以色列少數族群治理政策的實踐與挑戰

白 帆

（中國社會科學院，北京 100732）

迄今，我國國內關于以色列少數族群政策的研究并不多。一些學者從民族政治角度，認為以色列國家的猶太性大于民主性，導致其對阿拉伯等少數族群顯性和隱性的歧視。以色列在賦予阿拉伯少數族群公民權的基礎上，對其進行了意識形態和制度上的歧視。這些研究一般基于猶太主體族群和阿拉伯等少數族群之間的沖突和族群宗教特殊性角度，結論的傾向性也比較明顯，多認可提高阿拉伯等少數族群的政治權利和文化認同等主張，很少從國家治理政策的角度來分析少數族群問題。另有學者從憲法實踐角度，討論了以色列的司法實踐，強調鞏固世俗主義的現代價值觀，抵制宗教對法律的影響。不過，對以色列少數族群治理政策的討論很有限。

本文試圖從現代國家治理少數族群政策的角度來探討以色列的少數族群問題，考查以色列政府如何從經濟社會角度對少數族群進行公共治理，觀察其政策目標的實踐效果，分析其面臨的挑戰，作為我們處理相關問題的鏡鑒。

一、以色列少數族群的政治權利爭議和文化認同差異

在以色列人口中，猶太人是主體民族，有625萬人，占總人口的75%。以色列阿拉伯人是主要的少數族群，約有173萬人口，但根據美國智庫皮尤研究中心的預測，“以色列的穆斯林人口占總人口的比例，將從2010年的17.7%增長到2030年的23.2%”。以色列穆斯林人口增長較快的原因是穆斯林婦女相對年輕，多數正處于生育年齡。根據宗教信仰的差異，以色列阿拉伯人內部又可以分為三類：一是信仰基督教的阿拉伯人，約占阿拉伯人口的8.7%。他們一般接受西方教育，生活在比較富裕的大城市；二是穆斯林，占阿拉伯人口的83%，一般生活在城鎮和農村；三是德魯茲人，占阿拉伯人口的8.3%。此外，以色列還有其他的少數族群，如貝都因人等。

以色列少數族群問題主要體現在政治權利、人口居住隔離、社會經濟和文化認同方面。在政治權利方面，1948年以色列的《獨立宣言》一方面提出以色列是一個“猶太人的國家”，另一方面規定“全體公民不分宗教、信仰、種族和性別，享有最充分的社會和政治平等權”。另外，以色列沒有成文的憲法，而是通過國會頒布的法規，即一系列的基本法（Basic laws）來規范政府行為和保障公民權利。在這些基本法中，1992年的《人類尊嚴與自由法》和《職業自由法》中明確提出以色列國是“一個猶太國家和民主國家”。但是以色列這樣的自我定位，在實踐中引發了下列爭論：到底是主體族群優先還是民主優先，以及如果突出了主體族群的地位，是否需要提出少數族群的政治權利？事實上，以色列還沒有關于少數族群的專門法律，因此也沒有對少數族群權利有任何的法律規定。以色列國會認為《人類尊嚴與自由法》作為國家的基本法，已經規定了所有公民平等的原則，因此，無需制定法律來保障特殊族群的平等權利。但是，以色列國內的阿拉伯等少數族群提出，以色列將自己定義為猶太國家和民主國家，是對非猶太人的歧視，也無法實現真正的民主。雖然基本法規定了表面的公民平等，但是，在這似乎中立的態度下，存在對阿拉伯等少數族群公民的歧視，以色列缺乏成文憲法以及有效的基本法來保障少數族群的權利。此外，猶太國家的特征體現在國家法律當中，集中表現在以色列的移民法律，即1950年的《回歸法》，其規定了每一個猶太人有權利移民到以色列并成為國家公民。持反對意見的少數族群認為這是具有典型猶太特征并歧視其他族群的法案。

與上述異議相應的一個社會現實是，以色列不同族群和宗教信仰的人們形成了自己的聚居區，族群隔離現象相當突出。有研究指出，“37%的以色列穆斯林人口生活在北部地區，21%居住在耶路撒冷，15%在南部，14%在海法地區，11%在中部地區，而只有1%生活在發達的特拉維夫地區。”[3]在城鎮，阿拉伯人社區和猶太人社區彼此隔離。在農村，這種分裂更加明顯。人口居住格局的隔離性強化了族群之間心理認同和歷史記憶的隱形邊界，同時影響著以色列民族國家構建的完整性。在阿拉伯人的歷史記憶中，認為他們的土地家園被摧毀了，成為了一個國家中的內部難民，雖然他們仍然生活在以色列，但心理認同的是巴勒斯坦人。

在文化認同方面，地區安全形勢和跨界宗教族群問題使得以色列少數族群的文化認同問題突出。在中東地區，以色列是唯一一個阿拉伯人口為少數族群的國家。然而中東地區大部分人口是穆斯林，以色列境內的阿拉伯人雖然是少數，但是從整個中東地區來看，阿拉伯人是地區的主體民族。因此，以色列境內的阿拉伯人有著非常強烈的族群和宗教的認同，并造成了族群認同和宗教信仰凌駕于國家認同之上的問題。在巴以沖突的背景下，巴勒斯坦阿拉伯人與以色列境內的阿拉伯人存在著政治和經濟的聯系，以色列的阿拉伯政治精英強調阿拉伯族群認同，并極力爭取能夠“凌駕于法律規定的公民個人權利之上，構建一個阿拉伯族群集體權利。”這對以色列的國家認同和安全統一構成挑戰。

二、以色列少數族群治理政策的目標及其實踐

以色列政府通過社會經濟援助的公共政策和協商治理的實踐模式來提高阿拉伯等群體的生活水平，以求縮小社會經濟差距。

在社會經濟援助實踐上，以色列政府將教育和就業作為團結少數族群政策的抓手。愚昧往往是貧窮的根源，以色列政府規定大學要提高少數族群的入學率，在考試入學方面給予其優惠政策。在學校設置猶太語和阿拉伯語的雙語教學，幫助阿拉伯學生學習希伯來語和進行職業培訓。受傳統影響，阿拉伯女性就業率很低，而女性接受教育和就業對于減輕家庭負擔和影響下一代的教育至關重要。在政府的幫助下，以色列的阿拉伯女性入學率提高很快，受過教育的阿拉伯女性在現代化教育影響下，能夠更好適應社會，對其自身發展和家庭脫貧都有雙贏效果。

在提升少數族群人口就業方面，首先，以色列政府強制規定公共事業單位必須招聘固定比例的少數族群，并設置針對某一少數群體的特定工作崗位，精準援助其就業；其次，政府幫助少數族群人口提供職業培訓，使其不僅僅能承擔簡單低級的工作種類，還可以具備高端行業的就業能力，以便在政府部門和社會商業、工業等各個領域就業。再次，以色列政府與企業合作促進少數民族的社會就業。雖然政府部門可以為少數民族設置固定的工作崗位，但是無法強制追求利潤的企業也去進行社會援助。因此，以色列政府以合作的方式促進企業招聘少數族群勞動力的意愿。政府建議企業招聘少數族群勞動力，并提供促進就業的公共服務。最后，以色列政府加強對企業就業歧視的監管。如果有人投訴哪個企業涉嫌歧視少數民族勞動者，該企業會受到嚴厲懲罰。以色列少數族群公民對就業的重視程度體現了現代化的影響，提升了他們融入社會的意愿和能力。

為了提升少數族群公民的公共政治參與感，以色列對少數族群采取協商治理的政策模式。在扶助少數族群政策的制定和實施過程中，以色列特別重視中央政府與地方政府、少數族群公民、少數族群精英代表和少數族群領袖的溝通協商。以色列政府開創了中央政府、地方政府和當地少數民族居民的協商治理模式，政府的一項公共政策能否實施必須有當地百姓的參與。其具體措施是在報紙等公共媒體上廣泛宣傳政府的公共政策，并召開當地公民、地方政府和中央政府代表的三方會議，聽取各方意見，以圖達到以下目的：尊重當地百姓意愿并直接回應其需求，增強政府和人民之間的信任；訓練少數族群個體公民以協商治理方式參與現代社會生活。

通過這些治理措施，以色列阿拉伯人的生活水平得到了大幅提高，相比于周邊陷入戰亂的國家而言，他們理性地選擇在以色列生活，而不愿意改變以色列的公民身份。但是近些年來，以色列主體族群猶太人和最大的少數族群阿拉伯人的文化隔閡沒有減弱，相反，以色列阿拉伯人越來越認同巴勒斯坦，并制造了多起抗議活動。此外，貝都因人和德魯茲人的族群認同也逐漸強化，特別是在年輕人和知識分子當中，甚至出現了對抗以色列國家的行為。那么以色列少數族群治理實踐存在哪些目標偏差呢？

三、以色列少數族群治理政策實踐所產生的目標偏差

首先，以色列的猶太人認同政策還在強化。以色列雖然賦予了阿拉伯少數族群公民的合法身份，但另一方面，以色列國家的主體認同開始轉向了猶太人宗教認同以及猶太復國主義。這種造成族群之間的不信任和差別化的政策，逐漸加深了社會的分裂。以服兵役政策為例，以色列的阿拉伯人極少參與國家的兵役。以色列是一個公民義務兵役制的國家，幾乎每一個猶太人都參軍，在少數族群中，德魯茲人和貝都因人也幾乎都參加服兵役，但對以色列的阿拉伯裔公民則沒有強制性的要求。盡管以色列在法律和政策上并沒有針對阿拉伯人的禁止參軍的規定，但是阿拉伯人普遍認為以色列政府不信任阿拉伯人，很難接受其參軍。當然，有一個原因則是，阿拉伯人出于族群考慮，不愿意陷入同以色列周邊阿拉伯國家和曾是同一個族群人們的戰爭中，自身沒有參軍的強烈意愿。但與此同時，以色列政府將服兵役與社會就業、教育、醫療、申請土地等多項社會保障和福利相聯系，這樣，很少服兵役的阿拉伯裔以色列人就很難享受到上述的各種社會福利，族群之間的經濟社會差距由此產生。雖然這種現象已有所改變——已經有一些阿拉伯人主動參軍以改善生活，政府也將參軍活動作為族群和平共處的良好平臺，但是阿拉伯人仍然是軍隊服役人員中的邊緣群體。

其次，族群和宗教之間的隔閡難以消除。由于宗教信仰的差異，猶太人與阿拉伯人之間缺乏足夠的交流和交往。在以色列，猶太人與阿拉伯人之間幾乎沒有通婚現象，在社會交往方面，67%的猶太人認為他們的朋友全部是信仰猶太教的，而38%的穆斯林阿拉伯人，21%的基督教阿拉伯人和22%的德魯茲人認為其朋友全部是自己宗教內部的。雖然以色列強調其國家意識、宣揚民主價值，但是缺少相應的文化交流政策。事實上，面對民族和宗教的極端差異性特點，以色列也非常難以實施有效的文化交流政策，以促進認同。

總之，以色列政府的確在就業教育等方面，以協商治理的方式對其國內少數族群采取了有針對性的援助性公共政策，這有效地促進了整體社會的穩定，大部分少數族群個體愿意成為以色列公民以享受現代社會的各種好處。但是，以色列國家內部的族群和宗教認同感仍然十分強烈，這種狀況對其國家認同和公民身份的建構構成了挑戰。這些現實，誘致了以色列針對少數族群進行治理的政策效果的復雜性。以色列族群治理政策的經驗和潛在的挑戰值得更深入地檢討。

四、以色列少數族群治理政策所面臨的挑戰

以色列族群、宗教和地緣情況復雜，但是境內的阿拉伯裔公民并沒有制造嚴重的政治分裂行為，這表明其數族群治理有值得肯定的方面。首先，以色列的少數族群治理政策抓住了經濟對生活的核心影響。其次，以色列在族群治理政策的制定和運行方面充分發揮了協商民主的作用。人們期待用公平正義的政治法律方式解決社會問題，在這方面，族群和宗教組織并不能很好地應對。比如，在一些阿拉伯的城鎮，阿拉伯族群領導人存在貪污國家撥款的現象，當地的阿拉伯百姓更希望中央政府能治理地方行政官僚的胡亂作為，而不是簡單地認為生活在阿拉伯族群領導的地方就是好的。

但是，以色列政府少數族群治理仍然面臨挑戰。在少數族群問題上，阿拉伯少數族群認為以色列的猶太國特征使得少數族群成為潛在的被歧視的群體。有關研究指出，64%的阿拉伯少數族群認為以色列很難成為一個猶太國和民主國，79%的阿拉伯少數族群認為以色列國家對穆斯林有社會歧視的行為。而且阿拉伯少數族群反對猶太國的提法的同時，并不意味著他們更贊同民主和世俗社會，事實上，在以色列阿拉伯人內部，基督教的阿拉伯人更認同圣經，穆斯林阿拉伯人更認同古蘭經，整體上，“66%的阿拉伯人認為宗教非常重要，而只有30%的猶太人持同樣的觀點。”

以色列猶太國的特征難以改變，而巴以沖突的持續存在，則使得以色列國內阿拉伯等少數族群和猶太族群越發難以彌合族群認同，甚至導致族群沖突，這對以色列國家的安全統一和國家認同構成了嚴峻的挑戰。從政治的角度看，國家被分成了猶太公民和非猶太公民，而人口眾多的阿拉伯少數族群就成為主要的非猶太公民。以色列的這種猶太國的特征同時制造了非猶太人的認同，不管個人自身意愿如何，都只得保留其族群認同。盡管猶太人和阿拉伯等少數族群共同生活在以色列的土地上，但是長期的居住習慣、社會交往和身份的隔離，造成了他們文化價值觀的鴻溝，引發族群之間的互不信任，對于當今以色列社會穩定和國家整合是巨大的挑戰。

五、以色列少數族群治理政策的啟示

以色列是中國實施“一帶一路”戰略的重要沿線國家之一，客觀分析其族群治理的公共政策對于評估兩國經濟文化合作有重要意義。同時，我們國家的民族和宗教情況雖然遠沒有以色列復雜，但以色列的族群治理政策對我們是有鏡鑒價值的。

首先，無論民族宗教情況多么復雜，現代國家都要強調國家利益至上的同時，也要實施一些針對少數族群公民權利的特殊保障政策，以促進國家的凝聚力。不同國家有不同的少數民族情況和具體的政策，但是必須強調國家認同的重要性。

其次，治理少數族群的公共政策應重視協商治理和公民參與。以色列的案例告訴我們，即便中央政府非常了解少數族群公民的需求，也有能力去制定合適的計劃，但是整個過程不能缺少少數族群公民的參與。這不僅涉及公共政策的民主程序，更重要的是不能忽視參與感帶給少數族群個體的心理影響。能否讓少數族群自己主動參與和主動改變，這是政府援助政策能否達到社會最大效益的關鍵。

最后，社會經濟的援助政策對于少數族群地區發展具有重要作用，但決不能忽視文化認同對國家統一和社會安定的影響。文化的共存和融合是一個長期過程，也是多族群共存的現代國家所面臨的最大挑戰。現代教育和跨文化交流是達成文化共融的基礎，文化交流的困難不在于語言或文化習俗的差異，而是多族群國家的公民要學會彼此尊重。與此同時，實施少數族群的公共治理政策，要注重在實踐中增加文化的交流和互動，以提升國家認同和公民間認同，建立起一種命運共同體關系。