特定區域“擾序上訪”刑事政策研究
——以治理對策為解讀視角

上訪，是信訪的一種，是普通民眾越過本級政府機關向上級反映問題并尋求問題解決的一種途徑。從機能上來說，信訪是一種爭端解決機制，具有信息互通的雙向效應。在我國傳統社會中，信訪一度是化解社會矛盾的重要途徑，例如，上古時期大禹建立的“五音聽治”制度，通常被認為是上訪制度的雛形。后來，上訪制度不斷得到完善，逐漸成為國家解決社會糾紛的有機組成部分。在現代法治社會，司法裁判制度被確立為社會糾紛解決的首選和權威路徑，而上訪在糾紛解決機制中僅起到補充作用。對于非正常信訪行為，國家一般采取的是管制政策，而那些危害社會秩序與國家安全的非法上訪，更是受到嚴厲的重刑主義政策的管控。

一、特定區域“擾序上訪”刑事政策的分析

（一）“擾序上訪”刑事政策的演變

第一階段：1957年至1968年。這一階段正值中華人民共和國成立初期，社會風氣與秩序尚待重塑，為了改造舊社會遺留下來的游手好閑、不務正業、沒有正當職業經常擾亂社會秩序的閑散人員，1957年，中央政府出臺了《國務院關于勞動教養問題的決定》和《治安管理處罰條例》兩個行政法規。前者旨在管控矯正游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動能力的人員；后者主要針對某些應當受處罰但又不構成犯罪的輕微違法行為進行處理。由于擾序上訪人員多數具有危害社會秩序并長期脫離生產勞動的特點，在當時的社會環境下是被勞動教養或羈押改造的首要對象，因此上述兩部規范性文件自然而然地被用來規制“擾序上訪”行為。由于當時《論十大關系》《正確處理人民內部矛盾》等講話指導思想的影響，擾序上訪問題在當時被視為人民內部矛盾，擾序上訪人員通常也被視為“不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續留用，放到社會上又會增加失業的”待改造人員。因此，這一階段在該問題的處理政策上政府并沒有采取“一刀切”的措施，而是以鬧訪者訴求內容有無合理性進行區別對待，只有那些訴求毫無根據、無事生非的鬧訪人員才是被教育、勞動改造的對象。

第二階段：1968年至改革開放前。這一階段在社會矛盾的處理上，政策導向逐漸由人民內部矛盾為主轉變為以階級斗爭為綱的敵我矛盾為主。在對待上訪問題上，上訪人員自身的政治成分劃分往往比上訪行為本身及訴求內容更為重要，而那些手段極端、長期脫離勞動生產的擾序上訪人員在這一時期經常被視為危害公共安全及國家政權的敵對勢力，進而受到嚴厲的刑事打擊。另外，由于這一時期整個社會處在脫序的狀態，司法機關等糾紛解決機制缺位，社會中大量的爭議糾紛得不到有效疏解，同時行政性決策往往優先于法律規范并在實踐中得以適用，政府在糾紛的解決上往往呈現出簡單、粗暴的特點。總而言之，這一時期管控信訪的政策具有明顯的政治導向性，行政色彩較為濃厚。

第三階段：改革開放后至2013年12月。這一時期由于將經濟建設作為基本國策，在處理社會矛盾問題上較為緩和。擾序上訪的規制政策是沿用并加強勞動教養改造力度。表現在立法上，1979年全國人大常委會批準了《國務院關于勞動教養的補充規定》；1980年國務院頒發了《關于維護信訪工作秩序的幾項規定》，確立了對鬧訪人員的收容遣送制度；1982年國務院轉發了公安部《勞動教養試行辦法》，強化了勞動教養這一強制性教育改造措施。后來中共中央辦公廳、國務院辦公廳信訪局頒發的《關于認真處理上訪老戶問題的通知》中明確規定：“對上訪問題已經解決，本人在京流竄，不務正業，堅持過高要求和屢遣屢返教育無效又不夠依法處理的人，可以建立一個勞動場所，把他們集中起來，加強管理，邊勞動邊教育，直到不再到處流竄為止。”［1］在此期間，對無理鬧訪或采取極端手段的信訪人員原則上采取先規勸后勞教的治理措施。然而這一階段的中前期，由于社會矛盾突發又經歷了“嚴打”運動，規制非正常信訪的政策也愈加嚴厲，在政策的執行上也出現了簡單化、僵硬化的趨勢，即只要有擾亂社會秩序的鬧訪行為則一概送押勞動教養。值得一提的是，雖然這一時期經歷了1979年《刑法》頒布與1997年《刑法》修改的過程，但是，國家對大多“擾序上訪”的行為依然定性為行政違法，很少直接以刑法進行規制。

第四階段：2013年12月至今。這一階段正值法治建設時期，對于擾序上訪的治理也逐步呈現出法治化、規范化特點。其中，2013年12月28日是“擾序上訪”規制政策轉變的一個“分水嶺”，即第十二屆人大常委會在第六次會議上決議廢止了勞動教養制度。然而，在勞教制度廢除后，處理非正常上訪的相關法律規范及配套措施卻未得到及時更新，以至于當前在規制擾序上訪的問題上沒有可供依據的制度規范。為了維護社會秩序并保障信訪工作的有序開展，當前相關執法機關對在特定區域制造混亂的擾序上訪施以刑事懲治措施，即以《刑法》中的“尋釁滋事罪”“敲詐勒索罪”等罪名來規制此類行為。另外，2015年實施生效的《刑法修正案（九）》對第290條“聚眾擾亂社會秩序罪、聚眾沖擊國家機關罪”進行修改后，使得本罪成為懲治“鬧訪”行為的專用罪名。從實務層面上講，該罪名的修訂是立法對當前“非正常上訪”問題的一種回應，其規制范圍基本上涵蓋了當前較為突出的幾類“鬧訪”情形：該罪不僅懲罰聚眾型集體鬧訪，還懲罰擾亂國家機關工作秩序的個體鬧訪，除此之外，為了打擊日益猖獗的“鬧訪專業戶”“職業上訪代理人”等違法活動，刑法第290條還對組織、資助等幫助行為予以懲罰。該罪名實施后，一定程度上緩解了“尋釁滋事罪”的口袋效應，但是第290條在入罪上有明確的罪量要求，即行為只有達到“情節嚴重”或造成“嚴重后果”時，才會構成本罪；而那些“情節較輕”、尚未造成“嚴重后果”的擾序上訪行為，依然可能會在維穩政策的影響下受到“尋釁滋事罪”的刑事規制，這就造成了當前擾序上訪規制上的重刑主義傾向。

（二）重刑主義刑事政策的反思

就性質而言，擾序上訪本身是一個侵害社會秩序的違法現象，但是，其背后卻有著深層次的政治、法律、社會及文化根源。單純依靠刑罰制裁來規制擾序上訪的做法實屬殺雞取卵，與我國信訪政策的價值取向相背離。面對日益劇增的擾序上訪活動，在規制措施選擇上應當依照“區別性、比例性”的原則，具體問題具體分析，按行為性質與情節的不同分而治之，同時兼顧上訪人員訴求的合理合法性，避免“一刀切”，防止刑事司法權被濫用。

刑法是維護社會秩序的最后保障，刑罰的使用應當堅持謙抑性、最后手段性原則。在犯罪的預防與控制上，司法人員應當力求以最小的支出獲取最大的社會效益。［2］當前，“特定地區”擾序上訪的規制政策較為“嚴苛”，重刑主義傾向較為嚴重。在實務中，很多擾序上訪活動就其行為性質而言并不構成犯罪，即行為人通過平緩的手段來表達訴求，其危害程度并沒有達到入罪的標準，例如在政府機關附近發傳單、拉橫幅喧鬧等。鑒于上述行為并沒有侵害刑法上的法益，一概入刑規制的做法值得商榷。另外，嚴厲的刑事規制措施并不能緩解擾序上訪問題，反而會激化新的社會矛盾，這直接反映了重罰主義政策的局限性。因此，筆者認為，在擾序上訪問題的治理上不能唯刑罰是從，應當在分析該亂象背后深層次原因的基礎上采取區別對待、梯次性的政策予以解決。

二、“擾序上訪”問題的根源性探究

（一）傳統政治因素

從制度學的角度來看，擾序上訪是信訪機制內在缺陷所派生出的扭曲的產物。信訪制度源于我國歷史上的傳統政治結構，其存在具有一定的合理性。從歷史的脈絡來看，我國古代政治體制從秦、漢開始就采取中央集權的大一統模式，其中皇權與相權、中央與地方之間的權力分配一直是各朝代制度構建的核心內容。在傳統的政治理念中，保持中央對地方、皇帝對官員絕對的支配力，是維護政治統治及社會安定的關鍵，這就導致在我國古代的政治權力結構中，行政權長期處于中心地位。另外，在中央集權統治下，行政、立法與司法三權合一，其中司法權作為行政權的附庸，由各級行政機構統一行使。由于沒有分離出獨立的司法機構及司法體制，信訪被作為一種正式的糾紛解決機制在制度中得以安排。然而隨著社會的發展及政府管理專業化要求，司法與行政合一的體制無法有效解決市民社會糾紛，再加上古代“厭訟”文化的壓制，使得非正常上訪問題凸顯，以至于成為社會矛盾分流的非正式渠道。由此可知，擾序上訪問題的根源在于傳統政治結構中的制度安排所存在的缺陷，正如黑格爾對法院制度論述所言：“把實施審判制度看做國王和政府方面所做的一件單純善意和仁慈的事……那就是思慮不周，沒有察覺到關于法律和國家問題所應注意的是：它們的制度一般是合乎理性的，而且是絕對必要的。”［3］

（二）歷史文化因素

中國世俗生活中所受影響最深的就是儒家文化，儒家文化中的倫理思想對公平正義價值有著極高的追求，這些價值追求所體現的是一種樸素的、自然的正義觀，在價值取向上偏重于實體正義。這些價值與民本思想密不可分，統治集團為了維護社會秩序的穩定，往往把對社會正義的追求與統治階級利益捆綁在一起。然而對實體正義的追求壓制了程序正義及訴訟效率等現代司法價值理念，這一傳統一直影響至今。為了維護社會實體正義，古代統治階層在上訴（或申訴）制度的安排上不設置終審審級數的限制，當事人可以從地方逐級一直申訴到中央政府。除此之外，中國傳統社會采取家國一體的家長式管理模式，受人治思想影響較深，民眾對于中央政府有著特殊的情感依賴，“進京訪”“告御狀”成為百姓追求公平正義的最可靠渠道。上述文化傳統嚴重阻礙了現代訴訟理念的傳播，加之人治思想的影響，很多信訪者對司法爭端解決制度表現出拒斥態度，一旦正規信訪渠道受到擠壓，特定區域的擾序上訪就會此伏彼起。

（三）制度因素

擾序上訪問題不僅受傳統政治與歷史文化因素的影響，同時也受制于我國當前的糾紛解決制度的局限性，其中影響最大的有三個方面：一是司法制度的結構性問題。司法權獨立于行政權已經成為現代法治國家的共識，然而囿于歷史傳統的影響，行政權在國家機關的權力配置中過于強大，在實踐中可能對司法權造成過度的介入與干預，在很多社會矛盾爭端中行政機關實際上扮演了終極裁判者的角色，使得司法權形同虛設；另外，由于近年來司法腐敗較為突出，枉法裁判、徇私枉法現象時有發生，嚴重損害社會公正。上述源于司法制度的問題使得民眾在糾紛解決上不信任司法機關，而繞開正規糾紛解決機制采取擾序上訪手段成了部分人解決問題的首選方案。二是地方政府的績效考評機制。近年來，為了保持經濟增長和社會建設，維穩任務成了各級地方政府政績考核的重要指標，其中“進京訪”數量更是與地方官員政績掛鉤，某些地方政府為了維護政績往往不擇手段，對上訪人員進行截訪與打壓，其中就包括設立“黑監獄”對上訪人員進行非法拘禁。這種高壓管控的措施不僅不利于解決訪民的訴求，而且還會激發其他矛盾。三是信訪體系內部的腐敗。據調查，信訪制度的腐敗與地方政府的績效考核具有直接關系，由于地方政府迫于減少“進京訪”的維穩壓力，往往勾結、賄賂國家信訪機構的工作人員，以獲取本地區“進京訪”人員的信息及情況，從而便于提前采取截訪措施。由于受到腐敗環境的影響，國家信訪機構很容易淪為權力尋租的空間，僅近幾年被司法機關立案調查的國家信訪工作人員就有數十人之多，受賄金額驚人。

擾序上訪從社會管理層面來看是一種違法行為，而從訪民的角度來看，更多的是一種“有效”的維權途徑。正是因為正規糾紛解決機制的運行不暢，才導致非正規糾紛解決方式的盛行，所以在治理擾序上訪問題上不能單純依靠高壓式的管控與制裁，而應在問題根源的基礎上探尋出路。

三、“擾序上訪”的治理對策

（一）區分個案，梯次化分類解決

對“秩序型”法益的保護并不能以犧牲信訪人的正當權益為代價。擾序上訪行為在動機、行為性質、情節及后果上存在諸多差異，在治理上應當擯棄一刀切、簡單粗暴式的規制手段，而應根據個案的具體情形采取區分化、有針對性的治理對策。我們在中華人民共和國成立初期就采取過“分情況區別處理”的措施，并收到良好的社會效果［4］；近年來由于重刑主義的刑事政策的負面影響，特定區域的擾序上訪問題陷入了越管越亂的困境。正反兩方面的實踐經驗顯示，只有對不同類型的擾序上訪采取區別處理、分而治之的措施才是科學的解決之策。在具體的操作上，筆者建議根據“比例性”原則構建“梯次式解決方案”：首先，按照“上訪地點”“上訪手段”及“上訪人身份”三個標準對“擾序上訪”案件進行分類；其次，根據上述分類并結合上訪手段及其結果的危害程度分情況、遞次性地予以規制，即先民事救濟，再行政處罰，最后刑事制裁。［5］區別處理、分而治之的方法在維護社會秩序與化解社會矛盾之間構建了一個平衡點，有利于緩解擾序上訪所產生的社會問題。

（二）恪守刑法規制的謙抑性

自《刑法修正案（九）》頒布實施以后，擾序上訪所涉的刑事犯罪主要以侵害秩序型法益為主，而刑法中的秩序型法益包含多種類型，其在內涵上存在交叉重合、模糊不清的問題，致使擾序上訪在實踐中出現入罪擴大化之傾向。筆者認為，應當根據刑法謙抑性原理，通過司法論解釋的方法厘清上述罪名的法益內涵，從而為規制擾序上訪行為提供正確指導。

1.“工作秩序”型法益的界定。擾序上訪所侵害的秩序型法益主要有三類：即“社會秩序” “公共秩序”及“工作秩序”。在司法實踐中，侵害第一類法益的擾序上訪主要適用“聚眾擾亂社會秩序罪”及“組織、資助非法聚集罪”；侵害第二類法益的主要適用“尋釁滋事罪”“聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪”；而侵害最后一類法益的主要適用“聚眾沖擊國家機關罪”和“擾亂國家機關工作秩序罪”。其中，工作秩序是一個刑法學的規范概念，其內涵應當在價值評價的基礎上進行規范的理解，對工作秩序的不同解讀將影響犯罪法益邊界的范圍。“聚眾沖擊國家機關罪”和“擾亂國家機關工作秩序罪”所保護的都是國家機關的工作秩序，而法律對國家機關這一場域的限定，使得此二罪的工作秩序與企業、贏利組織及其他私人機構中的工作秩序在內涵上有所不同。在現代民主國家中，國家機關的運轉經費主要來源于公民的納稅支出，這就決定了國家機關的首要職責是服務于公民，其中接訪、化解矛盾則是政府公共服務的重要內容，基于此，國家機關對信訪活動可能帶來的侵擾要有一定的包容度，尤其那些具有法定接訪職能的國家機關，其工作內容本身就包括釋法說理、化解矛盾，其工作性質具有突發性、煩瑣性、反復性等特點，不能僅僅因為上訪活動侵擾了工作氛圍或工作的連續性就一概予以入罪。上述二罪所保護的法益應當限定為國家機關工作中的安全秩序，即國家機關中不特定工作人員的人身安全保障，只要擾序上訪沒有使用暴力、沒有危害國家機關工作人員的人身安全，都不應當適用本罪。另外，適用上述二罪規制擾序上訪時還對行為方式有所限制：即擾訪手段應限定為脅迫、暴力方式，而通過靜坐、發傳單、拉橫幅喧鬧等軟暴力方式進行的擾序上訪不構成此類犯罪。［6］

2.“公共秩序”型法益的界定。暴力型擾序上訪在犯罪的認定上并不存在分歧，而爭議主要集中在平緩型（軟暴力）的擾序上訪行為，質言之，能否以侵害公共秩序為由把平緩型擾序上訪認定為“尋釁滋事罪”或“聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪”？該問題關鍵在于厘清二罪的共同法益，即公共秩序的內涵。公共秩序主要是指社會共同體成員日常生活及活動所必需的有序性環境，作為秩序載體的法益所保護的具體內容是不特定個體或多數人在公共場所從事自由活動的安全與順利，具有非組織性、自發性等特征。［7］與之相應的是，擾亂公共秩序是指妨害公共場所中不特定多數人的自由活動。

在公共場所中從事的（平緩型）擾序上訪活動，其目的主要是為了引起社會大眾及輿論的關注，盡管在一定程度上影響了公共秩序，但并沒有達到妨害不特定多數人的自主活動，例如靜坐、發傳單、拉橫幅宣講等上訪手段通常不具有暴力性、強迫性，而受眾對事件的關注與否也具有選擇上的自由。另外，需要注意的是，上述二罪對擾亂“公共秩序”這一犯罪構成要件有罪量要求的，即鬧事行為必須達至造成公共場所“嚴重混亂”的程度。這其實是立法對公共利益與私權做出的平衡考量，社會應容忍或允許一定限度內、輕微的擾序行為，畢竟在公共場所合理地表達訴求乃憲法所賦序的“表達自由”之權利。通過平緩手段所實施的擾序上訪行為，一般不會對公共秩序造成嚴重混亂的程度，不應當適用“尋釁滋事罪”和“聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪”。

3.“社會秩序”型法益的界定。在通常的語義范圍內，社會秩序與公共秩序泛指同一含義，但刑法具有規范評價機能，在規范的意義上二者卻并不等同。公共秩序側重保護的是不特定社會個體非組織、自發性的活動；而按照《刑法》第290條第1款的規定，社會秩序側重保護的是社會生產及教學、科研、醫療等業務活動的有序性，該秩序內容是社會化大生產方式出現后的派生產物，具有組織性、連續性等特征。對社會秩序的侵害通常表現為使社會生產、業務性工作處于無序、混亂或間斷的狀態，基于此，《刑法》第290條“聚眾擾亂社會秩序罪”及“組織、資助非法聚集罪”的犯罪行為（構成要件該當行為）需要具備三個條件：手段方式上具有暴力性、脅迫性；在后果上要求致使社會工作、生產不能進行；在罪量上要達到“情節嚴重”或“造成嚴重損失”。［8］有學者認為，通過集體抗爭表達訴求或因合理要求沒有得到滿足所采取的過激行為都不應構成本罪。［6］筆者對此觀點表示贊同，應當嚴格按照罪行法定要求適用本罪，不應對所有的擾序上訪行為都一刀切地入罪，避免《刑法》第290條入罪的擴大化。

（三）完善地方政府的信訪考評機制

造成當前特定區域擾序上訪亂象的一個重要的原因就是地方政府的信訪考評機制存在不科學性。為了維護社會穩定，有些地區將信訪數量尤其是進京訪作為地方官員政績考核的重要指標，正是這一考核標準導致了擾序上訪治理中的一刀切、粗暴式問題。歷史經驗告訴我們，對待社會矛盾只能進行疏解而不宜封堵，單純地截訪并不能解決實際問題，反而給社會治安埋下隱患。中國地域遼闊、各地區發展極不平衡，而各地區因發展階段不同所面臨的社會問題和社會矛盾也存在較大差異，企圖制定一個全國統一適用的信訪考評標準并不符合國情。筆者認為，應當改變當前施行的信訪考評機制，例如可以考慮將考評標準由過去的信訪案件數量改變為信訪案件糾紛化解率（糾紛化解率=糾紛已解決的案件數/地區年度進京訪總數）。糾紛化解率充分考慮了地區的差異性，其結果更具有公平性。另外，信訪案件糾紛化解率在計算上還要結合案件分類標準，對于那些惡性的、無事生非的擾序上訪案件，應直接定性為犯罪行為，排除在信訪考評案件的基數范圍之外，以免影響考評的公正性。

（四）完善法治建設，增加司法的公信力

信訪是我國傳統政治制度下的產物，它的產生與發展有著深厚歷史文化淵源，從歷史的視角來看，信訪制度的存在有其合理性。然而在現代法治國家中，法院及司法裁判制度是解決社會糾紛的主要路徑，而信訪制度所具有的超裁判地位及無審級、無實效性與兩審終審制、訴訟效率及程序正義等現代司法價值相沖突，有損司法公信力。因此，信訪制度所承載的糾紛解決機能應歸流到司法體制中去，而加強法制建設、增強司法在社會生活中的公信力、在法治軌道中解決社會糾紛是治理擾序上訪問題的治本之策。

四、結 語

特定地區“擾序上訪”是個復雜的社會問題，其癥結表現在信訪制度、信訪評價機制的缺陷以及政府行政對策上的簡單粗暴，其根源則在于法治的羸弱：這一方面體現在個別地方政府行政執法不規范、濫用公權，引發社會矛盾；另一方面表現在公民對法院及司法糾紛解決機制的不信任，人治依賴思想嚴重。若要根治這一社會“頑疾”，必須加快推進法治建設的進程，摒除社會管理中的人治依賴、行政權依賴思維，逐步將信訪的糾紛解決機能回歸到司法制度中，使司法裁判成為定紛止爭的主要路徑，增強司法的公信力。

［1］陳柏峰.無理上訪與基層法治［J］.中外法學，2011，（2）.

［2］陳興良.刑法的價值構造［M］.北京：中國政法大學出版社，1998.

［3］（德）黑格爾.法哲學原理［M］.范揚，張企泰，譯.北京：商務印書館，2016.

［4］毛澤東.對“中共中央關于處理罷工、罷課問題的指示”的批語和修改［A］.建國以來毛澤東文稿［M］.北京：中央文獻出版社，1992.

［5］張龍，彭智剛.尋滋、擾序案件的刑事政策［J］.國家檢察官學院學報，2015，（6）.

［6］張明楷.刑法學（第五版）［M］.北京：法律出版社，2016.

［7］張明楷.尋釁滋事罪探究（上篇）［J］.政治與法律，2008，（1）.

［8］陳興良.規范刑法學［M］.北京：中國政法大學出版社，2003.