現代農業工程區構建研究
——以崇州市為例

孟繁蕓 楊成軍 李正鵬

（1.中共崇州市委黨校，四川 崇州 611230；2.中共崇州市委辦公室，四川 崇州 611230）

近年來，四川省崇州市積極探索農業生產經營方式改革，形成的“農業共營制”被中央改革辦廣泛推廣，初步實現了農業生產經營的規模化、集約化，現代農業發展取得階段性成果。但是，鄉村公共服務、社會治理等還有不少問題，需深化農村經濟行政管理體制改革。在鄉村振興中，崇州市踐行成都市“西控”使命，推進城鄉融合，將糧油產業作為三大主導產業之一，納入成都市66個重點產業功能區布局中，構建現代農業功能區管理新體制，推進現代農業轉型升級。

1 現代農業功能區構建背景

1.1 “三農”工作中存在的問題

1.1.1 城鎮體系不完善。村鎮規模結構不合理，公共服務半徑小，11個鄉鎮平均轄區面積24.5 km2、平均人口不到2.3萬，行政村平均轄區面積2.9 km2、平均人口不到2 700。鎮村條塊分割較嚴重，鎮村規劃各自為政、規劃質量不高，村級規劃覆蓋率僅為22.6%；資源要素配置能力不強，場鎮可建設空間平均0.3 km2，人口、產業、經濟和信息集聚力有限；村鎮資源分布散亂，4 600多個居民點，平均每個居住點不到100人，大項目落地難。這些問題制約了城鄉空間、產業等融合發展，亟待通過改革健全區域一體的行政管理體制、規劃建設體制，優化城鄉功能布局，重塑新型城鄉形態，提升區域資源要素整合能力。

1.1.2 產業鏈培育不充分。綠色高端農產品產能不足，崇州市稻田綜合種養面積1 333 hm2，僅占水稻種植面積的5.5%。農產品品牌不響，6家規模較大的糧食加工企業就有6個大米品牌，品牌銷售收入僅占38%。產業跨界融合水平不高，市級以上糧油產業化龍頭企業僅2家，糧食精深加工率僅8%，鄉村旅游產值僅占區域GDP的16.4%。這些問題制約了農業增效、農民增收、農村發展，亟待通過改革健全區域一體的要素配置體制、產業發展體制，提升農業發展的質量和效益，推動優質糧油產業成為跨界融合的現代產業。

1.1.3 鄉村治理能力不適應。農村公共服務供給不足，11個鄉鎮共有本土社會組織65家，自來水、燃氣普及率僅為50%、22%，光纖網絡尚未實現“戶戶通”。農村資源配置不合理，城鄉交通條件極大改善，但行政資源、服務資源配置仍沿襲舊制，與人口規模、服務半徑、管理幅度不適應。村（社區）行政化現象突出，平均承擔行政事務56項。這些問題制約了鄉村治理體系的轉型，亟待通過改革優化公共服務體系，健全區域一體的社區發展治理體制。

1.2 中央、省、市改革部署

黨的十九大做出“完善主體功能區配套政策”的戰略部署。中央深改組要求，推動主體功能區戰略格局在市縣層面精準落地，健全不同主體功能區差異化協同發展長效機制，加快體制改革和法治建設。中央農村工作會議要求，以主體功能區規劃和優勢農產品布局規劃為依托，科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗以及天然橡膠等重要農產品生產保護區。四川省委第十一次黨代會要求，落實主體功能區規劃，嚴守生態紅線。成都市委確立了空間布局“十字方針”，要求深化農村行政管理體制改革，減少管理層級、創新管理方式、轉變管理職能，逐步構建“兩級政府、三級管理”、扁平高效的城鄉管理組織架構。中央、四川省委、成都市委的部署要求，為崇州市開展現代農業功能區管理體制改革提供了基本遵循。

1.3 崇州市農村改革的升華

1.3.1 農業產業基礎較好。近年來，崇州市堅持“三統籌一主體”建設方法，按照“七網”配套標準，建成2 066 666.67 hm2糧食高產穩產高效綜合示范基地。引進四川農業大學農業科研總部服務基地，提升農業科技支撐，培育了“稻蝦藕遇”等糧油品牌，提升農業效益，奠定了改革的產業基礎。

1.3.2 制度基礎較完善。近年來，崇州市深化農業農村改革，初步建立了城鄉一體的農村產權制度、社會保障制度、戶籍制度，在農業共營制、農村金融改革、農村集體建設用地開發利用等方面構建了制度機制，奠定了改革的制度基礎。

1.3.3 實踐基礎較扎實。2014年以來，崇州市將全市劃分為中心城區、現代農業、康養旅游和生態涵養4個主體功能區，在優化空間布局、控制開發強度、保護生態環境、強化激勵約束和政府監管等方面進行了積極探索，奠定了改革的實踐基礎。

2 崇州市現代農業功能區的構建實踐

聚焦建設全面體現新發展理念的國家中心城市，構建以主體功能區為基本單位的管理新體制，建立以全域一體的行政管理體制、規劃建設管理體制、要素配置體制、產業發展體制和社區發展治理體制為導向的功能區治理體系，基本形成與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態相協調的功能區發展格局。堅持以高端實現“西控”、以綠色踐行“西控”，把崇州市現代農業功能區建設成為都市現代農業新高地示范區和“西控”轉型發展樣板區，率先走出一條質量更高、效益更好、結構更優的鄉村振興之路。

2.1 “小機構、大服務”建立一體化行政管理體制

組建功能區管委會，將11個鄉鎮整合為4個街道，并村建社區，逐步從以經濟為主導的“管委會+街道+社區”“社區工作站+居委會”的管理體系過渡到以行政主導的“管委會+社區”的管理體系，設定清晰的層級管理，增減和撤并現有部門，建立嚴格的工作責任制及崗位責任制，啟動一站式行政審批中心，變分散服務為“保姆式、全程式、精準式”服務，逐步構建服務型政府。

2.2 “居站分離”改革社區服務管理體制

黨的十九大報告明確提出“加強社區治理體系建設”，為了推動崇州市現代農業功能區社會治理重心向基層下移，目前已在社區設立工作站，明確社區居委會與社區工作站的職能職責，著力構建以社區黨組織為核心、以社區工作站為行政平臺、以社區居委會為服務基礎、社區各類主體共同參與的新機制，實現社區承接行政事務與自治服務相互分離，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障的基層治理新格局。

以服務半徑、服務人口、資源承載為基本依據，按照職能分工不同，優化社區活動中心的辦公格局。社區工作站根據社區實際情況設立多個服務窗口，集中辦理行政工作。社區工作站承接市級部門、鄉鎮（街道）下達的各項工作和人員經費，按照“費隨事轉、權責對等”的原則劃撥社區工作站統一管理，重點突出向社區居民的開放功能，根據具體工作科學整合和合理分配社會組織、居民骨干、社區單位和活動場所等社區資源。

2.3 改革人事制度創新人才激勵機制

打破身份界限，管委會人員實行績效薪酬制度。將部分原鄉鎮干部派駐社區工作站，承擔政府及街辦在社區的各項工作和公共服務。建立社區干部分類分級工作報酬制度。暢通優秀社區干部錄（聘）用為街道公務員、事業人員的渠道。較大社區的黨組織書記由干部擔任，按副局職配備。讓不同層次的人才感到工作付出與薪酬相匹配，促進公平，提升人才積極性。依靠人才大力發展崇州市現代農業功能區建設，走出一條可持續發展之路。

3 構建崇州市現代農業功能區的意義

3.1 中心—外圍理論看功能區發展

依據中心—外圍理論，任何區域系統均由中心和外圍2個子空間系統組成。中心區是社會經濟活動的聚集區，此區域工業發達，技術水平高，資本集中，人口密集且經濟增長速度快。圍繞中心區分布并受其影響的區域即外圍區（落后地區），相對于中心區（發達地區）而言，外圍區處于依附地位且缺乏經濟自主性，從而出現空間二元結構，并隨時間的推移而不斷強化。但是，政府的作用和區際人口的遷移，將影響要素的流向。并且隨著市場的擴大、交通條件的改善和城市化建設的加快，中心與外圍的界限會逐步消失，即最終區域經濟的持續增長推動空間經濟逐漸向一體化方向發展。崇州市將10個鄉鎮的87個村（社區）定義為資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。一方面，可以優化開發中心區從外圍區吸聚市場要素，發展創新，功能區在發展優質糧油產業鏈的同時，努力吸納外圍資源，培育休閑康養旅游、文化體驗等鄉村旅游新業態，強化農、商、文、旅和體融合發展；另一方面，可以從中心區向外擴張，帶動功能區周邊區域的現代化發展進程［1］，中心區域和周邊特色鎮、農村聚居點組團式發展，通過生態綠地、河流水系、景觀廊道等分割組團規模，促進整個空間系統可持續發展。同時，加快功能區和周邊區域基本公共服務均等化進程，引導人口向優化、重點開發區域有序轉移，縮小城鄉差距，逐漸消除區域間的等級界限，使各區域功能互補、相互融合、協調發展，推動空間經濟的有序發展和資源的合理利用［2-4］。

3.2 從增長極理論角度看農業功能區的開發格局

按照增長極的主要觀點，區域經濟的發展主要依靠條件較好的少數地區和少數產業，把少數區位條件好的地區和條件好的產業培育成經濟增長極，通過增長極的極化和擴散效應，影響和帶動周邊地區和其他產業的發展。崇州市農業功能區處在初建階段，是資金、技術、人才等生產要素向極點聚集的最佳時期，在人才要素方面，崇州市正完善專業人才引進培育機制，吸引“兩院”院士、國家或是省“千人計劃”以及成都“蓉漂計劃”專家建立工作室，準備引進培育100名以上專業技術人才和高能人才；計劃新增培訓農業職業經理人1 500人。在土地要素供給方面，深化農村集體建設用地開發利用改革，強化功能區土地資源保障。在資金要素供給方面，崇州市創新推廣補助改股份、改基金、改購買服務、改擔保和改貼息的“五補五改”模式，整合涉農政府資金，吸引社會資金、金融資金投向功能區。通過重組這些經濟要素供給體系，崇州市現代農業功能區建立了一體化的要素配置體制。當增長極發展到一定程度后，極化效應削弱，擴散效應加強。未來功能區的產業發展要素會擴散到周邊區域，帶動農業相關區域以增強優質糧油核心競爭力為著力點，圍繞全產業鏈形成融科技、加工、營銷于一體的農產品產業集群和田園綜合體。

3.3 從區域經濟協調理論角度看崇州市農業功能區發展目標

區域協調理論的主旨是保證國家各種生產要素持續保持較理想的空間配置以及各部門經濟、經濟因素和環境條件等的協調發展；盡量減緩地區差距擴大的速度，促進國民經濟整體高速、持續、穩定發展；實現各區域要素不斷更新，結構不斷優化和區域間不斷容納、聯結、相互促進，最終形成各區域中各自螺旋式上升的態勢。崇州現代農業功能區規劃打破了行政區域束縛，實現區域間生產力布局的協調，將不同區域的資源優勢和經濟技術優勢有機結合起來，合理配置有限的資源，從不平衡中追求平衡發展，最終實現區域協調發展的目標［5-6］。

4 崇州市現代農業功能區建設的啟示

4.1 遵循鄉村化空間發展規律，加快農業中心區域及周邊建設

遵循鄉村空間優化發展規律，科學運用增長極和擴散極理論，鄉村優化發展區向周邊區域輻射，向網絡化、群落化方向發展，共同成為參與當地市場競爭的主體區域；重點發展區的兩翼要遵循極化、點軸、雙核發展規律，充分發揮當地功能區的門戶和引擎作用，加快功能區的基礎設施建設和重大產業項目的布局，加快發展鄉村當地核心區域和特色鎮產業發展，加快人口遷移集聚，助力鄉村振興。

4.2 構建與整體產業轉型互促共進的融合體系

從鄉村經濟發展的全局出發，不斷促進一二三產業融合，構建農、商、文、旅和體相結合的現代化經濟體系。把農業放在整個自然和經濟體系中發展，培育打造以農業為起點的全產業鏈，重點發展覆蓋全產業鏈的新型農機制造業、農業供應鏈產業；研發集約型生產技術，滿足生態宜居、綠色發展的需求；重點發展多層次的農業現代服務業，滿足日益多元化的農業服務需求，加快推進“互聯網+”農業建設，建好農產品銷售公共服務平臺，打通產業、區域、環節之間的血脈，促進要素流動和產業融合，發展高端農業服務業。

4.3 構建一體化的鄉村社會治理體制

轉變社會治理體制，從傳統的“市—縣—鎮—村”自上而下的模式向平等協商型模式轉變，并賦予村民、企業和社會組織等不同利益主體直接了解和參與城鄉統籌的權利，實現管制主體的多元化、民主化。在此基礎上，以“村落”為基本單元，根據“局站分設、服務下沉、自制歸位”的理念，打破村級行政區劃界限，剝離社區居委會的行政事務，交由社區工作站承擔，通過變革公共服務組織方式、供給方式和配置方式，著力構建“功能完善、服務多元、便捷高效”的15 min社區基本公共服務圈，依法開展自治，發展集體經濟，促進社區發展治理［7］。

4.4 完善功能區指導制度和政策

在農村地區設立農業功能區，助力鄉村振興，重視政策實施空間的細化，以更具針對性的政策分區制度提高城鄉統籌發展的有效性。目前，我國主體功能區建設的政策體系主要包括財政政策、投資政策、產業政策、土地政策和改績考核政策等，要重視功能區政策與鄉村振興工作的創造性結合，對市場和政府進行統一約束，構建地區特色型產業、人口和生態發展一體的管治體系。并結合相關法律法規，以干部選拔和國家對城鄉公共服務均等化的標準性約束為基礎，編制更具權威的城鄉規劃，努力將政府、企業和村民等社會主體打造成公平的利益共同體［8］。

4.5 改革需大膽嘗試、勇于突破

崇州市農業功能區建設是深化農村行政管理體制改革的一次全新探索，無前人經驗，為了在行政管理、規劃建設、要素配置、產業發展和社區治理等方面穩步前進，避免出現紕漏，崇州市做了非常詳細的頂層方案設計。但拖延了功能區組建的時間，耽誤了產業發展進程。改革就是對舊有的生產關系、上層建筑做局部或者根本性調整，應當克服體制弊端，大膽進行適應社會主義現代化建設的前沿嘗試，在嘗試中做調整，不斷突破現有政策障礙，行穩致遠［9］。

4.6 厘清組織機構權責邊界

雖然做了大量頂層設計，確定了機構權責規定，但還需聚焦各組織機構之間智能交叉和空白的地方，對權責邊界進行“裁剪”和“延伸”。例如，功能區剛成立，社團組織發展還不完善。但是，隨著功能區的發展，社區居民對公共服務的需求將會提高，如果僅依靠街道、社區工作站提供服務，無法滿足居民的需求，因此對社會團體進行權責補充完善，才有利于社區和社團組織合作互動，更好地為功能區內的社區居民服務。