現階段中國政府在開放經濟條件下的定位

黃少安

(山東大學 經濟研究院，山東 濟南 250100)

進一步深化改革的重要內容之一就是進一步理清政府和市場之間的關系，按照現代市場經濟的要求和我國經濟社會發展的客觀需要，合理界定政府的職能和選擇行使職能的方式。在一個相對完備的市場經濟體制下，主導資源配置的是市場機制。即使如此，市場也不是萬能的，也有市場失靈的領域，政府應以自身的作為彌補市場的不足；結合我國現階段的實際——市場經濟體制已經基本建立起來，但是還沒有完善，還有艱巨的改革和完善市場體系的任務，政府與市場的職能定位，尤其是政府的作用，既具有一般市場經濟體之下的一般性，又具有特殊性。首先，必須充分發揮市場配置資源的基礎性作用，政府在此基礎上去克服一般意義上的市場失靈。其次，政府針對改革和市場經濟體制完善過程的實際情況，做好進一步推動改革、建立和完善市場體系的工作。在一定限度內，還需要政府依靠非市場的力量推動市場化。例如，政府自身觀念的轉變、權力清單的縮小、國有資產主動從競爭性領域退出國有企業改革、排除利益集團對改革的阻力、在開放條件下合法保護本國企業的國際競爭力等等。政府的定位和職責可以分別在封閉經濟和開放經濟條件下加以界定，本文旨在界定我國政府現階段、在開放經濟條件下的職責。

新的國際經濟秩序對于各國政府和市場的定位和分工提出了新的要求。在開放條件下，不能只將一國經濟考慮成一個單獨的市場，還應將其放在全球經濟競爭的整體框架中去看，看政府如何在全球競爭的條件下扮演合理的角色。開放條件下，現階段中國政府的主要職責有：

一、國 防

國防就是對國家領土(廣義的)、所有國民、所有企業和機構的安全的保證。我國現階段，國防顯得特別重要，政府責任重大。根據國際關系歷史演變的規律，每當大國、強國相對地位發生重大變動的時期，戰爭的可能性就大大增加。尤其是中國，過去100多年，長期落后、被欺辱，近幾十年以來，經濟高速發展，已經成為世界第二大經濟體，綜合國力大大增強，引起原來一些強國的戒備，他們試圖抑制中國發展。一方面已經比較強大而且還要發展，另一方面要抑制其發展，矛盾的尖銳化幾乎不可避免。我們必須認識到現階段國防的重要性和壓力。因此，政府應該適度增加國防支出、進行軍事體制改革、懲治軍隊腐敗、加強軍事訓練以提高實戰能力。如果我們的軍隊不能戰，現階段爆發戰爭而失敗，中國幾十年改革發展成果將全失，中國將重返落后。

二、保護本國國民和企業以及其它機構在國外的安全和合法權益

隨著我國經濟的發展和全球經濟的再平衡，我國將逐步從資本輸入國變成一個資本輸出國。在這種大背景之下，我國企業“走出去”戰略的成功與否，是關乎我國經濟能否順利轉型的大問題。政府是經濟秩序和本國經濟利益的維護者，當前國際政治經濟形勢復雜，企業“走出去”過程中，會遭遇各種各樣的摩擦，政府應當積極維護海外企業的合法權益，積極應對摩擦，努力為我國企業的海外投資爭取公平的競爭環境。在這方面，海外國企和民企應該得到政府同等的保護。政府在審批和政策方面，對國企和民企一視同仁，給予同等的支持。

隨著國家經濟的發展，民眾日益富裕，從事出國經商、旅游、訪友等活動的公民日益增多，政府有職責保護公民在國外的合法權益。當然，也有責任督促、引導本國公民在國外遵紀守法、入鄉隨俗，樹立良好的國民形象。

三、與行業組織、企業協調，積極應對貿易摩擦

由于我國企業自身的原因(對國際慣例的不熟悉等等)，也因為體制的原因，還有更重要的原因——一些國家還不習慣、不樂意中國企業日益增多的國際商務活動，中國企業往往面臨國外政府較多的反傾銷、反壟斷制裁。此時，就需要政府為我國企業爭取公平合理的競爭環境。從國際經驗來看，一個大國經濟的興起，必然伴隨著大量的經濟摩擦。舊有的國際經濟秩序的背后是舊有的利益分配格局，而新興經濟體的崛起意味著舊國際經濟秩序的打破和新國際經濟秩序的形成。在新國際經濟秩序中受損的利益集團，必然會制造大量的經濟摩擦。在這種情況下，單單依賴企業個體的力量，是無法順利克服這種摩擦的，只有政府介入其中，通過各種手段反制對于我國企業實施不公正歧視政策的國家，才能有效實現我國企業在海外的機會均等。

四、有理有力地推動國際經濟秩序合理化

1.積極參與國際自貿區談判

隨著次貸危機和歐債危機的爆發，舊有的貿易格局受到了極大的沖擊，在這種背景之下，新一輪的國際自貿區談判開始展開，如美歐、歐日自貿區談判。如果這些談判成功，將會在很大程度上改變世界貿易規則、標準和格局。我國則面臨著嚴峻的“二次入世”的威脅，在這種情形下，我國政府應當積極采取措施，加快推動中日韓自貿區和中歐自貿區的談判，促進自由貿易，以充分發揮我國在制造業上的比較優勢。

從長期來看，我國目前的出口導向型發展戰略是難以為繼的。從國際經驗上看，一國的外貿順差在長期內將趨于平衡，一個大國長期保持外貿順差或者逆差更是不可能的。我國經濟從外需驅動轉向內需驅動將是大勢所趨，現有的歐美出口金融產品、中國出口工業品的貿易格局是難以為繼的。因此，政府應該著手重塑國際貿易格局，在加快中日韓自貿區和中歐自貿區談判的同時，大力推進與資源出口型國家的自貿區談判，在積極推動平等互惠自由貿易的同時，充分發揮我國在制造業上的比較優勢，與資源上有比較優勢的國家實現優勢互補。

2.積極推進人民幣國際化，促進國際金融秩序合理化

人民幣的國際地位與我國制造業以及整個經濟實力還不相稱。從歷史上看，隨著一國資本要素的不斷豐裕，其必然逐步從資本輸入國變成資本輸出國，其產業結構也逐步從第二產業為主轉向金融等第三產業。在這一過程中，其貨幣的國際化，對于其資本輸出和產業升級有著重要意義。而這一進程，并非完全由市場所主導，政府在其中扮演了極其重要的角色。

推進人民幣的國際化，促進中國企業的海外投資，促進以人民幣結算的對外貿易尤其是大宗商品原材料的采購，有利于形成更加公平合理的國際經濟新秩序，有利于維護世界經濟穩定和金融穩定，有利于發揮各國的比較優勢。具體政策措施方面，應該繼續推進人民幣離岸交易市場的構建，繼續與其他國家簽訂人民幣互換協議，穩步發展人民幣衍生品市場，穩步推進人民幣的國際化。

人民幣的國際化意味著資本市場的逐步開放和金融市場的逐步擴大。這一方面有利于我國金融產業的發展，但是，另一方面也會加劇我國金融市場的波動，對我國金融系統的穩定形成沖擊。因此，我國政府在加強人民幣國際化的同時，應該加強金融市場的廣度和深度建設，加強宏觀審慎監管，在穩步推進人民幣國際化和國內金融市場建設的同時，維護好我國的金融安全。人民幣國際化是一項系統性工程，需要政府的頂層設計，因此，人民幣國際化工作應當由中央領導人親自負責，這樣才可能駕馭和協調在人民幣國際化進程中出現的種種問題，才能在推進資本賬戶開放和人民幣國際化的同時，維護好金融系統的穩定性。

五、維護國家能源、糧食安全

能源和糧食， 對于擁有近14億人口、正處于工業化和城市化過程中的中國來說，具有特別重要的意義。因為我們對糧食和能源的需求實在是太大，而且極具剛性。國際能源和糧食市場對中國經濟發展和社會穩定的制約性不可低估。因此，在開放環境下，中國政府現階段必須高度重視和積極維護糧食、能源安全。這是我國外交關系的重中之重。

就能源安全而言，需要同時從供給端和需求端兩方面入手。從供給端方面看，應該增強與基礎能源供應國的外交聯系和經濟聯系，同時應該促進新能源技術的開發。從需求端看，我國應該進一步推進能源價格的市場化，開源的同時注意節流。目前我國的基礎能源價格還受到政府較強的管制，而這種價格管制，實際上是維持較低的能源價格，助長了人們對能源的過度消費，這不利于節能技術和新能源的發展。因此政府在這一方面的作為，應該是放松管制，讓市場機制發揮作用。同時政府做好其他相關工作以緩解能源緊張，例如，政府一方面放開能源價格，另一方面大力發展公共交通，讓越來越多的市民不買汽車、不開私家車，而坐效率更高、價格便宜得多的公共交通出行。

同時要盡快完善我國的能源儲備體系。

就糧食安全而言，政府能做的事情主要有：

第一， 保護耕地，以保證糧食的基本生產條件。近14億人口的國家，不可能高度依賴國際市場的糧食進口。所謂靠國際市場機制保障中國糧食需求的觀點，是對國際關系和中國國情的無知和對國家、國民的不負責任，也是對市場機制的無知，充其量算是市場原教旨主義。

第二， 加大對土壤、水體等的保護和對食品質量的監管，以保障食品的質量安全。

第三， 政府通過推動土地制度等方面的變革和技術進步，促進農業的規?；洜I，以提高糧食產量和質量。

第四， 根據國內、國際兩個市場，靈活制定和實施中國的糧食政策。

第五， 進一步完善國家的糧食儲備體系。

第六， 政府出臺一些可行的政策，減少運輸、儲存和消費過程中的糧食浪費，以遏制中國過多的糧食浪費。

六、量力、適度參與全球治理，提供公共產品

中國經濟已經深度融入世界，2013—2016年，中國對世界經濟增長的平均貢獻率達到30%左右，中國確實離不開世界，世界也確實離不開中國。中國是一個大國，經濟實力和政治影響力足可以使中國成為全球治理的重要成員。為了國家利益，中國也有必要參與全球治理。但是，現階段的中國還是一個發展中國家，經濟總量居全世界第二，但是經濟發展水平還夠不上發達國家，經濟、科技、軍事、社會各個方面與發達國家比較，還有較大距離，是一個正在崛起但還沒有完全崛起的國家。因此，中國現階段參與全球治理必須量力而行，適度參與，總體上還不可能是全球治理的領導者或主導者。提供全球性或國際性公共產品也是有限度的、與自身能力相一致的。中國首先把自己國家治理好，把自己14億人民的公共產品供給好，就是對全球治理和人類進步的巨大貢獻。

新階段中國參與全球治理和提供公共產品，主要是以下幾個方面：

1.維護世界貿易規則的公平性和開放性，盡力遏制貿易保護主義。例如，成為維護WTO規則的力量。要想主導制定新的貿易規則，還不具備條件。

2.向國際尤其是發展中國家實施帶有一定援助性的、互惠互利的、基礎性的投資，促進發展中國家的發展。我國主導的“亞投行”和“一帶一路”倡議，都在以不同方式做這一類事情。

3.積極參與國際組織的活動，擴大在其中的話語權。例如，世界衛生組織、世界銀行、世界氣候大會和巴黎協議等等。

4.量力參與國際維和活動和打擊恐怖活動、海盜活動。

5.積極參與遏制世界核擴散的行動，維護核安全。