美國的電子政務建設對我國的啟示

陳慶娟，林秀芝

(廣西大學，廣西 南寧 530004)

黨的十九大報告多次提及互聯(lián)網(wǎng)，要求加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設，建立網(wǎng)絡綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡空間，要善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。可見政府政務信息化是政府創(chuàng)新管理的重要方式。

運用信息技術(shù)手段構(gòu)建電子政務服務平臺，為公眾提供便捷、高效、透明的公共服務，是當今世界各地政府管理創(chuàng)新的重要領域和工具。“十三五”時期，我國電子政務發(fā)展面臨前所未有機遇的同時,也同樣存在一些突出矛盾和問題，諸如頂層設計不夠完善、應用潛力發(fā)揮不全、缺乏統(tǒng)一技術(shù)標準、網(wǎng)絡信息安全形勢嚴峻、法律法規(guī)保障措施不夠健全等問題。為促進我國電子政務的建設發(fā)展，創(chuàng)新政府管理方式，建立服務型政府，探索可借鑒的電子政務建設經(jīng)驗，是相當有必要的。美國最早提出發(fā)展電子政務，借助信息化手段實現(xiàn)政府行政管理事務的高效率完成。現(xiàn)在，美國的全國各級政府中建成了覆蓋面廣、服務項目齊全的電子政務模式，這極大地改變了美國政府的工作方式和社會服務的提供方式。

本文通過對中國和美國的電子政務建設情況進行比較分析，針對我國國情，借鑒美國電子政務建設的成熟經(jīng)驗，提出幾點建議，以求更好推進我國電子政務的建設發(fā)展。

1 關于電子政務的文獻綜述

1.1 電子政務概念界定

通過查閱國內(nèi)外學者的研究，筆者比較認同的觀點如下：世界銀行認為，電子政務通過借助網(wǎng)絡和信息技術(shù)手段，加強社會公眾與企業(yè)的互動關系，增強政府的管理能力和服務能力，使政府在公眾的監(jiān)督下實現(xiàn)政務的透明化。聯(lián)合國認為，電子政務的作用一是為了節(jié)約國家的政務成本，二是為公眾提供高效的信息服務和公共服務。汪玉凱教授認為，電子政務是政府借助信息技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)和辦公自動化技術(shù)等互聯(lián)網(wǎng)手段，再造政府的政務流程和組織結(jié)構(gòu)，以便更有效率地為公眾辦理政務事項。李廣乾博士認為，電子政務就是政府利用信息、通信技術(shù)等對政府的工作流程以及組織結(jié)構(gòu)進行改革，使得分割的部門和束縛工作流程被打破，以便實現(xiàn)為整個社會提供高水平、高規(guī)范、高效的社會服務。

綜上，筆者認為電子政務是指政府部門運用信息技術(shù)、通信技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)，便捷、高效、高質(zhì)地管理社會事務并為公眾提供公共服務的政府管理方式。

1.2 政府管理創(chuàng)新方式

國內(nèi)外學者對于電子政務的看法，大都認為電子政務是政府實現(xiàn)創(chuàng)新管理的重要方式。吳江教授(2002)提出發(fā)展電子政務與政府創(chuàng)新管理之間的關系，他指出電子政務的發(fā)展實質(zhì)是對傳統(tǒng)的政府管理體制和管理方式提出的挑戰(zhàn)，是深化行政管理體制改革、實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新的方式，相反地，政府創(chuàng)新管理又對電子政務的向前發(fā)展提出更高的要求。經(jīng)濟全球化的發(fā)展，政府管理公開化、透明化和法治化的需要以及社會管理和公共服務的需要都是電子政務中的政府創(chuàng)新管理的客觀要求。[1]

曹敏暉(2009)研究了作為政府創(chuàng)新管理的電子政務建設方面的問題，如標準及規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性、重電子輕政務、存在“數(shù)字鴻溝”的現(xiàn)象及信息化整體水平不高等，根據(jù)存在的問題提出相應的對策與建議，如統(tǒng)一標準及規(guī)劃、電子與政務并重、加強政府門戶網(wǎng)站和網(wǎng)站群建設以及建設和完善“一站式”服務系統(tǒng)。[2]

李文啟(2011)也指出電子政務是政府創(chuàng)新管理的一個重要體現(xiàn)，他基于政府創(chuàng)新的視角對我國電子政務建設的現(xiàn)狀與趨勢進行了分析。[3]

隨著信息化時代到來，國家行政管理事務以及社會管理事務的實現(xiàn)方式發(fā)生了明顯改變，政務電子化、信息化，通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)辦理國家行政事務，為社會公眾提供公共服務成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要方式，電子政務的建設完善是提高政府治理能力的有效途徑。

2 我國的電子政務建設現(xiàn)狀和問題

我國較晚提出發(fā)展電子政務，目前，電子政務的建設還停留在初級階段。最早可追溯到20世紀80年代初期，從國家大力推動電子信息技術(shù)應用開始，電子政務的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下四個階段：辦公自動化階段、“三金工程”階段、“政府上網(wǎng)工程”階段、“三網(wǎng)一庫”階段。

電子政務提出后得到快速發(fā)展,并越來越得到國家領導層的重視，黨的十六到十九大均有提及政府工作信息化方面的內(nèi)容，十九大報告中多出提及互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)絡強國和網(wǎng)絡安全，比如“增強改革創(chuàng)新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”等體現(xiàn)了電子政務作為政府創(chuàng)新管理的重要方式，截至2017年，中國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)超過7億，電子商務、社交媒體應用、大數(shù)據(jù)、人工智能各個領域的應用和創(chuàng)新，都取得了長足的進步。但是我國現(xiàn)階段的電子政務建設仍然存在突出矛盾和問題：

2.1 頂層設計不夠完善

國家政府在關于電子政務建設的組織管理機構(gòu)、運行體制、預算體制方面的政策設計還不夠完善，缺乏專門的組織管理機構(gòu)去落實，職能配置及其運行方式不明確；“死網(wǎng)”現(xiàn)象嚴重，政府部門間的信息共享是空白，“孤島”現(xiàn)象影響信息共享；政府與公眾、企業(yè)、社會組織間的互動渠道不通。

2.2 應用潛力發(fā)揮不全

電子政務建設和應用發(fā)展不平衡，應用系統(tǒng)的潛能沒有得到充分發(fā)揮，實現(xiàn)政府管理的手段不全面，辦理行政事務效率低、提供公共服務能力欠缺。即使應用系統(tǒng)建立起來了，但是由于缺少引導使用或者普及宣傳，使得社會公眾使用網(wǎng)絡參政議政不活躍，公民的參與度極低，這大大降低了電子應用系統(tǒng)的作用發(fā)揮。

2.3 缺乏統(tǒng)一技術(shù)標準

統(tǒng)一的技術(shù)標準是電子政務實現(xiàn)“一站式”服務的基礎，由此實現(xiàn)不同部門間業(yè)務協(xié)同、信息共享。現(xiàn)今我國各層級政府的信息化系統(tǒng)不統(tǒng)一問題嚴重，中央政府與地方政府之間、地方政府各部門之間、政府與其他組織機構(gòu)之間的信息系統(tǒng)一體化尚未形成，造成“信息孤島”現(xiàn)象嚴重。這里所講的技術(shù)標準主要包括網(wǎng)絡技術(shù)標準、信息代碼、數(shù)據(jù)庫等內(nèi)容的不統(tǒng)一，造成信息資源共享困難，重復建設等情況，浪費較嚴重。

2.4 網(wǎng)絡信息安全形勢嚴峻

由于國家統(tǒng)一系統(tǒng)尚未建立，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)專門治理網(wǎng)絡信息安全問題。目前，我國網(wǎng)絡環(huán)境安全問題較嚴重，信息泄露、篡改、謠言等形勢嚴峻。政府管理中的電子政務建設首先需要解決網(wǎng)絡信息安全的問題，才能確保政府行政事務的順利開展以及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

2.5 法律法規(guī)保障措施不夠健全

我國的電子政務處于初級發(fā)展階段，關于電子政務的法律法規(guī)等保障措施處于探索完善階段。相關法律法規(guī)缺失，使得電子政務的建設發(fā)展缺少法律層面支持和保障，妨礙了我國電子政務的順利建設和發(fā)展。目前，我國關于電子政務方面的法規(guī)和制度，如在2001年成立了國務院信息化工作辦公室，用于管理信息化產(chǎn)業(yè)方面的事宜；2002年通過并頒布了《關于我國電子政務建設的指導意見》；2004年正式實施了《中華人民共和國行政許可法》；2006年，國家信息化領導小組發(fā)布了《國家電子政務總體框架》等。這些規(guī)定制度對于我國電子政務的建設發(fā)展起著一定的支持和保障作用，但是關于電子公文方面的立法還處于空白時期，電子公文在特殊場合難以作為有效的法律文件。

3 美國的電子政務建設現(xiàn)狀概況

美國的電子政務是世界上最早開始，目前也是發(fā)展最成熟的國家。20世紀90年代初，美國開始了電子政務建設。1993年，政府成立“國家績效評估委員會”。1994年，美國政府明確了建設電子政府的宗旨，希望建立以顧客為導向的電子政府。1995年，美國聯(lián)邦政府要求到2003年10月各部門呈交的公文一律使用電子文件，克林頓總統(tǒng)簽署了《文樓精簡法》。2001年，美國白宮管理與預算辦公室宣布成立“電子政務特別工作小組”。2002年，美國政府將電子政務建設作為促進經(jīng)濟復蘇的重要手段，頒布了《電子政府戰(zhàn)略》，并簽署了《2002年電子政務法》，通過以法的形式對今后電子政務發(fā)展的各方面做了明確規(guī)定，并且擴大和法律化了白宮管理與預算辦公室在電子政務發(fā)展中的領導角色。2006年，政府又頒布了《個人隱私權(quán)保護法》《政府信息公開法》以及有關聯(lián)邦政府的《聯(lián)邦信息資源管理法》。2011年9月，政府發(fā)布《聯(lián)邦政府云戰(zhàn)略》，規(guī)定在所有聯(lián)邦政府信息化項目中優(yōu)先發(fā)展云計算。2014年3月，奧巴馬政府宣布“大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計劃”。目前，美國政府網(wǎng)站的成熟性在全球是最高的，已經(jīng)建立起了全國性的、整合性的電子福利支付系統(tǒng)、電子化信息服務、執(zhí)法及公共安全信息網(wǎng)絡、納稅申報及交稅處理系統(tǒng)、國際貿(mào)易資料系統(tǒng)、電子郵遞系統(tǒng)等。

美國在政府與公民之間(G2C)、政府與企業(yè)之間(G2B)、政府機構(gòu)之間(G2G)、政府內(nèi)部(IEE)實現(xiàn)了電子政務的建設和運行，加強了政府與社會公眾、企業(yè)的互動關系，不僅實現(xiàn)了信息共享，而且高效、便捷、高質(zhì)提供公共服務，秉承一切“以公眾為中心”的導向，實現(xiàn)了精簡機構(gòu)，提高行政效率的目的。

美國電子政務的發(fā)展之所以那么成熟和完善，得益于美國政府注重對電子政務法律體系的建設，將電子政務建設行為納入法律體系內(nèi)，實現(xiàn)電子政府建設行為的法制化。相關電子政務的法律，如1993年的《電子化信息自由強化法案》與《政府績效結(jié)果法案》、1994年的《信息技術(shù)管理改革法和聯(lián)邦采購改革法》、1995年的《電信競爭與放松管制法》、1996年的《電信法案》、1998年的《文書工作縮減法》、2000年的《電子簽名法與認證法案》與《政府信息安全改革法》、2002年的《電子政府法》等。正是因為美國政府在法律法規(guī)層面上對電子政務的支持和保障，確保本國電子政務建設行為法制化，才使得美國電子政務建設發(fā)展順利進行。

4 美國的電子政務建設經(jīng)驗對我國的啟示

美國作為電子政務發(fā)展最早最成熟的國家，在許多方面相比中國的電子政務有值得借鑒的經(jīng)驗，針對中國國情，筆者認為可以從以下幾方面探討美國對中國電子政務建設的啟示。

4.1 轉(zhuǎn)變理念，堅持“以公民為中心”的服務導向

美國政府始終堅持“以公眾為中心”的導向來提供公共服務，實現(xiàn)公開、透明的政府行為，力求借助信息技術(shù)實現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新以及提高提供公共服務的能力。而我國在實施電子政務方面主要“以技術(shù)為中心”，尚未實現(xiàn)信息資源的共享，以及政務公開透明，造成“信息孤島”現(xiàn)象嚴重。

所以我國要建設政務信息化的服務型政府首先應該從“以技術(shù)為中心”向“以公民為中心”轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，改變傳統(tǒng)的行政管理理念和創(chuàng)新管理方式。

4.2 建立健全法律法規(guī)體系和加強網(wǎng)絡安全管理

美國政府針對電子政務的建設行為健全了立法體系，將電子政務建設行為法制化，確保電子政務的建設能夠得到國家根本上的支持和保障。如美國制定了專門針對電子政務的《電子政務法》，并配套了其它的單行法，例如《網(wǎng)上電子安全法案》、《國際國內(nèi)電子簽名法》等。而我國電子政務的建設行為尚未納入法制化，在法律層面尚未建立完善的法規(guī)制度。因為我國的行政體制，使得制定的法律多屬部門法和地方法，立法層次低，同時制定的法律規(guī)范不是針對電子政務本身，而是與計算機和互聯(lián)網(wǎng)管理方面相關，導致對電子政務的規(guī)范能力較差。另外，我國在電子政務方面的諸多行為不具法律效力，如數(shù)字簽名和電子數(shù)據(jù)等。

美國政府將電子政務建設行為法制化的經(jīng)驗告訴我們，建立健全的法律法規(guī)體系和信息網(wǎng)絡安全管理，是保證我國電子政務順利展開的重要舉措。因而,應當加強電子政務建設方面的立法，使電子政務建設行為納入法制內(nèi)，特別是要重視網(wǎng)絡信息安全的立法，明確電子政務的規(guī)范。

4.3 統(tǒng)一技術(shù)標準，整體性規(guī)劃

美國政府統(tǒng)一的技術(shù)標準，使其建立了統(tǒng)一的信息系統(tǒng)；而我國因缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和技術(shù)標準，使得各層級各自為政。

電子政務的建設要從國家整體上規(guī)劃，確立統(tǒng)一的技術(shù)標準，注重規(guī)劃，分步實施。統(tǒng)一的標準才能保證國家各層級政府按一定的標準實現(xiàn)行政管理事務的處理以及提供公共服務的公平性，同時才能實現(xiàn)行業(yè)垂直系統(tǒng)間、地方政府橫向、垂直系統(tǒng)與屬地部門系統(tǒng)之間的整合，建立綜合性門戶網(wǎng)站，加強資源整合和信息共享，改變“信息孤島”問題，高效、便捷地為社會公眾提供公共服務。

4.4 政府推動和加大資金投入

電子政務的建設是信息化時代以及政府創(chuàng)新行政管理、提升社會服務能力的要求下進行的，是國家的重大建設事項，關乎國家管理機構(gòu)、運行機制以及整個社會公眾的利益問題。所以電子政務的建設發(fā)展需要政府重視和推動，需要制定自上而下的發(fā)展戰(zhàn)略，組建專門管理機構(gòu)和管理人員進行維護和運行、建設。同時，還要加大資金投入，建立專門的預算資金體制，以便滿足電子政務基礎設施的建設完善、相關技術(shù)的研發(fā)、人才培養(yǎng)和管理資金等。正如美國政府設立的專門的電子政務建設預算資金，確實使其電子政務建設發(fā)展迅速。

5 結(jié)語

進入信息化時代，為實現(xiàn)政府創(chuàng)新管理，提升社會公共服務能力以及政府治理能力，建設以服務為中心的服務型政府，我國要實現(xiàn)電子政務的全方位發(fā)展，還有相當長的一段路要走。通過比較分析當前的中美兩國電子政務建設狀況，可見中國在轉(zhuǎn)變理念，堅持“以公民為中心”的服務導向、建立健全法律法規(guī)體系和加強網(wǎng)絡安全管理、統(tǒng)一技術(shù)標準，整體性規(guī)劃、政府推動和加大資金投入等方面可以借鑒美國的成熟經(jīng)驗。

參考文獻：

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