我國食品安全監管法律問題研究

◎ 翟婭麗，張 琳，王一茹

（攀枝花學院，四川 攀枝花 617000）

1 食品安全監管的相關基礎理論

1.1 食品安全內涵的發展過程

最初的食品安全主要指的是食品數量可以滿足人類生存的需要。到1984年，食品安全更注重強調的是食品生產過程的安全。1997年，世界衛生組織從安全視角對食品安全進行定義，認為食品安全即指“對食品按其原定用途進行制作或食用時不會使消費者受害的一種擔保”[1]，強調食品安全使消費者免受傷害的一種食用安全屬性。2005年《食品安全管理體系——對食品鏈中的任何組織的要求》認為，食品安全仍然要以食品食用安全為主，在內容上強調食品安全與食品安全危害的發生有關，但不包括其他與人類健康相關的方面，如營養不良[2]。新頒布的《食品安全法》第99條規定：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”這是我國法律對食品安全的定義,新法對食品安全的理解認為食品既要符合食品營養標要求，又不至于對人體健康造成潛在活著現實威脅。

1.2 食品安全監管的概念

我國學者對食品安全監管的理解，首先是確定政府是食品安全監管的主體，并且監管者在監管的過程中通過比較規范的法律體系來保障食品安全監管市場的正常運行。對食品安全監管概念的理解，比較被認可的一種觀點是，食品安全監管是相關政府職能部門依法對食品鏈上所涉及的企業的食品安全責任行使監管職責，為維護公眾的生命安全和健康，規范食品鏈企業市場行為的監督管理活動[3-5]。

該概念解釋了食品安全應包括以下內容：①食品安全監管包括橫豎交錯的監管鏈。應包括有國務院食品安全委員會、衛生部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局和國家食品藥品監督管理總局等。除此之外，地方縣以上各級人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，食品安全監管由各級政府職能部門履行相應的監管職責。②食品安全監管應在法律規制下進行。該涵義強調食品安全監管過程中應是在各種法律法規和政策下進行，強調監管的依據和手段的合法性；不僅僅僅強調相應的行政職能部門具有相應的行政執法權力，同時也涉及政府授權的行業協會等非政府組織的監管應當依法進行，而且政府相關職能部門接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理，并及時進行答復、核實、處理；對不屬于本部門職責的，應當書面通知并移交有權處理的部門處理。③所涉企業的食品安全責任是強制性法定義務。從事食品生產經營企業的全過程都應符合國家食品安全標準，如若沒有國家食品安全標準的，應當符合行業標準，如若違反相應食品安全標準，必須承擔相應的法律后果。

1.3 食品安全監管的法律價值

從法的價值的角度來講，食品安全監管作為一種價值客體，主要表現在可以滿足主體的社會需要的功能和屬性。現階段食品安全監管的法律價值主要體現為人權、安全、秩序、公平等價值。

①生命健康權作為人類最基本的人權，是國家需要保障的最基本權利。同時這也成為當前法律價值共識。食品安全事故層出不窮，對人民的生命健康權造成極大危害，而這些不規范的行為僅靠市場規則無法得以根絕，需要依靠政府強制力來規范。②我國學者卓澤淵認為：“安全價值是指，能直接確認和保護人們的生命、財產、自由等，保證人們的安全，滿足人們的安全需要。”食品安全監管能夠更有效地保障我國的食品安全，保障人民生命健康的安全，使生命、健康不受損害或者威脅。③我國各種食品安全事件不斷發生，我國食品安全領域的不穩定及其無序狀態使人民群眾健康權沒有了保障，積極有效的監管對于保障市場穩定非常重要，食品安全也是食監管法律追求的法律價值之一。④食品市場中交易與競爭的不公平也是食品安全事件層出不窮的原因之一，食品安全監管可以促進食品市場交易的公平及食品市場競爭的公平。因此，食品安全監管具有公平價值。

2 我國現行食品安全監管法律制度的現狀及存在的問題

當前，我國的法律法規中涉及食品安全的有許多，我國食品安全的法制化管理始于20世紀50年代，以1995年頒布實施的《食品衛生法》成為我國食品安全監管方面新起點，為完善食品安全監管需要，2009年制定了《食品安全法》。涉及食品安全的法律法規很多，這些法律法規的頒布實施共同構建和維護我國食品安全監管安全，特別是新《食品安全法于2015年4月通過，10月1日開始施行。新的《食品安全法》在監管主體、監管對象和監管方式和方法上都有很大進步。

2.1 法律規制上的不足

新的《食品安全法》不論是監管手段還是方式都比先前有重大進步，但由于我國食品安全法律以及相關標準都是在問題出現以后才逐步完善的，所以仍存在有缺陷，如法律責任規定過于籠統。新《食品安全法》在對違法者的處罰力度上有所加強，增加了處罰額度和力度，但這些法律規定仍然存在一些缺陷。如民事責任規定過于原則和籠統，民事賠償范圍規定不盡合理，對承擔責任的主體和賠償范圍未進行明確規定。消費者因食品導致的損失（主要是精神損害）難以找到法律依據。另外，食品安全方面的法律責任主要是行政責任，但行政責任的執行主體仍存在有其他部門代為執行等現象。

2.2 食品安全監管法律體系不完善

當前，我國已經形成了以《食品安全法》為核心，《傳染病防治法》《產品質量法》《消費者權益保護法》《食品安全法實施條例》為配套的法律體系。但是，目前的法律法規標準還有缺陷，如相關配套法規和檢測標準滯后，相關法律規定如果不能隨著社會出現的新情況進行變化和發展，則不能滿足新的食品監管要求。

2.3 監管執行上的不足

新《食品安全法》有效解決了食品安全監管執行難的問題，對維護食品健康、公眾合法食品安全權益信息以及社會公共秩序具有重要作用，但在監管執行過程中存在一些難題。例如，因為社會公眾的法律意識淡薄導致很少訴求權利救濟，監管執法缺乏持續性和規范性等，在監管的過程中還存在有其他部門介入等。

2.4 配套制度不完善

中國現行的食品安全法律體系構建和籌劃并不是以食品安全為整體目標的，而是隨著社會經濟的發展而逐步完善的，因此獲得各國一致認可有效的確保食品安全的配套制度還沒有進一步有效確立，如信息公開制度、可追溯制度、召回制度等，完善食品安全追溯制度、食品召回制度等有助于加強和完善對食品安全監管制度。

3 完善食品安全監管法律制度的相關措施

3.1 完善食品安全監管法律

①建立完整的食品安全監管法律體系。整合相關食品安全的法律法規，減少法律法規之間的交叉、重復、沖突、空白的現象，使居民食品監管切實做到從“農田到餐桌”，保證最終消費的所有環節的食品安全。②建立完善的食品安全法律責任制度。③加大法律法規處罰力度、加強刑法保護。降低刑法立案標準，并通過立法建立最嚴格的食品藥品安全監管制度，充分發揮《刑法》在打擊食品藥品違法犯罪中的作用，對涉刑案件依法嚴懲。

3.2 增強消費者的監督作用

結合目前法律的規定及消費者所面臨的眾多食品安全問題，強化消費者食品安全意識、加強食品安全宣傳也是完善食品安全監管的重要環節。

3.2.1 強化消費者的食品安全意識

消費者對食品安全知識的了解不多，特別是在農村地區，壩壩宴、農家樂等食品從業從業人員對食品安全的安全標準以及操作規范掌握得不好，廣大農村消費者對食品安全知識相關保護還不夠了解，對當地有關部門進行的食品安全宣傳根本都不關注，一旦發生食品安全事故，就會使得很多消費者對當前的食品安全形勢比較悲觀，認為我國食品安全監管不力，法律對于市場上的違法行為視同擺設。而這種思想和意識導致消費者對食品違法行為大多是采取容忍態度，多一事不如少一事，很少人會利用法律手段來進行權利救濟。

3.2.2 加大食品安全宣傳力度

食品安全常識和知識的缺乏使人們對于食品安全事件的發生不關注，不論是消費者還是從業人員，加強自身安全知識學習對于維護自身財產和人身權益至關重要。因此，廣泛開展食品安全宣傳教育至關重要。通過食品安全宣傳，提高他們進行權利救濟的意識。只有從根本上提髙消費大眾的食品安全意識，提高消費者權利救濟意識，增強消費者對政府監管執行力，維護食品生產經營正常運行，促進食品經營市場公平公正，約束生產經營者的違法行為。

3.3 加大執法力度、加強對執法機構的監督

（1）各級食品藥品監管機構應依法履行監管職責，維護廣大居民的切身利益；加強監管，絕不容忍以發展地方經濟、維護企業利益為藉口，放松監管。各級監管部門需要進一步提高執法手段和執法水平，切實排除食品安全隱患，依法處罰違法違規企業及有關人員。對涉嫌犯罪案件要及時移送立案，并積極主動配合司法機關調查取證，嚴禁罰過放行、以罰代刑，確保對犯罪分子的刑事責任追究到位。

（2）針對層出不窮的制售假冒偽劣食品、藥品事件，應加強警方辦案力量：①加大食品監管職務犯罪偵辦力度。②針對重大刑事案件，要積極會同公安機關逐步完善行刑銜接機制，加強協同查處、聯合督辦等工作的有效銜接和對涉嫌犯罪案件的移送，充分發揮《刑法》在打擊食藥違法犯罪中的作用，對涉刑案件依法嚴懲。各級公安機關要明確機構和人員負責打擊食品安全違法犯罪，對隱蔽性強、危害大、涉嫌犯罪的案件，根據需要提前介入，依法采取相應措施。堅持重典治亂，始終保持嚴厲打擊食品安全違法犯罪的高壓態勢，使嚴懲重處成為食品安全治理常態。

（3）加強對執法機構的監督。當前還存在地方保護、徇私舞弊、執法不力等食品安全監問題，失職瀆職的存在使得大量食品違法遲遲得不到查處。即便部分食品違法問題獲得查處，但是由于行政執法部門與公安部門工作銜接不暢，導致許多涉及犯罪的食品違法案件，沒能移交給警方，最終只是行政處罰。因此，要加強對執法機構的監督、加強案件查處監督，對食品安全違法犯罪案件未及時查處、重大案件久拖不結的，上級政府和有關部門要組織力量直接查辦。

3.4 明確社會力量的監管

食品安全的監管不是政府機構一方的問題，而是社會共同治理的問題，充分發揮行業協會組織職能，加強行業協會監督強制力[6]。食品安全的監管不僅僅需要加大違法經營者的違法成本，更需要社會多方力量對其監督，包括新聞媒體、消費者以及第三方機構等，強調對違法違規者的多元威懾，形成社會共治的局面。