理活動。習近平總書記在十九大報告中明確強調要“發揮社會主義協商民主重要作用”，印江“村兩委+鄉賢會”協商治理是推進基層協商民主的實踐典范。在三年多的基層探索中，印江自治縣多次修訂完善了《村寨鄉賢參事會章程》，成為鄉賢會參與協商治理的總綱領與總規則，還擬定了鄉賢會參與村級公共事務與重大決策的相關制度，以及《鄉賢會議事制度》、《鄉賢會年會制度》、《鄉賢會監督制度》、《鄉賢會考核評估制度》等系列制度，不斷健全完善鄉賢會協商治理機制，充分發揮制度的剛性約束、激勵、監督與保障作用，以期推進鄉賢會協商治理的科學化、程序化、規范化運轉。由此來看，“村兩委+鄉賢會”協商治理制度化建設一方面充分發揮了基層黨組織的領導核心作用，將村兩委的政治優勢與鄉賢在帶動經濟、化育鄉風、調處矛盾等方面的治理優勢統籌結合起來；另一方面，堅持貫徹了“以人民為中心”的發展思想，體現出“人民政治邏輯”[8]，變村兩委“集中決策”為鄉賢會“先議后決”。鄉賢會組織廣大村民對有關議題民主協商達成共識，不斷推進村兩委重大決策科學化民主化，既能夠集中民智匯集民意，又能夠贏得廣大村民的信任與支持。

[1]巢引鳳 雁回歸印江引外出務工人員返鄉“磁場效應”[EB/OL].貴州網，2014-08-14，http://news.gzw.net/2014/0814/168523.shtml.

[2]賀雪峰.論鄉村治理內卷化——以河南省K鎮調查為例[J].開放時代，2011，(2).

[3]耿羽，郗永勤.精準扶貧與鄉賢治理的互塑機制[J].中國行政管理，2017，(4).

[4]最高檢：涉農扶貧領域職務犯罪易發多發占同期立案查辦總人數的22%[N].中國紀檢監察報，2015-07-21.

[5]在河北省調研指導黨的群眾路線教育實踐活動[EB/OL].新華網，2013-07-12，

[6]范平花.貧困減緩與教育發展:一個參與式治理的精準扶貧視角[J].貴州財經大學學報，2017，(4).

[7]林尚立.現代國家認同建構的政治邏輯[J].中國社會科學，2013，(8).

[8]馮仕政.人民政治邏輯與社會沖突治理:兩類矛盾學說的歷史實踐[J].學海，2014，(3).