政府公共管理職能視角下民族地區養老保障問題研究
——基于對四川阿壩藏族羌族自治州的調查

匡 敏

（西南財經大學 中國西部經濟研究中心，四川·成都 611130；樂山師范學院，四川·樂山 614000）

引言

長期以來，我國一直非常重視社會養老保障問題，建立了一套相對完善的社會養老保障體系。然而，作為一個多民族的國家，我國大部分少數民族地區經濟相對落后，民族地區尤其是民族農村地區的養老保障制度仍不夠完善。民族地區養老問題能不能夠解決，養老保險體系能不能得到有效的建立，不僅關系到當地居民的切身利益，而且關系到民族團結和地區穩定，需要采取一定的措施大力發展民族地區的養老保障事業，要求民族地區政府必須加強對養老保障問題的重視。

一、四川阿壩藏族羌族自治州養老保障概述

四川阿壩藏族羌族自治州是少數民族聚居區，近些年來，該州依托其豐富獨特的自然旅游資源和豐富多彩的民族風情，打造出了旅游經濟，從而促進了該州經濟的長足發展。經濟的發展也帶動了當地各項事業的發展，當地人民收入顯著提高，社會養老保障事業也是逐步發展了起來。到目前為止，全州參加社會養老保險的總人數已經達到了五六十萬人，養老保險覆蓋率已經達到了100%，居民養老保險基金收入已經達到了四十多億，全州社會養老保險參保檔次已經達到了13種，參保金額最低100元，最高3000元，適合社會各類人群參保，政府財政補貼也隨著檔次的升高而增加。該州政府對于社會養老保險的投入也隨著經濟的不斷發展而逐年增加，從而促進了該州養老保障事業的不斷前進和發展。

二、政府公共管理職能視角下四川阿壩藏族羌族自治州養老保障的現狀調查

（一）四川阿壩藏族羌族自治州養老保障的政府管理現狀

四川阿壩藏族羌族自治州近些年來在旅游經濟的帶動下，加快了西北生態經濟示范區的建設，深入貫徹落實了黨中央的一系列的經濟政策措施，主動適應新情況，加快了經濟發展動力，在著力保穩、求進、攻堅的努力下，地區生產總值保持了一定的增速，經濟獲得了較好的發展。自從四川阿壩藏族羌族自治州開展新的社會養老保險以來，州政府財政部門大力支持了這項工作。從2009年到現在，州政府財政對于社會保障領域的資金投入逐年提高，使得全州社會養老保險的覆蓋率不斷提高，從當初的不到百分之四十的覆蓋率提高到了現在的百分之百。2016年，全州參加城鄉基本養老保險的總人數一共有五十多萬人，整年城鎮職工基本養老保險基金一共繳納了四十多億元，一年基金總共出納了將近五十億元，年底基金累積結余4.8億元。整年城鄉居民基本養老保險基金總共收入了一億多元，其中個人繳納保險0.39億，中央財政轉移支持0.85億元，地方各級政府財政補貼是0.15億元，基本養老基金總共出納了0.94億元，年底基金累積結余3.1億元。從以上數據可以看出各級政府在社會養老保障的投入是非常大的。州政府除了在社會養老保險給予財政額外補貼之外，在養老設施的建設上也是給予了極大的投入，興建了很多的養老院。

四川阿壩藏族羌族自治州政府把全州的社會養老保險工作全部交給了勞動和社會保障局全權管理和運營。四川阿壩藏族羌族自治州政府對勞動和社會保障部門以及財政有關部門在切實執行養老保險基金的監管責任進行了明確規定，并責成這些部門對養老保險的各種業務的管理規章制度進行進一步完善，對養老保險業務的辦理程序進行進一步規范和簡化，對內部控制制度和基金稽核制度進行建立和健全，對于養老保險基金的收繳、上交、劃撥和支付要定期進行檢查和監控，并且要定期公布有關養老保險基金的收繳和支付情況，從而做到信息公開透明化。同時也指出廣大參保居民也要對政府的養老保險管理的各個部門進行有力的監督。

（二）政府公共管理職能視角下四川阿壩藏族羌族自治州養老保障問題及成因分析

1.問題分析

四川阿壩藏族羌族自治州的養老保障事業有了長足的發展，養老保障體系也得到了進一步健全，老有所養正在逐步實現。但是，該州的養老形勢比較嚴峻。從經濟發展來看，該州在旅游經濟的帶動下，經濟發展較快，比以前已經有了很快的發展，雖然該州的養老保險覆蓋率達到了百分之百，但是其參保水平和東部發達地區的同等地區相比還是存在著比較大的差距。從居民自愿參保方面來講，政府財政支持補貼如果多的話，那么居民參保的意愿就會明顯增強；如果少的話，那么居民參保的意愿就會大大降低。又因為該州農民人口較多，而收入較少，與城鎮居民的收入還是有著較大差距，雖然農民的收入在逐年增加，但是用在養老問題上的投入卻很少。很多的農民不愿意去參保檔次高的養老保險，他們更愿意去參加檔次低的養老保險，許多農民未富先老的情況也使得他們只能夠參加水平低的養老保險，這樣一來，導致越來越多的農民選擇繳費標準低的養老保險。從政府對養老保障的財政資源配置來看，政府財政支持投入不足，在養老保障上的財政補貼和支持還需要不斷加大。在財政配置上，因為存在著法律法規上的規定，使得養老基金在充分考慮安全問題的前提下只可以存放到國有商業銀行得到一些利息或者買進國家一級國債保證養老基金的保值和增值。但是不管是放在銀行里還是購買國債，其利率都是比較低的，使得養老基金的收益比較少，并沒有得到多少增值。在財政的監管上，因為四川阿壩藏族羌族自治州沒有建立養老保險的經辦機構，所以養老保險的監管和管理都是由政府及勞動和社會保障部門擔任的，這就形成了責任交叉的狀況。雖然四川阿壩藏族羌族自治州也制定出了養老保險管理的一整套制度和辦法，但是還不夠完善和健全。這也使得政府財政在養老保險的發展過程中出現責任錯位、失位的現象。

2.問題的成因

首先是新的養老保險的制度建設還不完善，還需要進一步改進。其次是政府財政在新的養老保險特別是新農保的運營過程中責任錯位和失位。最后是少數民族地區存在著獨特性。四川阿壩藏族羌族自治州屬于少數民族地區，這里居住的居民大都是少數民族，養老保險意識淡薄，再加上經濟收入不高，不愿意把更多的收入投入到養老保險中來，從而造成了該州養老保險水平的低下。

三、政府公共管理職能視角下完善四川阿壩藏族羌族自治州養老保障的對策和建議

在政府公共管理職能視角下完善四川阿壩藏族羌族自治州養老保障，需要因地制宜，需要根據當地少數民族的特點和實際情況，制定出相對應的對策。

（一）健全民族地區養老保障制度

由于推行新的養老保險制度是以前沒有做過的事情，沒有什么經驗，從而導致了該項制度在推行過程中逐漸顯現出了一定的弊端和不足，這就需要各級政府根據當地實際情況及時對養老保險制度做出相應的調整和改變，進一步健全養老保障制度，使這項制度更加合理、科學。在制定制度的時候，地方政府要建立社會養老保險專題研究機構，對全州特別是農村地區進行專項調查研究，廣泛聽取各界民眾的意見，及時把調查到的養老保險執行情況匯報給政府有關部門，并把聽取的意見和發現的問題也及時上報給有關政府部門。政府還要給參保人員建立一個數據庫，把參保人員的繳費情況、個人賬號資金情況、政府和集體財政補貼情況等各種參保信息錄入到信息庫中去，使參保居民能夠方便查詢到自己的參保信息，也方便民眾對政府的養老保險管理進行有效的監督。在立法上，州人大可以依據全國人大制定的有關社會養老保險法律，制定出符合地方特點的，帶有地方特色的養老保險法律法規，用法律的形式來規范養老保險制度執行過程中的各種行為。與此同時，政府還要給予有關部門一定的執法權力，使其能夠對養老保險法律法規的執行情況進行監督，確保有關養老保險法律法規能夠被徹底執行，做到有法可依，違法必究。

（二）完善民族地區養老保障財政收支體系

在憲法中，明確指出了公民具有老有所養的基本權利和義務，因此政府也有責任和義務為廣大公民解決好養老問題，進而給廣大公民帶來科學、合理的養老保障體系，使得廣大公民能夠老有所養，沒有養老的后顧之憂。為了使得廣大公民能夠享受到必要養老保障權利，政府首先一定要確認自己的財政職能，要明確自己在養老保障體系建設中的主體財政責任，也就是財政資源的投入支持、財政資源的分配以及財政資源的監督和管理等主體財政責任，把基本養老保險收支劃入財政計劃的范圍里，構建起適合當地狀況的基本養老保險財政收支體系，以此來保證養老保險基金的正常運轉。政府應該根據自身的財政狀況，不斷調整財政支出比例，進一步加大對養老保障體系建設的財政投入。政府應該依據當地的財政收入水平，在對養老保障的財政投入上要適當提高，并要保證政府所投入的每一分資金上能夠運用到提高全州居民的養老水平上去。此外，政府財政還要時刻做好養老基金入不敷出的準備，要做好養老基金入不敷出的堅強后盾，在養老保險基金增值少、收益低下的狀況下，政府要構建起一整套養老保險財政應急和投入機制，保證在緊急情況下，能夠保證廣大州居民的養老需求，保證州居民在物價快速上漲情況下能夠領取到基本的養老金，使其基本生活能夠得到應有的保障。

（三）增強民族地區政府財政職能的養老保障責任

在新型的養老保險制度中，對政府做出了擔當責任主體的規定，這也是國際上對社會保障的定義。政府擔當責任主體，久遠擔負應該負的責任。政府要充分發揮在財政投入、財政分配和財政監督上的功能和作用，堅決保障養老保險順利、有效地執行下去。在財政資源的分配上，要構建養老保險基金的運營機構和體系，打造一支與之相符合的人才團隊，在不違背有關法律法規的前提下，采用適當的方法和手段來運營養老基金，把龐大的養老保險基金從死錢激活為活錢，使得養老保險基金能夠保值增值，從而減輕政府的財政壓力。再把運營賺來的養老基金當作補貼返還給參保人員，進而提高州居民的養老待遇水平，進一步滿足州參保人員的老年生活需求。在財政監管上，一是要成立專門的財政監督管理機構，二是要成立一個由地方政府各個部門的代表組成的聽證會，落實養老保險的各個項目和財政的投入。

（四）加強宣傳和提高民族地區居民養老保障意識

四川阿壩藏族羌族自治州的居民大部分是少數民族，而且大都居住在農村山林地區，他們普遍文化程度較低，受教育程度不高，對于養老保險知之甚少，甚至不了解，養老保險意識淡薄。尤其是繳費在前，拿錢在后的養老保險方式，使得該州的居民感覺不到養老保險的好處和有用的地方。因此，政府要進一步加強宣傳養老保險知識，提高他們養老保險的意識，把他們從過去傳統的養老思維方式中解放出來，幫助他們建立科學合理的養老觀念。

四、結束語

綜上所述，民族地區養老保障事業的發展，關系到民族團結和社會穩定，一定要采取各種措施發展好。政府作為養老保險發展的責任主體，一定要充分明確自身職責，充分發揮財政資源投入、財政資源配置、財政監管的作用，不斷加大對社會養老保險的投入，不斷提高民族地區養老保險水平，促進民族地區養老保險事業的長足發展。

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