糧食規模經營支持政策資金的分配機制

摘 要：推進農業規模經營是當前我國農業政策的重要支持方向之一。評估糧食規模經營支持政策資金的分配機制與作用效果對優化政策有重要意義。從社會資本與土地產出率角度審視了支持政策資金的分配與機制。結果顯示，社會資本對支持政策資金的分配有重要影響，特別是政治性社會資本對規模經營農戶獲取政策資金的概率和數量都有顯著的正向影響，而商業性社會資本則影響不顯著；土地產出率對規模經營農戶獲得政策資金沒有顯著影響，表明政策資金分配并不是以提高土地產出率為目的，相反，經營耕地規模則是規模經營農戶獲得政策資金的重要影響因素。我國當前糧食規模經營支持政策資金的分配方式需要優化和調整，建議采取普惠式的支持方式或者放棄項目支持方式，而將資金集中用于農業公共基礎設施和規模經營農戶風險防范機制構建上。

關鍵詞：糧食規模經營；支持政策資金；分配機制；土地產出率；社會資本

中圖分類號：F325.21 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）02-0108-07

一、問題的提出

近年來，隨著城鎮化和工業化進程推進，我國糧食生產規模經營的條件逐漸成熟，農業新型經營主體和規模經營發展迅速，已成為糧食生產的重要力量[1]。2004年以來的糧食支持政策雖然對保障糧食生產發揮了重要作用，但是我國農業補貼水平低、結構不合理、精準度不高、代價大等問題突出[2]。為此，國家對糧食和農業支持政策進行了調整，轉向支持糧食適度規模化經營。2015年，國家決定調整完善良種補貼、糧食直補和農資綜合補貼等三項補貼政策（以下簡稱“三項補貼”），一是由各地從中央財政安排下達的農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業三項補貼增量資金，統籌用于支持糧食適度規模經營；二是選擇部分地區開展農業“三項補貼”改革試點，將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營[3]。2016年，在總結試點經驗、進一步完善政策措施的基礎上，農業“三項補貼”改革在全國范圍推開。相較于以往普惠制的“三項補貼”，改革后的補貼政策對規模經營戶具有更強的示范效應，更能影響規模戶的種植模式。

規模經營支持政策有助于降低規模經營戶的生產成本和經營風險，達到促進我國糧食生產從小農經營向規模化經營轉變的目的。相對于小農經營，規模經營需要的前期投入和面臨的風險都更大，因此對支持政策的需求也更大。在規模經營投入方面，農業規模經營直接表現為以土地面積調整為中心的規模變動[4]，并且往往需要以農地的連片流轉為前提[5]，這就決定了規模經營需要較多的租金投入；其次，隨著經營規模的增大，除了需要增加農資和勞動力投入外，規模戶還會選擇購買或租用大型農機具，這進一步增加了其生產性資金的投入；最后，用于支持規模經營的規范管理與倉儲建設所需要的經營成本必然大于小農經營。農業規模經營主體所面臨的風險也隨之擴大，涌現出的風險也越來越復雜[6]，主要包括由自然災害或氣候變化所帶來的自然風險，由農產品價格波動、農業經營主體種植決策失誤所引發的市場風險[7]，以及因為政府政策變化而給農業生產的收益帶來不確定性的政策風險[8]等。

如果現實中政策資金分配不當，不僅會削弱政策支持效果，而且會造成嚴重的不公平競爭。例如，部分經營主體對政府補貼過于依賴，減弱其提高土地產出率的積極性。甚至一些投機者為了享受國家補貼、優惠政策而進入農業生產領域，嚴重影響政策資金的優化配置。此外，某些地方政府在落實政策時傾向將資金補貼給大規模的經營主體以彰顯政績，造成不公平現象[6]。另外，將支持土地產出率作為政策目標來看，政策資金支持對象不同，其作用的效果也不相同。如果資金支持主要瞄準土地產出率高的經營主體，會促使他們盲目擴大經營規模，從而造成生產偏離最優狀態，最終導致效率降低，失去優勢；此外還會擠壓低產出率經營主體的生存空間。相反，如果主要瞄準土地產出率低的經營主體，可能幫助他們增加投入，但如果資金支持是連續的，則更可能促使他們維持低效率。可見，規模經營支持政策資金瞄準對象和分配機制不同對政策效果的影響存在差異。

政策資金的分配機制影響了支持對象的確定及其土地產出率。然而，任何政策的落實與執行過程，都嵌入在一定社會環境、社會規范中，社會傳統規范必然會對制度落實和效果造成影響[9]。基層政府在中國政府組織制度中有著極為重要的戰略位置[10]，基層執行者的辦事原則會直接影響政策的實施效果。中國農村是一個“熟人社會”[11]，每一個人都構成了熟人圈的一個節點，相互之間盤根錯節[12]。以村鎮基層干部、鄉鎮企業家等為代表的政治性、商業性社會資本在農村基層的社會傳統規范運行中起到十分關鍵的作用。社會資本在農戶的資源獲取、配置和交易中發揮著十分重要的作用[13]，也會對農戶認知水平造成正向影響[14]。有社會資本的農戶甚至能夠擁有壟斷村莊利益再分配的權力[15]。規模經營支持政策的實施可能也會受到經營主體社會資本的影響，規模經營主體通過運轉社會資本俘獲政策資金。同時，由于補貼項目的申報和項目管理都需要基層政府經手，這也使得擁有政治性社會資本的規模經營主體獲得政策補貼資金的可能性更高。

我國糧食規模經營支持政策的項目資金是如何分配的？其瞄準和分配機制存在哪些問題？當前少有實證研究從社會資本的不同性質和強弱程度視角考察糧食規模經營支持政策資金的分配機制。本文從社會資本和土地產出率角度審視了政策支持資金的分配機制。本研究不僅在學術上有助于加深對我國糧食生產規模經營支持政策資金分配機制與實施效果的認識，而且對于進一步完善政策資金的分配機制，提升政策資金的使用效率，優化糧食規模化生產經營的發展環境也有重要的政策涵義。

二、計量經濟模型與數據

（一）模型設定

本文選用了Logit模型檢驗社會資本和土地產出率對規模經營主體獲得支持政策資金概率的影響。模型具體形式如下：

式（1）中Pi表示規模經營主體在2014年獲得規模經營支持政策資金的概率。GSCi為虛擬變量，表示農戶i是否擁有政治性社會資本，CSCi為虛擬變量，表示農戶i是否擁有商業性社會資本，LPi為虛擬變量，表示農戶i是否擁有較高的土地產出率。Zi代表一組控制變量向量，主要包括經營耕地規模、非農就業收入占家庭總收入的比例、戶主年齡、戶主受教育程度、規模經營時間、支持政策了解程度、市縣虛擬變量等。α、β、γ、δ、θ為待估參數，εi為殘差項。

在考察社會資本和土地產出率對農戶獲得支持政策資金總金額的影響時，由于被解釋變量是刪失數據，即部分規模經營農戶未獲得政策資金，故在本研究中選用Tobit模型進行估計。模型具體形式如下：

另外本文還采用以下形式的Tobit模型來檢驗社會資本的強弱對規模經營主體獲取支持政策補貼總金額的影響。

式（3）中，Y*i意義與（2）式一致，TGSCi為虛擬變量，表示農戶i的社會資本的強弱，由農戶擁有政策性社會資本的總量表示。α、β、θ分別代表估計參數，μi為殘差項。

（二）數據來源與變量描述

本文數據來自2015年對黑龍江、河南、四川、浙江4省16個縣市隨機抽樣的1 040家農戶的實地調查，其中規模戶511戶，普通戶529戶。考慮到我國不同地區農業生產環境差異較大，為使樣本能較好反映全國糧食生產規模經營和支持政策資金分配的狀況，調查選擇了上述從北到南的4個省份作為樣本省份。在各省內依據其經濟發展水平和農業資源隨機選擇4縣8鄉中的32個行政村進行了實地調查。

本文將社會資本分為政治性社會資本和商業性社會資本兩類，其中，政治性社會資本用農戶是否當過村干部、是否有親戚朋友在鄉鎮及縣級以上政府部門任職來測度，滿足其中一項即認定其有政治性社會資本，賦值為1，反之為0。商業性社會資本用農戶是否做生意或經營過企業、是否有親戚朋友做生意或經營企業等來測度，滿足其中一項即認定其有商業性社會資本，賦值為1，反之為0。土地產出率用農戶的平均畝產是否在總樣本平均畝產的前20%表示，如果農戶的平均畝產位于總樣本的前20%，賦值為1，反之為0。

由表1可知，獲得政策補貼的規模經營主體占24%，其平均獲得的補貼金額為4 861元，最高金額為26萬元，這可能是由于規模及地區差異共同導致的。數據還表明，42%的規模經營農戶擁有政治性社會資本，66%的規模經營農戶擁有商業性社會資本。規模經營農戶平均經營耕地規模為161畝，與政府提倡的重點扶持100畝左右的規模經營主體較為吻合；農戶平均年齡為50歲，表明農業生產勞動力老齡化現象明顯；農戶平均教育程度為7年左右，符合現階段農業勞動力知識水平現狀；規模經營農戶經營時間一般在5年左右，同時大多數農戶對政策并不了解。

三、實證分析結果

（一）描述性統計分析

表2對規模經營農戶社會資本與獲得補貼情況進行了描述性統計。

從表2可知，77.30%的規模經營農戶擁有社會資本，其中26.08%獲得了政策補貼，比沒有社會資本但獲得補貼的規模戶高8.84%，平均補貼金額高3 315元。支持政策資金的分配在有無社會資本的規模經營農戶間存在分配不均的現象。有政治性社會資本的規模經營農戶獲得政策資金的比例最高，為29.63%，比沒有政治性社會資本的規模經營農戶高9.63%，平均補貼金額高1 073元；其次是有商業性社會資本的規模經營農戶，比例為26.79%，比沒有商業性社會資本的規模經營農戶高7.93%，平均補貼金額同樣高出4 471元。有政治性社會資本或商業性社會資本的規模經營農戶獲得的政策資金明顯均多于沒有該項社會資本的規模經營農戶。

表3詳細地分析了規模經驗農戶政治性社會資本的構成。結果發現，社會資本類型主要以當過村干部為主，其次是有親戚在鄉鎮政府工作，而在縣級以上政府工作的較少。大多數規模經營農戶都只有一項政治性社會資本，擁有較強政治性社會資本的規模經營農戶很少。

表4分析了不同政治性社會資本下規模經營農戶獲得政策資金的比例及金額。本文將擁有兩項以上政治性社會資本的定義為強政治性社會資本，一項為弱政治性社會資本。其中擁有強政治性社會資本的規模經營農戶獲得財政補貼的比例為32.61%，比擁有弱政治性社會資本的規模經營農戶高3.79%，平均補貼金額高7 860元。政治性社會資本強的規模戶獲得政策資金的比例更高，金額更加明顯。

（二）計量分析結果

表5匯報了社會資本和土地產出率影響規模經營農戶政策資金獲取的回歸結果。Logit模型的估計結果顯示，政治性社會資本對規模經營農戶獲得政策資金有正向影響，參數統計檢驗達到了5%的顯著水平，表明支持政策資金的申報和確認工作主要由縣級及以下人民政府在負責實施和管理，因此，政治性社會資本對補貼資金的獲取有顯著影響。而土地產出率對政策資金的獲得影響不顯著，表明基層政府并不是以土地產出率作為支持政策資金發放的衡量標準。Tobit模型中政治性社會資本對規模經營農戶獲得政策資金的金額有正向作用，參數統計檢驗達到了5%的顯著水平，其系數明顯高于OLS回歸結果。而商業性社會資本和高土地產出率對獲得政策資金的金額影響不顯著。經營耕地規模對農戶政策資金的獲得具有顯著的正向作用，表明政策執行者用耕地經營規模確定政策扶持者，而且政策資金的發放一般以畝為單位。

以上結果表明，有政治性社會資本的規模經營農戶更易獲得政策資金。與獲得政策資金且沒有政治性社會資本的規模經營農戶相比，擁有政治性社會資本使農戶獲得更多金額的政策資金。規模越大獲得政策資金的概率越大，同時獲得的政策補貼金額也越多。

表6報告了政治性社會資本的強弱對影響農戶政策資金獲取總金額的實證結果。結果顯示，強政治性社會資本對規模經營農戶獲得高政策資金有顯著正向作用，參數統計檢驗達到了5%的顯著水平。表明政治性社會資本越強的規模經營戶，獲得的規模經營支持政策資金越多。另外，從模型總體的擬合優度檢驗來看，5個回歸似然比卡方檢驗和F檢驗均在1%水平上顯著，表明模型的擬合程度很高。Tobit模型和OLS模型回歸結果中關鍵解釋變量的顯著性比較一致，表明模型估計結果比較穩健。

以上結果說明，規模經營支持政策資金的分配更傾向于分配給有政治性社會資本的規模經營農戶，并且政治性社會資本越強，越有可能獲得較多的資金補助，而對有商業性社會資本和較高土地產出率的規模戶則沒有明顯的傾向性。作為政策資金申請和審批的基礎，農戶耕地經營規模對政策性資金的獲取具有重要作用，經營規模越大，獲取政策補貼的概率越大，獲取補貼金額也越多。這是因為土地產出率并未明確作為政策補貼獲得的標準之一，而相對于商業性社會資本，政治性社會資本對基層的政策執行者的影響更加直接、有效，同時政治性社會資本越強這種影響自然也越大，所以在本文討論的影響政策資金獲取關鍵變量中，除耕地經營規模外只有與基層政府關系最為緊密的政治性社會資本起到了關鍵作用。

同時從控制變量來看，農戶規模經營時間和受教育程度對補貼資金的獲得有顯著正向作用，經營時間越長、受教育程度越高，就更易獲得政策資金，而且在相同條件下獲得的政策資金也越多。這可能是由于種植時間長和受教育程度高也意味著農戶有更好的規模經營和理解政策的能力，相應的政府在選擇補貼目標時同樣會傾向于能力更強的規模經營農戶，這也就不難理解其在獲得政策資金方面所擁有的優勢。

四、結論與討論

本文從糧食生產經營規模戶的社會資本和土地產出率入手，研究了我國糧食規模經營支持政策補貼資金的分配機制，并提供了相應的實證依據。研究發現，由于基層政府中的政策執行者在申報和審批決定支持政策資金支持對象的過程中有重要影響，擁有政治性社會資本的規模經營農戶可通過影響基層政策執行者，使得政策資金在分配過程中更偏向于自己，并且，政治性社會資本越強其獲得的補貼金額越多。但是，本文并沒有發現商業性社會資本有這種作用。同時，研究也沒有發現規模戶的土地產出率對支持政策資金的獲取和分配有顯著影響。相反，規模戶的耕地經營規模是其獲得政策資金支持的重要影響因素，經營規模越大，越易獲得補貼資金，且獲得的補貼資金金額越多，有理由相信，規模戶的經營規模是現實中申報和給予政策資金的重要指標。本文研究表明，我國糧食規模經營支持政策在實施過程中，資金分配并沒有將規模戶的糧食生產水平作為主要考察因素，而是主要看耕地經營規模，并且還嚴重受到政治性社會資本的影響，這無疑會降低政策資金使用效率，造成市場不公平競爭。

本研究對優化我國現行糧食規模經營支持政策與資金分配機制具有重要的政策啟示。首先，從政策支持糧食生產的角度來看，需要注意的是，不論以較高土地產出率為標準來“獎優”，還是以較低土地產出率為標準來“扶差”，都各有利弊。“獎優”能夠鼓勵規模經營農戶生產擴張，但在市場競爭狀態下政府的干預無疑會造成規模經營農戶之間的不公平競爭，不利于其他規模經營農戶的生存發展。而“扶差”雖然可能幫助資金缺乏的規模經營農戶增加投入、促進生產，但如果是長時間、多次的補助，也很可能會保護和激勵規模經營農戶保持落后的生產狀態。其次，簡單地支持耕地經營規模大的規模戶雖然可以降低政策實施成本，樹立典型和示范，但更會造成不公平競爭，不應該支持。最后，本研究揭示的社會資本對政策資金分配的重要作用，在中國這樣的人情社會極難杜絕，這也是政策資金分配機制優化需要重點考慮的因素。

考慮到上述幾方面因素，本文建議糧食規模經營支持政策資金的分配，或者采取普惠式的支持方式，或者就干脆放棄項目支持方式，擺脫社會資本和簡單“扶大”操作對政策資金分配的影響，而是將政策資金集中用于農業公共基礎設施和規模經營農戶風險防范機制構建上。因為，一方面，加強農業基礎設施建設能有力地保障糧食生產和抵抗自然風險的能力，同時有效地降低糧食生產成本，比如興修和維護農田水利設施、土壤改良、統防統治等工程建設；另一方面，隨著規模戶耕地經營規模的擴大，會面臨更多自然風險、市場風險、經營風險、甚至政策風險的沖擊，政府應當加強規模經營農戶風險防范機制建設的支持力度，幫助降低和規避各種風險和潛在損失，提高規模經營農戶的經營能力和信心，促進規模經營健康發展。

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