自然資源保護生態補償法律機制研究

王毅　汪海燕

[摘 要]具有外部性內化功能的生態補償制度有助于平衡自然資源的經濟價值與生態價值，是中國自然資源保護制度建設的關鍵。中國自然資源保護生態服務政府補償和市場補償在實施過程中均存在障礙，目前最重要的是制定《生態補償法》，統籌好政府和市場、中央政府和地方政府的關系，構建起保障生態服務受益者付費、建設者和保護者得到合理補償的良性運行機制。

[關鍵詞]自然資源保護;生態補償;法律機制;生態文明建設

中國的生態環境保護可以分為環境污染防治和自然資源保護兩大領域。目前，中國的環境污染防治制度已涵蓋大氣、水、海洋、噪聲、放射性、固體廢物等領域，制度建設已較為完善。在自然資源保護領域，近20年來中國先后啟動實施了退耕還林還草、天然林保護、三北防護林建設等重大生態建設工程，但制度建設工作尚存在改進空間。

黨的十九大報告明確要求踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實行最嚴格的生態環境保護制度，而生態補償制度有助于生態環境保護制度的進一步完善、落實。“生態補償是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態服務受益者向生態服務提供者支付金錢、物質或其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為”①。生態補償制度有助于平衡自然資源的經濟價值與生態價值，對犧牲經濟利益的自然資源主體進行經濟補償，激勵其繼續對自然資源主動進行生態保護。筆者認為，作為具有外部性內化功能的生態補償制度應成為中國自然資源保護制度建設的關鍵。

一、生態補償制度框架構建的理論依據

（一）外部性內化理論為確定生態補償制度的構建目標提供了理論依據

現有研究認為：環境資源問題的經濟根源在于其外部性，包括正外部性與負外部性，解決外部性的根本方法就是使成本—收益內化。其中，破壞生態系統和自然資源的負外部性行為，可通過賠償使其成本內化;而保護生態系統和自然資源的正外部性行為，可通過獎勵使其收益內化。外部性內化理論認為，生態環境建設與保護者的收益發生外溢，外溢的收益由生態環境受益者享有。生態補償制度的構建目標就是要在生態環境建設者（包括保護者）與受益者之間形成補償與受償的利益關系。根據成本—收益內化原則，應由生態環境受益者將其未承擔成本部分的收益以貨幣或非貨幣的形式支付給生態環境的建設者與保護者，支付額度應與外溢的收益持平。所有提供生態服務的建設者都應該被視為受償主體，所有享用由他人提供生態服務的個人與組織都應該被視為補償主體。

可見，所有存在生態建設與保護收益外溢的領域都應該實行生態補償機制。森林、草原、濕地、海洋、河流等均是影響人類生存環境的重要生態要素，在對上述生態要素的保護存在正外部性的情況下，均應構建相應的生態補償制度。例如，森林資源具有水土保持、涵養水源、防風固沙、凈化空氣、固碳釋氧、生物多樣性保護等生態服務功能，具備巨大的外部經濟性。由于受益的非排他性，投資者在創造森林生態效益時的投資，是無法完全從市場途徑收回的，因此，生態公益林的建設與保護者應獲得“增益補償”。

（二）公共產品理論和產權理論為確定生態補償主體提供了理論依據

公共產品理論認為，公共產品具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性三大特性。生態服務的部分功能屬于公共產品，如森林生態系統的固碳功能屬于公共產品，而涵養水源的功能則因存在消費上的競爭性而屬于準公共產品。這一理論對確定生態補償主體、受償主體以及補償渠道具有重要的指導作用。在生態公共產品的受益主體難以確定的情況下，其提供的生態服務無法通過市場機制進行補償，則此類生態服務的補償主體應由政府擔任，其中公共財政補貼是獲得補償款的主要渠道。生態準公共產品則可根據科斯定理，通過初始產權明確建設主體和受益主體，允許雙方通過市場機制達成補償協議。

（三）可持續發展理論為代際補償、國際補償和區域補償提供了理論依據

在“可持續發展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”①的基礎上，可持續發展理論對經濟發展與環境保護間關系的影響，逐漸從重視代際公平發展到同樣重視國際公平和區域公平。這一理論為國家之間和地區之間的生態補償提供了理論依據，特別是在生態功能區的生態補償方面。生態補償不能僅限于資金支付這一種方式，運用產業發展，利用技術、政策等手段作為補充，使外部補償轉化為生態功能區的自我發展能力，更能達到生態補償機制的構建目的，并最終實現經濟效益、社會效益、生態效益三者間的可持續協調發展。

二、生態服務政府補償的制度安排及實施障礙

（一）生態服務政府補償的制度安排

生態補償源于保護生態環境的現實需求，“無論從自然法契約論出于‘人類對生態客體的虧欠式償還的正義性出發，還是從社會法基于‘公共利益的理性主張來看，生態補償關系應當是基于‘公平的經濟補償關系”②，而“公平”的價值目標決定了政府在生態補償中起著絕對主要的作用。

其一，生態補償制度應由法律確認并規范。針對公共利益主張者極易缺位的現象，由法律來確認或形成客觀的公共利益已成為法治社會的普遍做法。通過立法程序形成公眾對生態利益的一致性認可，既有助于防止公共利益被濫用，也有助于防止公共利益主張者的缺位。通過法律的明確性能夠確保公共利益的主張者積極主張公益，促進公益的實現。

從理論上看，生態服務應由政府負責提供，因此，當生態服務源于政府直接的生態投入時，就不存在生態補償問題。例如，公益林區劃中將國有林區劃為公益林，禁止或限制對國有公益林進行采伐，此時就不需要對國有林主體進行生態補償。在自然資源歸屬私人所有的情況下，當需要通過限制自然資源的經濟性利用來提供生態服務時，就構成了對私人財產的征收。現行《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”第13條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”另外，《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”可見，生態補償的制度安排首先應通過立法程序確定“正外部性”的內涵，即生態補償制度的適用范圍，明確公眾處理生態利益和經濟利益發生沖突時的一致性態度，即何種條件下經濟利益應讓位于生態利益，如何認定經濟利益主體的經濟損失以及如何彌補損失都需要予以制度上的確認。

此外，生態補償還具有明顯的公共行政目的，旨在用公共財政收入彌補私人經濟利益的損失。因此，為保障公共財政資金征收和使用的規范運行，必須由立法機關規范生態補償資金征收利用的標準和程序，并由行政機關嚴格遵照執行，另外還需要對行政機關的行政行為進行必要、充分的監督①。

其二，政府作為補償主體向生態服務提供者進行補償。依據“受益者付費”原則，公眾作為生態服務的受益者，向被視為公共利益代表的政府付費，形成公共財政，再由政府作為具體的補償主體利用公共財政資金對生態服務提供者進行補償，以彌補生態服務提供者因實現公眾的生態利益而造成的經濟利益損失。政府作為生態補償主體的確立包括兩方面內容：一是明確各級政府在生態補償機制中的事權劃分，二是籌集生態補償資金對生態服務提供者實施補償。

首先，全國性生態服務由中央政府提供補償，地方性生態服務由省級政府提供補償，省級以下地方政府不宜承擔補償的主體責任。“從生態學角度分析，生態服務功能在一定空間范圍內具有流動性特征，生態價值可以在異地實現。因此，以縱向財政轉移支付為補償資金來源的政府補償機制中，生態功能的衡量應立足于相對宏觀的視角”②，否則容易導致不同地方政府之間責任承擔不妥當，不符合“受益者付費”的基本原則。

其次，由政府通過財政支付進行補償，應建立以國家和地方財政統籌為主、社會參與為補充的補償資金籌資渠道③。補償資金的來源包括：一是征收生態稅，征收對象應當界定為利用生態服務從事營利性活動的自然人、法人及其他經濟組織，例如有經營收入的森林公園以及淡水養殖等;二是征收生態服務補償費，例如自然資源的開發利用者承擔對資源生態恢復和對保護者補償的義務，應提交生態服務補償費④。

其三，制訂靈活動態的生態補償標準。生態補償標準是生態補償制度運行的核心與難點，問題的關鍵在于補償是以生態服務功能的價值為標準還是以生態服務的成本投入為標準。用不同的計算標準估算的生態服務功能價值，結果會大相徑庭。以生態服務功能為標準的計算結果有時甚至遠超一個國家的國民生產總值，因缺乏可操作性，在實踐中尚無依此標準進行補償的實例。

筆者認為，以生態服務的投資成本為標準是進行生態補償的底線，如果低于該標準，必然造成生態服務供給不足。生態服務的投資成本包括直接成本、發展成本和機會成本。直接成本指的是用于生態建設的直接投入，例如因維護森林生態環境、防止盜伐濫伐、防治病蟲害而投入的人工成本和物質成本等。發展成本主要是生態保護區為保護生態環境而放棄部分發展權所造成的經濟損失。機會成本則是因資源選擇不同用途而產生的成本，例如林權主體因公益林禁伐而無法獲得采伐收益。以江西省安福縣杉木經營為例，當地1畝林地平均可出材6方，市場價格約為1000元/方，成本投入達3200元，杉木生長周期約25年，計算可得每畝林地采伐收入達112元/年。理論上，生態補償標準應以此為據。生態服務的投資成本會受到多種因素影響，例如不同地理位置、不同生態敏感程度、不同林分起源、不同樹種等都會影響森林資源整體的生態功能。森林生態系統的保護成本也存在較大差異，地理位置偏遠、交通不便的山區，禁限伐的機會成本和管護成本較低;地理位置靠近城區的人工林、優質天然次生林，禁限伐的機會成本和管護成本較高。可見，對這兩類森林資源進行生態補償的標準應該有所差異。簡言之，生態補償標準應綜合考慮生態區位、生態狀況和質量等多方因素，結合不同地域的經濟發展水平，形成靈活動態的補償標準，從而激勵生態服務有效、持續的供給。

其四，制訂多元化的生態補償模式。從生態補償制度的功能上看，存在輸血型生態補償和造血型生態補償兩類。僅僅利用生態補償制度的“資金輸血”功能，還不能充分達到生態補償制度的目的。應當通過多元化的補償方式，拓展生態補償制度的“造血”功能，利用可持續的政策傾斜、項目投資、產業結構轉型等方式，保障生態效益和經濟效益的平衡。

“生態利益的公共利益屬性，決定了生態補償的主體應以政府補償為主，政府補償的主要方式是資金支持或轉移支付。”①資金補償的生態補償模式主要適用于雙方通過協議達成一致的情況，可用于恢復生態的建設性投資，但是僅采用單一的資金補償并不能解決所有問題。以生態移民為例，移民后的公共基礎設施建設如何進行，移民的后續生活保障如何提供都需要考慮在內。如果僅限于一次性的資金補償，那么因移民而引發的一系列衍生問題均難以得到有效解決。顯然，事先的“內在能力建設”比事后的“工具性被動補償”更能實現生態補償制度構建的目的②。以森林生態效益補償為例，對可以量化的公益林投資和保護費用，即造林過程中涉及的林木種苗、森林防火、防治病蟲害、防止盜伐濫伐以及相應的勞動力投入等，都可以通過資金支付或者實物的方式進行補償。而發展機會成本損失則應以項目補償、技術補償、政策補償為主，如加強公共基礎設施建設、開展職業技能培訓等。

（二）生態服務政府補償制度的實施障礙

利用公共財政進行生態補償，可能導致生態補償制度在實施過程中面臨兩方面的風險：一是由于信息不對稱，政府支出可能高于實際所需費用;二是生態補償機構或執行者存在工作效率低、貪腐的可能性，會浪費、侵占公共財政。這兩方面的風險均源于中央政府與地方政府對待生態補償問題的利益取向。一方面，中央政府基于政治、經濟和社會發展的綜合性考慮，傾向于保護生態利益。另一方面，地方政府為了向中央政府彰顯政績，可能會按照中央政府的要求進行生態保護建設，但是生態利益的實現往往會跨越地方政府官員的任期，而任期內短、平、快地發展經濟，更容易向上級政府凸顯其政績。因此，地方政府可能會傾向于發展經濟，在生態利益與經濟利益的取舍上作出異于中央政府的選擇，導致中央政府的生態補償方案在實施過程中發生異化。再具體到官員個體，地方政府官員的個體目標也會影響生態補償的制度實施情況，生態利益建設周期較長，地方政府官員保障生態利益的積極性十分有限。

分稅制改革導致地方政府在處理地方性事務時相應的財政資金受限。而地方政府作為擁有相對獨立的資源配置權限和經濟利益的主體，缺乏將本就有限的資金運用于保障生態利益的積極性，也就是說地方政府缺乏實施生態補償制度的積極性。中國重要的水源涵養區、水土保持和防沙治沙重點區、生物多樣性保護區等大多位于西部地區，在這種情況下，生態補償制度建設往往會進一步導致西部地區經濟發展受到限制。例如中國公益林大多位于經濟落后地區，這就導致這些地區雖然得到中央財政的補償較多，但也因無法采伐森林資源進行盈利而遭受較大的經濟利益損失，且公益林建設的財政負擔也較重。雖然地方政府在中央政府的政策要求下，會在實施生態補償制度方面有所作為，但地方政府難以具備保障生態利益的內在驅動性，因此在行政壓力之下實施生態補償制度的效果必然有限。以中國森林生態效益補償制度的實施現狀為例。中央政府和地方政府存在目標差異：中央政府進行森林生態效益補償的目標在于實現生態效益的最大化;地方政府因缺乏積極實現生態效益的動機，他們的目標在于以較低成本完成上級政府下達的生態建設任務，這就導致地方政府在實際開展的公益林計劃中與生態補償制度執行上與中央政府的目標存在差距。中國的森林分類區劃是以行政區域為單位進行的“林種區劃”，地方政府為降低執行成本與林權主體的談判成本，在實施林種區劃及森林生態補償時僅考慮林地面積。為保證公益林比例，某些地方政府甚至任意擴大公益林面積，從而造成現有的公益林中人工林比重較高，針葉林與闊葉林比重失衡，森林資源總體質量不高，生態公益林的生態功能等級偏低的情況。

各地區的自然資源分布與經濟發達程度不同，對生態服務的貢獻也不相同。如果生態補償過多地依賴于地方政府，那么地方政府作為獨立的利益主體，有可能違背中央政府實施生態補償制度的工作安排。因此，只有有針對性地解決地方政府與中央政府之間在生態治理方面存在的目標差異問題，才能保障中央政府推動生態補償制度的目標不會因地方政府的具體實施發生異化。

三、生態服務市場補償的制度安排及實施障礙

生態服務的市場補償機制是環境法中“受益者補償”原則的體現，政府、企業、個人作為受益人都應當為其所享受到的生態服務“埋單”，形成一種市場激勵式的生態補償。市場補償的優勢在于可以降低組織管理成本，通過價格信號實現資源優化配置，低成本地實現保護生態環境與合理利用自然資源的目標。進行生態服務的市場補償需要滿足特定的約束條件。由于“生態服務”的內涵過于抽象，現階段公眾對生態利益的理解可能存在不同觀點，因此“生態服務市場”的構建還需要政府介入。

（一）生態服務市場補償的制度安排

現階段經濟發展水平的差異可能導致公眾對生態服務的敏感度不同。生態服務不同于普通商品，生態服務成為一種可交換的商品需要公眾環保意識的覺醒并形成對生態環境保護的一致性需要。簡言之，當一定數量的公眾均認為對清潔空氣的需要達到愿意為之付出經濟利益時，才可能形成生態服務的買方，而在買方需求的引導下才可能有作為生態服務提供者的賣方出現。此時，“生態服務”成為一種稀缺的、可控的商品時才會形成生態服務市場。森林碳匯交易是中國目前適用最廣的生態服務市場補償，以其為例來看，市場補償制度的運行需要確定交易主體和客體，形成生態服務的市場供求機制，同時還需要政府提供配套的制度建設。

第一，確定交易主體。森林生態服務提供者，即公益林林權主體，構成了森林碳匯市場的賣方，而買方則包括了承擔溫室氣體減排責任的公司、企業、政府、環境保護組織及普通公眾。人們愿意為森林碳匯付費，往往源自于自身環保意識的覺醒或者規則約束的要求。根據買方對森林碳匯需求產生原因的不同，可將其分為兩類：一類是自愿購買主體，例如環保組織以及基于社會責任或公益服務目標的企業;另一類是法定購買主體，即承擔法定減排義務的企業，其生產經營中超過排放配額的部分必須通過市場機制為碳排放付費。

第二，確定交易客體。交易客體即森林碳匯，其從一個抽象的概念轉化為可交易的客體，首先必須通過技術手段將其特定化，其次還需要通過立法手段確定碳排放總額，并將排放總額在相關主體之間實現公平有效的初始分配，同時允許企業通過購買森林碳匯完成減排任務。

第三，形成市場供求機制。市場供求機制的運行需要兩個前提條件：一是消費者必須愿意而且能夠為生態服務付費，二是生產者必須愿意而且能夠提供生態服務。由于市場上缺乏“足夠多”的森林碳匯消費者，交易價格的形成并不是源于供求雙方眾多參與者的博弈，而是依賴于供求雙方一對一的談判。在實際操作中，森林碳匯的生產者大多此處偏遠山區，由于信息不對稱，其在與森林碳匯消費者的談判中往往處于弱勢。

第四，政府為市場機制有效運行提供配套措施。森林碳匯市場的有效運行需要政府干預并建立保障市場機制有效運行的配套措施，包括：建立受益者參與的森林生態服務價格決策機制;建立信息服務中介組織為森林碳匯生產者提供市場交易信息，提高其議價能力;加強生態環境保護宣傳，促進形成生態服務自愿購買主體。

（二）生態服務市場補償的實施障礙

隨著公眾環保意識的增強，生態服務的稀缺性能夠逐步實現。而如何在技術上控制“生態服務”，從而避免“搭便車”的問題，是目前生態服務市場機制運行所面臨的最大障礙。中國已經構建了針對正外部性的森林生態服務市場補償機制和內化負外部性的排污權交易制度，但在實施過程中還存在以下障礙：

第一，市場交易主體難以確定。以森林生態補償為例，森林生態產品具有廣泛受益的特點，受益者眾多且難以確定，實際受益者往往基于“搭便車”心理而隱瞞自己的真實需求，不愿意主動付費，難以形成供給者與受益者之間的合同關系。在排污權交易中也存在主體難以確定的問題，“目前需求、供給主體不充分，排污權市場供需主體缺位，無法形成完整的交易市場”①。

第二，市場交易客體的確定存在技術性困境。受技術條件約束，無論是森林生態產品價值的確定還是污染物排放總量的核定，均存在一定的困難。目前，中國尚缺乏全國統一的森林碳匯計量檢測體系，森林生態產品的功能和價值均難以進行精確定量，使得森林生態補償的契約構架難以形成，森林生態市場交易的基礎不夠穩定。在排污權交易市場化機制的實施過程中也存在類似問題，比如環境容量測算不夠精確，各類污染物的排放總量和污染物總體的排放量如何確定，均存在著技術上的難題。

第三，政府干預市場的程度難以界定。生態服務市場補償機制的實施離不開政府的介入，例如森林生態產品價值的確定、環境容量總量的確定、補償價格的確定、交易平臺的建設等均需要政府的引導，單靠市場難以保障整個生效補償機制的有效運行。但在實踐操作中，政府和市場之間難以形成良性的互動關系，比如若政府直接對排污權交易進行定價，就難以形成合理價格從而扭曲市場，進而影響排污權交易對污染物控制的貢獻;政府是否能夠公平合理地進行排污權的初始分配，也是影響排污權交易市場有效運行的前提。

四、研究結論及對策建議

中國的生態補償制度主要是在中央和地方政府的各級政策文件中提及，2014修訂的《環境保護法》第31條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。”但是，如何進行生態補償的具體細則尚無明確規定。生態補償制度是作為權利保障與利益平衡機制的補償制度，同時又是一個涉及經濟、生態、社會多個領域的系統工程，生態補償機制的有效運行依賴于常規化的制度依據。因此，筆者認為目前最重要的是制定《生態補償法》，構建起保障生態服務受益者付費、建設者和保護者得到合理補償的良性運行機制。

第一，《生態補償法》應明確規定受益者付費的基本原則，對生態服務提供者進行充分、合理的補償。當受益者能夠界定或者界定成本不高時，由受益者直接付費;當受益者無法界定或界定成本較高時，由政府以公共財政資金實施生態補償。補償范圍應涵蓋生態建設的所有投資成本，同時結合不同區域生態貢獻以及經濟發展水平的差異來確定具體的補償標準，充分合理地彌補生態服務提供者的經濟損失。

第二，應擴大生態補償資金的來源渠道，采取多樣化的生態補償方式，有效彌補自然資源保護者和建設者因生態保護而受損的經濟利益。

第三，通過立法程序確定中央政府與地方政府之間以及不同地方政府之間在生態補償領域的責任范圍，合理配置中央政府與地方政府以及不同地方政府之間在生態治理上的事權和財權，激發地方政府投資生態建設的意愿。

第四，建立生態服務市場補償機制。生態補償市場機制的有效運行需要政府提供相應的公共服務，例如建立信息發布平臺幫助買賣雙方實現信息互通，設計交易平臺降低市場機制運行的交易成本等。為保障生態服務市場機制的有效運行，政府可提供以下幾種配套：明確界定“生態服務功能”產權;降低“生態服務功能”的交易成本;完善生態服務市場交易的相關技術信息①。