“多規合一”的寧夏改革經驗：有望根治規劃“打架”現象

徐豪

2017年8月29日，中央全面深化改革領導小組（下稱“中央深改小組”）第38次會議審議《寧夏回族自治區關于空間規劃（多規合一）試點工作情況的報告》并指出，中央授權寧夏回族自治區開展“多規合一”試點以來，寧夏探索了一批可復制可推廣的經驗做法。下一步，要繼續編制完善空間規劃，深化體制機制改革，保障空間規劃落地實施。

“多規合一”并不是一個陌生的詞匯，近期熱播的專題片《將改革進行到底》第6集《守住綠水青山》中，浙江省衢州市開化縣“多規合一”展覽館等鏡頭多次出現。“多規合一”也多次出現在中央深改小組會議上。2016年4月，中央深改小組第23次會議審議通過同意寧夏開展省級“多規合一”試點。

作為《浙江省開化縣空間規劃》《寧夏回族自治區空間規劃》編制的主要牽頭單位，中國城市和小城鎮改革發展中心在空間規劃的試點工作中發揮了積極作用。寧夏空間規劃積累了哪些經驗？省級空間規劃如何推進“多規合一”，進而打破各類規劃條塊分割的局面？近日，記者專訪了中國城市和小城鎮改革發展中心副主任、規劃院院長沈遲。

“把矛盾在規劃編制期間消滅了”

“‘多規合一是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合。隨著新型城鎮化進程的加快，空間規劃體系不完善、土地資源利用不集約、產業規劃矛盾等問題日益突出。”沈遲表示，“‘多規合一的重要目的就是要把這些矛盾在規劃編制期間就消滅了。”

“‘多規合一的對象既包括發展類規劃，也包括空間類規劃。開展省級空間規劃試點就是在主體功能區規劃的基礎上，統籌各類空間性規劃。”沈遲告訴記者。

之所以要“多規合一”，原因之一就是一直存在規劃“打架”現象。據記者了解，寧夏在此次空間規劃出臺之前，各個規劃之間矛盾突出，面積重疊現象嚴重，林業部門、國土部門及農業部門用地分類標準不一樣，造成寧夏規劃面積加起來比實際面積多了一萬多平方公里。

為解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題，寧夏在編制空間規劃、明確保護開發格局、建設規劃管理信息平臺、探索空間規劃管控體系、推進空間規劃管理體制改革等方面進行積極探索，獲得了中央肯定。

“通過‘多規合一建立一個基礎信息平臺，大家都用同一張地形圖，這個是很重要的，這個圖包括環境生態分區、基本農田保護區、交通走廊、城市建設等。該剛性的地方剛性，該彈性的地方彈性，這樣在這個大棋盤之下，編制具體細則的東西，就不會再有矛盾了。”沈遲說。

如何保證“一張藍圖干到底”

隨著新型城鎮化進程的推進加快，提高政府空間管控能力，實現資源集約節約利用，推進區域經濟社會可持續發展成為必然趨勢。

“推進‘多規合一，首先是要堅持綠色發展的理念，從生態文明建設這個高度去統一整個規劃思路。”沈遲告訴記者。

沈遲表示，實現真正意義上的“多規合一”，要堅持以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間性規劃，以資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價為前提，有效打通核心技術環節，建立以“三區三線”為規劃底圖的各類空間性要素疊入規則。

“我們說一張藍圖干到底，怎么才能干到底？定了規劃就堅決地執行下去。當然，這不是說教條的、機械的。確實是原來的規劃不能適應發展要求，就應該按程序修改。”沈遲告訴記者，他們曾經給某個城市做詳規，已經過多輪論證，結果“今天來個領導這兒改了，明天來個開發商那兒改了”，最后只得直接跟主要負責領導聯系，“不然都成了兩張圖了”。

“畢竟‘多規合一是一個新的探索，很多人還不知道是怎么回事，認識上還不到位。這就需要從全局把握，下決心去推進。”沈遲說。

寧夏在推進“多規合一”過程中，讓沈遲印象深刻的是“推進工作很給力，認識到位”。“寧夏成立了空間規劃（‘多規合一）改革試點工作領導小組，自治區主要領導掛帥，形成了強有力的工作組織。而且寧夏方面多次來京和相關部委進行溝通協調，非常主動地去推進工作。”

寧夏經驗：創新上下聯動的管理模式

在沈遲看來，“多規合一”不僅涉及到技術標準和評價體系方面，還需要在管理機制方面進行探索，政府部門設置、部門事權、地區事權等還需要通過改革重新理順關系。市縣級推進“多規合一”的時候，是比較具體的落地舉措；到省一級可能就會出現與目前法律法規存在矛盾的現象，這就需要“立改廢”的推進。

在空間規劃上，寧夏探索了上下聯動的模式：自上而下，自治區層面有機整合現行多項空間性規劃，編制形成一本規劃，市縣層面編制市縣空間規劃；自下而上，市縣層面各部門提出反饋調整意見，由自治區拼合并研究；再自上而下，自治區統籌協調，針對各市縣空間規劃提出管控調整建議；最后聯動反饋，自治區層面編制形成空間規劃成果，并統籌指導形成市縣空間規劃成果。

“寧夏的省級規劃和地市級規劃同步進行，這方面值得借鑒。在各類用地矛盾沖突的時候，以主體功能區規劃為基礎，堅持生態優先的原則，這些都是很好的經驗。”沈遲表示。