嵌入型監管：城鎮化背景下社會組織政策創新

目前，在我國城鎮化推進過程中，預期與現狀之間存在一定的差異，社會結構階層化和利益關系市場化構成了社會群體矛盾和沖突的基本特征,產生了較大的社會風險,對社會沖突進行有效管理、化解和轉化成為當前中國社會發展面臨的重要議題。社會組織通過協調不同社會群體之間的利益，由其代表內部成員對外進行利益表達，進行溝通和協商，形成理性表達機制，可以大大降低社會沖突治理的成本。近年來，盡管我國社會組織發展迅猛，但總體而言仍處于初創階段，以“應對危機”為主要目標的社會組織傳統監管體制已經不能適應現代社會組織發展的新形勢，導致社會組織在參與社會沖突治理中面臨諸多障礙，因此發揮社會組織在社會沖突治理過程中的積極作用，必須重新審視政府與社會組織之間的關系，擺脫傳統管理政策的影響，對社會組織管理模式進行創新，探究新情勢下社會組織發展的新型管理模式。

一、階層分化：城鎮化進程中社會沖突加劇

“城鎮化是指伴隨工業化的發展，非農業持續向城鎮聚集、人口向城鎮集中、鄉村向城鎮轉化、城鎮數量和規模不斷擴大、城鎮生活方式和城鎮文明逐步傳播擴散的歷史過程。”［1］城鎮化問題是當代中國社會發展的綜合性課題，從總體上看我國城鎮化經歷了三個階段。1949—1978年為我國城鎮化緩慢起步發展階段，1978—2000年為我國城鎮化加速發展階段，2001年至今為我國城鎮化快速發展階段。與其他國家相比，我國的城鎮化在規模上與速度上都遠遠超過了許多西方發達國家，“城鎮化率從20%提高到40%，英國經歷了120年，法國是100年，德國為80年，美國為40年，而中國僅僅用了22年（1981—2003），2012年我國城鎮化率為52%”［2］。我國的城鎮化對于擴大內需，促進發展方式的轉變和經濟結構戰略調整，以及確保我國經濟快速增長具有重要意義。因此，針對社會體制改革，我國提出了要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，讓更多的農業人口順利融入城鎮社會，享受與城鎮居民同等的基本權利和義務。

與西方國家相比，我國目前正大力推進的城鎮化具有特殊性，其動力不是依靠市場驅動，而是依靠政府自上而下的推動，屬于“政府主導型”模式，這種推動模式強調在控制城鎮化過程和分配社會利益上，政府始終處于主導地位，是城鎮化進程的主要推動力量。有數據顯示，2001—2010年我國大中型城市土地面積增長了近90%，而在這期間城鎮人口的增長僅有30%。可見，“土地城鎮化”的進程明顯快于“人口城鎮化”。［3］（P64-66）在推進城鎮化過程中，一些地方政府無視自然規律，忽視環境資源的約束，急功近利，盲目建設開發區、大學城以及一些形象工程等，導致許多城市郊區化泛濫，土地產出率過低，土地資源開發利用不合理，城市建設缺失科學規劃，加劇了用地失控的現象。城市“僅僅被當成一種場所、抽象的空間，割裂了城市空間與社會的關系，演變為土地的城鎮化、空間的城鎮化，產生了空間權利分配不正義，空間資源配置不均衡，城市發展成果難以共享”［4］等問題。目前，“時空壓縮型”的城鎮化存在許多“冒進”的現象，甚至出現了無序的狀態，有的大中城市為了追求外表繁榮的現象，盲目擴大邊緣，只追求數量，導致城鎮化質量較差，許多因拆遷而引發的群體性事件逐步增加，產生了巨大的社會風險。

在城鎮化進程中產生了不同利益群體，加劇了社會階層的分化。在傳統型的農村社會中，農民以小農生產方式為主，收入來源依靠土地，以單一的農業收益為主。在這種固化的、不流動的社會結構中，農民之間的差異性表現得不是很明顯。改革開放之后，中國逐步進入市場經濟時代，大量農村剩余勞動力開始涌入城市，由純農業生產者轉變為新生代的農民工，在為城市發展提供大量廉價勞動力的同時，也從某種意義上擴大了市場需求，推動了整個社會的經濟發展。隨著國家逐步放開限制農村勞動力流動的政策，農村人口的流動也從“就地轉移”開始走向“跨區域轉移”。近年來，隨著城鎮化進程的加劇，大量被征地的“失地農民”迫于生活壓力進城務工，成為城市流動人口的一員，這些外來務工人員雖然都能有一份謀生的職業，在形式上勉強能為城市所接納，但由于我國固有的“城鄉二元結構”體制，被征地農民以及進城務工的流動人口受壁壘森嚴的戶籍制度影響，難以真正適應城市生活，無法真正融入城市成為市民［5］。這些被“城鎮化”的居民本身不具備競爭優勢，就業壓力加大，在子女教育、公共醫療以及社會保障等問題上難以享受到與城市現有居民平等的待遇，容易產生孤獨和疏離感，積聚對主流社會的不滿情緒。這種城鄉階層差異引發的“相對剝削感”極易引發社會沖突，從而危害社會秩序與穩定。

亨廷頓曾指出：“高度傳統的社會和高度現代化的社會都是穩定的，恰恰是處于現代化過程中的社會最容易發生動亂。”在現代化的大變革過程中，我國社會結構和文化觀念都滯后于經濟發展水平，土地糾紛、環境糾紛、勞資糾紛、社區糾紛等各種社會沖突不斷涌現，這必然會產生諸多社會矛盾，從而引發較大的社會風險。目前，我國單一的政府主導型治理體制雖然在一定程度上可以化解糾紛，解決一定的社會矛盾，但往往帶有一定的“行政強制”色彩，容易利用強力“壓制性”地臨時解決一些突發公共沖突，但這種積壓的社會矛盾一旦積累到一定程度，必然會以更激烈的方式爆發出來。公共沖突的有效管理、化解和轉化成為當前社會發展面臨的重要議題，面對轉型時期我國社會面臨的復雜形勢，重新探討國家—社會關系，加強社會治理創新研究具有重要的現實意義。

二、理性表達：社會沖突治理中社會組織的引入

區別于局部封閉的熟人社會的治理，我國現代社會治理是對流動性比較高的公共社會的治理，社會組織可以通過協調不同社會群體之間的利益，防止“社會失范行為和對抗社會沖突的發生”，在一些食品安全糾紛、環境侵權糾紛、房屋拆遷糾紛等群體性事件的解決中，如果將糾紛當事人導入各自認同的社會組織中，由社會組織代表其成員對外進行利益表達，進行溝通和協商，形成理性表達機制，可以大大降低社會沖突治理的成本。奧斯特羅姆的“多中心治理”理論認為：在治理公共事務和進行公共服務時，存在多個權力中心和組織體制，政府應適當讓渡自己的權力給社會組織，即向社會授權，在這過程中政府的政治權力應被弱化，以期與社會多元共治，實現公共事務的多主體、多元治理。［6］具體而言，則是要求政府轉變自身角色，從以往的直接管理轉變為間接管理，吸收和鼓勵基層組織和公民參與，增強公共決策的有效性。

我國目前處于推進現代化進程的重要時期，政治體制、經濟體制、社會體制等面臨著全面改革，社會分層日益明顯，社會價值分歧嚴重，社會沖突也不斷加重，為了重塑社會秩序，公開、參與、平衡是協調社會矛盾的基本理念和方向。其中，“公開”強調社會各階層、各利益群體可以通過一定的有效途徑參與社會公共事務的治理，其對與其利益相關的政府決策享有一定的話語權。［7］參與的形式各樣，包括多種參與主體和參與形式，目前比較熱衷的是各種社會組織對社會公共、公益事務的參與治理，這可以有效彌補因政府失靈和市場失靈造成的不良后果。因此，黨的十八屆四中全會提出要“推進多層次多領域依法治理，發揮人民團體和社會組織在法治建設中的積極作用，促進國家治理體系和治理能力現代化”。

社會組織是獨立于政府體系之外的具有一定程度公共性質，承擔一定社會功能的各種組織形式的總稱。在推進社會治理方面，社會組織能發揮其獨特的功能，即通過自愿參與、互利互助等理念搭建國家與社會之間以及社會和個體之間溝通的橋梁，以吸納來自不同社會階層利益群體的合理意見和建議，在國家與分散的社會成員之間形成一個良好的中介力量，從而及時宣泄社會負面情緒，緩解社會矛盾，避免更大的社會沖突。［8］社會組織是社會公共領域獨特的社會變革和技術變革的產物，多元化的社會組織具有極大的社會包容性，既能提高公民參與社會生活的能力，又能最大限度地承接政府職能的轉移。總之，伴隨我國城鎮化進程的快速推進，社會治理面臨嚴峻考驗，城市社會日益演變為多元化、碎片化的社會，社會矛盾尖銳，社會沖突頻繁，社會穩定維護和社會治理成本日益增高，導致城鎮化進程中預期與現狀之間的差異不斷拉大，為彌補這一差異，應充分發揮社會組織的積極作用。

三、行政控制：社會組織的功能性障礙

市場經濟的發展使得越來越多的人離開原來其所屬的單位組織，打破了我國傳統的 “單位制”及其固有的社會關系模式，不可避免地帶來了利益格局的分化，并推動了不同社會階層的形成。具有“中介”性質的社會組織，代表了不同階層的利益，其發展在我國經歷了從無到有的原始生長期，現在已經進入快速發展期。民政部數據顯示，在各級管理機關登記注冊的社會組織年末累計總數，2007年近39萬家，2008年逾42萬家，2010年超過44萬家，相當于1992年的2.8倍。［9］（P8）與社會組織自身強勁的發展勢頭相比，我國在社會組織的管理體制上卻相對比較落后，這成為影響其發展的一大制約因素。

傳統的“行政控制”的管理模式，本質上將政府與社會組織設定在相互對立的關系上，忽視了社會組織在社會治理和參與社會公共事務方面的積極功能，這種籠統、消極型的行政控制體制，首要目標是限制社會組織發展，以規避其可能帶來的政治風險。隨著社會組織的發展，學者們強調政府應針對不同的社會組織采取不同的控制策略，提出了“分類控制”體系，主張根據社會組織的活動領域及其功能作用，將其劃分為不同的類別并采取不同的監管政策。可以看出，不管是傳統的“行政控制”模式還是“分類控制”模式，其國家—社會分離程度相對而言都比較高，國家對社會組織管理的指導化水平比較低，政策往往帶有很大的不確定性，管理手段上主要依賴行政手段，比較單一，影響了社會組織的功能發揮。目前，我國社會組織管理政策所導致的功能性障礙主要體現在以下幾方面。

（一）系統性立法滯后

近年來，我國出臺了一些有關社會組織登記管理的法律法規，形成了以《社會團體登記管理條例》等為主以及若干部門規章和地方性規范性文件為框架的登記管理制度，與之相應的配套法規和政策如《公益事業捐贈法》等也得到了一定的完善。但是，總體而言我國社會組織立法的法律位階較低，沒有上升為“法律”層面，而且現有的法律法規及有關政策缺乏統一的標準和規范體系，內容比較分散，不具備系統性和整體性，在具體制度設計上存在缺陷，許多規定比較模糊操作性不強，一些有限的促進措施得不到落實，形同虛設。這些都制約了社會組織的發展，亟待改進。

（二）雙重登記制的限制

受傳統“行政控制”管理模式的影響，我國現行的社會組織實行的是雙重管理體制，社會組織的設立，必須接受登記管理機關及其業務主管單位的雙重監管，其目的在于減低政治風險和規避責任。實踐中，許多社會組織的黨建工作及領導權掌握在業務主管單位手中，其負責人大多數由主管單位委派、任命，這大大增強了政府對社會組織的行政干預，限制了社會組織的發展及其功能發揮。［10］同時，注冊時過度的行政審批將大量社會組織拒之門外，使許多社會組織脫離登記而自行開展活動。

（三）培育機制缺失

我國社會組織發展起步較晚，部分政府部門仍持有“大政府”觀念，將政府與社會組織關系定位于領導與被領導關系，不愿放權，即使下放一批政府權力給社會組織也仍然“政社不分”，二者之間的權責不明晰，對社會組織的培育扶持政策缺乏，一定程度上制約了社會組織的功能發揮。許多社會組織在發展過程中面臨著人才匱乏、資金短缺、信任缺失等許多障礙，而這都需要政府相關部門出臺相應措施，加大對社會組織培育和扶持的范圍和力度。

目前，我國社會組織的發展與壯大具有明顯的官僚化傾向，過度依靠政府，即使有少數地方政府不直接干預社會組織的經營決策和內部管理，但由于控制了其發展所需的關鍵資源，使有的社會組織在組織方式、職能等方面都受制于政府，嚴重影響了其社會功能的發揮。為激發社會組織發展的活力，使其充分發揮參與公共事務治理的職能，必須重新審視政府與社會組織的關系，擺脫傳統管理政策的影響，探究適合新情勢下的社會組織發展新管理模式。

四、嵌入型監管：社會組織管理創新

（一）信任與互動：嵌入型監管的理論分析

嵌入性理論最初產生于經濟社會學領域，其強調社會過程應被視為人際互動，認為人際互動產生的信任是組織從事交易的前提條件，構成了交易成本的重要內容。［11］將“嵌入性”理論運用于國家與社會組織的互動，可以分析“作為政治環境因素的國家如何利用其特定的機制與策略，營造符合國家政治偏好的組織運營環境，從而達到對社會組織運行過程和邏輯進行嵌入性干預和調控的目的。這種干預和調控作用也使得社會組織樂意借助于其所提供的政治機會對國家職能進行反作用，從而使國家與社會外化為某種合作性關系模式”［12］。與“行政控制”單向管理模式相比，對社會組織的嵌入式監管注重多元并存和兼容并包，能在政府與社會組織之間產生良好的互動，增進二者之間的平等互信關系，在社會管理主體與社會組織及其成員之間相互尊重的前提下，提升社會管理主體的良性認同權威，更好地實現社會治理。［13］對社會組織的“嵌入型監管”在內容上包括了兩方面含義：一是從政府層面而言，樹立“小政府，大社會”的觀念，政府對社會組織的管理應強化其對社會組織的吸納和推動作用，積極下放一部分政府職能，開展與社會組織之間的互動合作，使社會組織在分擔一部分政府職能的同時，增強其對政府行為的依從性；二是從社會組織層面而言，通過介入公共事務領域參與社會治理，發揮社會組織特別是綜合性社會組織溝通交流平臺的作用，不斷提升自身治理水平，使其政策制定更加科學民主化。

（二）實踐策略：嵌入型監管的創新路徑

統籌立法。我國現有的社會組織立法普遍滯后，沒有形成一個完整的法律政策體系，今后應在立法上統籌協調，制訂統一的僅次于憲法位階和效力等級比較高的《社會組織法》，明確其指導思想、基本原則、立法思路與基本框架。同時，對現有的配套政策法規進行梳理，增強其合理性與可行性，細化具體操作細則。2016年，十二屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》，這是我國在社會組織立法方面邁出的具有里程碑意義的一大步，應繼續積極推進有關社會組織的系統立法，為社會轉型和全面深化改革提供重要制度支持。

逐步放權。要激發社會組織活力，必須明確社會組織之間的關系。目前，我國有的政府部門對于哪些職能應交給社會組織管理并不是很明確，導致政府與社會組織職能混亂，因此發展社會組織，必須轉變政府職能，理順政府與社會組織之間的關系。［14］在這個過程中實現政府職能逐步下放，具體的轉移職能事項可以根據自身地方特色區別對待，社區服務、養老服務等方面可以率先向社會放開，對于與民生關系密切的醫療、教育、衛生等領域可以有選擇性的局部放開。在具體確定政府職能轉移的項目時，應先了解一下相關社會組織的具體需求，實現資源的有效對接。

選擇性培育，均衡發展。隨著國家政策的支持，我國的社會組織取得了一定的發展，但由于缺乏規范性指導，在某種程度上又存在一些盲目性，體現出發展不平衡的特點。在一些政策相對比較寬松、政府資源容易獲得和準入門檻比較低的領域，大量的小規模社會組織不斷涌現，出現了低水平重復建設，甚至有的還導致了惡意競爭；一些重要的公共政策領域，投入比較大、起點比較高而收效不是很明顯，如法律維權類、宗教類、農村發展類、生態環境類等雖然存在大量社會問題，但真正涉及的社會組織卻極少。因此，政府應發揮導向作用，根據本地區發展特色和發展規劃，重點孵化一些針對特殊人群的社會服務類、法律維權類、生態環境類、職業及從業類等社會組織，對這些組織在設立登記、場地人員配置、資源對接以及財政稅收等政策上予以優先扶持。只有這樣，才能保證區域社會組織的均衡發展。

強化服務，定期評估。政府部門應準確定位自己在社會組織發展過程中所處的位置，致力于環境改善、空間保證和政策支持，改變原有觀念，增強服務意識。在社會組織的準入登記制度上，政府部門應切實落實相關政策，放開對社會組織注冊登記的限制，逐步變登記制為備案制，降低準入門檻。增加“政府購買服務”的資金投入，并積極搭建社會組織與企業的合作平臺，為社會組織實現資源對接創造條件。政府部門可以利用自身優勢搭建合作平臺，創建總部基地或孵化基地，組織多種合作模式，為社會組織和企業與社會公眾之前牽線搭橋，實現資源對接。［15］對社會組織承接的項目進行規范評估，監測其項目運營質量，對不合格的社會組織及其項目要求限期進行整改甚至清退，使社會組織的發展規范化，保證其處于一種健康的良性競爭的有序狀態。

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