國家監察體制改革研究綜述

鐘哲 那凱

摘 要：國家監察體制改革是完善中國特色監察體系的重要組成部分?？傮w來看，學界對國家監察體制改革的研究主要從權責配置、組織架構及改革過程中相應配套措施的跟進三方面展開。其中，權責配置是從監察委員會自身監察權的視角展開論述的，組織架構是從監察委員會的內部設計及其與外部組織的權力關系展開論述的，配套措施是從監督制約、法律調整與人事安排三個視角展開論述的。從研究進度來看，目前還處于初始階段，仍存在一些不足之處，需要在去理想化、人員轉隸、防止“燈下黑”和地方間相互學習借鑒等微觀層面進一步深入。

關 鍵 詞：監察體制；權責配置；監察委員會；組織架構

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）12-0067-07

收稿日期：2018-08-08

作者簡介：鐘哲（1983—），男，東北師范大學政法學院副教授，碩士生導師，研究方向為地方政府創新與治理現代化；那凱（1995—），女，東北師范大學政法學院在讀碩士研究生，研究方向為地方政府創新與治理現代化。

2016年，習近平總書記在“七一”重要講話中指出：“我們要把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，勇于推進理論創新、實踐創新、制度創新以及其他各方面創新，讓制度更加成熟定型，讓發展更有質量，讓治理更有水平，讓人民更有獲得感。”[1]這體現了在制度建構中制度執行與制度設計上的宏觀設計。國家監察體制改革作為應有的制度設計之一，其進一步深化對于中國特色社會主義監察體系建設具有重要意義。

一、學界對國家監察體制改革的相關研究

2016年10月24日，十八屆六中全會首次提出設立國家專門“監察機關”的理念。[2]同年12月26日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點的決定》（以下簡稱《改革試點》），拉開了國家監察體制改革的序幕。[3]2017年10月18日，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。改革審計管理體制，完善統計體制。構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力?！盵4]

筆者對國內監察文獻進行梳理后發現，目前的研究成果主要是從權責配置、組織架構以及在改革過程中相應配套措施的跟進三方面展開的。

（一）國家監察體制改革的權責配置研究

關于權責配置的研究，學者們主要是從監察委員會自身具備的監察權視角出發的。

監察體制改革使監察權從原有的行政體制中剝離出來，實現了從“行政監察權”到“國家監察權”的制度變遷。對于《改革試點》中所列舉的有關監察委員會監察手段與監察對象等內容，從總體來講，學界是普遍認同的：在保留原有監察手段的情況下，依據客觀環境需要，對監察手段進行必要的補充，有利于監察權的行使。同時，監察對象從原來的黨政機關擴大到履行公權力的公務人員和從事科教文事業的人員，無疑從全局的角度助推了監察權的實施。

對監察權的理解，一部分學者認為，監察權的獨立行使，能有效發揮其監督效能，防止權力濫用，從而預防腐敗。其中，欒超（2017）提出要從制度方面入手保障監察權行使的獨立性；[5]姚文勝（2017）從監察權的內容與性質兩方面論述其獨立行使所帶來的積極作用；[6]張富利、林書海（2017）則從逆向的思維模式出發，以同體監督導致監察權獨立性的缺失為視角，反面論證監察權獨立性的優勢。[7]另外，有學者認為監察權是有別于立法權、司法權、行政權的第四項權力。姬亞平、吉亮亮（2018）認為：“監察權能有效對前三項權力進行監督制約，與之形成具有中國特色的社會主義監察體系；”[8]白皓、楊強強（2017）認為：“此監察權與孫中山先生的‘五權憲法中的監察權有相似之處；”[9]而江國華（2017）在贊同監察權相似于“五權”理念的同時認為“五權”是立法權、行政權、監察權、檢察權與審判權；[10]吳建雄（2018）認為監察權是在人民代表大會制度下，與行政權、審判權和檢察權并行的權力，但他對“監察權是獨立于三權之外的權力形態”這一觀點持否定態度，認為該觀點忽視了監察權屬性的同時也割裂了監察權與其來源權能的繼承性，[11]此觀點引起了眾多爭議。

學者們對于監察權的整合性能是普遍認同的，認為監察委員會的成立，改變了原有行政監察“九龍治水而水不治”的現象，把分散在各級紀檢機關、隸屬政府的預防反腐敗局和各級檢察機關設立的反賄賂機構等眾多反腐敗部門整合到一起，統一行使監察權，避免了不同監察機關的資源浪費和重復工作，實現了工作上的協調有序，大大提高了工作效率。

綜上所述，目前，我國權力結構中，立法權隸屬人大，司法權主要是兩院行使，行政權則多屬政府權力行使范疇，監察委員會行使監察權的劃分方式，能使權力與機構呈現出一一對應的關系。

（二）國家監察體制改革的組織架構研究

關于國家監察體制改革的組織架構研究，學者們主要從監察委員會內部設計及其與外部行政機構的關系展開論述。

⒈監察委員會的內部設計。在中國共產黨的早期組織建設中，就出現過預防腐敗的組織機構。1927年4月，中國共產黨第五次全國代表大會設立了中央監察委員會；1928年7月，將監察委員會更名為審查委員會；1949年10月，政務院設立人民監察委員會，同年11月，成立中央紀律檢查委員會；1954年9月，人民監察委員會易名為國務院監察部；1956年9月，八屆一中全會重新選舉設立中央監察委員會；1959年4月撤銷監察部。可以說，這一時期的廉政建設，盡管缺少可以借鑒的經驗，但經過艱難的探索依然卓有成效。

十一屆三中全會以后，重新成立了中央紀律檢查委員會；1987年7月，中華人民共和國監察部重新掛牌；1993年，中央紀律檢查委員會與監察部開始合署辦公；1997年5月9日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《中華人民共和國行政監察法》，從法律層面對國家行政處分權予以確定。這一時期的監察機關主要行使監督與審計職能，受人大領導，接受內部與外部的共同監督。

進入21世紀后，2007年，國家反腐敗局成立；2015年，最高人民檢察院組建新的反貪污調查總局；十八大提出反腐新思路，推行國家監察體制改革，成立監察委員會，監督對象、監察范圍相比以往均有所擴大，從最初選擇重點地區進行試點、積累經驗到逐步從全國范圍鋪開的路徑選擇，為監察體制改革的穩健發展奠定了基礎。

通過梳理建國以來監察機構發展的歷史脈絡可以看到，監察委員會從最初的探索階段發展到現在，經歷了幾番分分合合。大部分學者認為，我國原有的反腐機構反腐力量過于分散，有隸屬國務院部委的，有隸屬檢察院的，有隸屬紀檢委的，這樣分散的局面容易導致兩種困境：一是大家集中管一個，造成多頭管理的局面；二是遇事互相踢皮球，助長了貪腐之風，難以形成反腐合力。因此，推行國家監察體制改革以來，學者們對于成立監察委員會的組織架構進行了深入的探討，一方面是有關監察委員會內部的具體設計，另一方面是監察委員會與外部行政機構的關系。

對于監察委員會的內部設計，學者們從不同的角度進行了討論。徐漢明（2018）認為：“從內部協調角度出發，主張在監察委員會設立各司其職的部門，并運用現代信息技術將反腐敗資源整合，減少管理成本，提高內部協調能力；”[12]徐海燕（2017）認為：“借鑒外國經驗和對反腐敗環節進行優化設計，來確保監察委員會各部門之間權責明確、各司其職、相互制約?！盵13]姬亞平、吉亮亮（2018）認為：“從力量整合、以權力制約權力和依規治黨依法治國的角度出發，以國家監察委員會為例，提倡下設職能部門、直屬單位與派出機構?！盵14]江國華（2017）在贊同上述觀點的同時認為：“要根據具體情況來設立若干跨省行政區域的監察委員會與巡回委員會。”[15]吳建雄（2018）以試點為例，推演國家監察委員會的組織結構，并從縱向與橫向兩個視角來討論監察委員會的具體設計。[16]另外，學者們認為，監察委員會不論怎樣進行組織架構設計，都應保證其獨立性與權威性。白皓、楊強強（2017）認為：“可以借鑒香港廉政公署的部門設計經驗，確保監察委員會具備執行、預防腐敗和與民眾直接溝通的功能?！盵17]

⒉監察委員會與外部行政機構的關系。涉及到與外部行政機構的關系時，從研究現狀來看，學者們把監察委員會與外部行政機構的關系劃分為四個部分：一是與人大的關系；二是與政府、法院及檢察院的關系；三是與下級監察委員會和其他行政機構的關系；四是與紀委的合署辦公。

在與人大的權力關系研究中，可以將二者理解成隸屬關系或是上下級關系，具體體現在各級監察委員會由同級人大產生，對同級人大負責，同時受同級人大的監督，并向本級人民代表大會及其常務委員會匯報工作。

在與政府、法院及檢察院的關系研究中，在全國人民代表大會這一最高國家權力機關下設置不同的國家機關來行使不同種類的國家權力，即分別設置政府、法院、檢察院和國家監察委員會來完善“一委一府兩院”這一新型國家權力結構體系的構建，四者的地位是平行的關系。童之偉（2017）從微觀視角出發，把這種關系理解成橫向權力的平行。[18]宋小海等（2017）從宏觀視角出發，認為此舉開創了政體結構的新模式。[19]江國華（2017）從法律角度分析，認為四者的關系在法律地位上也是同等的。[20]

在與下級監察委員會和其他行政機構的關系研究中，蔣來用（2017）認為：“借鑒國外經驗，主張其他部門應積極與專門監察機構密切配合聯系，以此精簡一些不必要的機構，領導下級監察委員會工作，并根據實際情況，適當放權?！盵21]任建明等（2017）認為，應借鑒經驗，提倡對下級監察委員會的層級設置進一步優化。[22]此外，學者們對下級監察委員會的領導要保持人財物獨立、盡快實現垂直領導體制這一觀點也有所共鳴。

對于與紀委的合署辦公研究，從相同點來講，學者們大部分持贊同態度：一方面，其避免了權力的重復行使，是監察模式的創新性構建；另一方面，也應注意執紀執法工作的銜接問題。不同的是，針對合署辦公意味著“幾套牌子、幾套人馬”的問題，學界呈現出百家爭鳴之勢。首先是“一套牌子、一套人馬”說，任建明（2017）通過分析合署辦公，提出四種模式的設想，認為：“‘一套牌子、一套人馬的整合程度是最為徹底的?！盵23]其次是“一套牌子、兩套人馬”說，欒超（2017）認為：“紀委與監委在機構和職能上是合署的，但對于工作的劃分還是有界限的。”[24]再次是“兩套牌子、一套人馬”說，江國華（2017）理解的合署辦公“是在黨政分開的根本前提下，在組織形式上黨政合體的表現。”[25]最后是“兩套牌子、兩套人馬”說，劉振洋（2017）認為，在未來法治與分權觀念深入影響下，二者分開辦公也是可以存在的。[26]張富利、林書海（2017）綜合以上幾種觀點后認為：“在‘一套牌子、一套人馬的情況下，容易產生政治與法律上的問題，因此，過渡階段應堅持‘兩套牌子、兩套人馬，做到黨政分開，維護監察委員會的權威與正常運轉?！盵27]

綜上所述，在組織內部設計時，要注意職能設計與監察委員會的權責相匹配，避免相互交叉，界限不清，同時要注意對管理幅度與管理層次的把握，防止“過猶不及”。而在與紀委合署辦公時，就“幾套牌子，幾套人馬”的爭論，還要結合實際情況，不斷把這種模式調適到最佳狀態，確保執紀執法順利銜接。

（三）國家監察體制改革的配套措施研究

監察體制改革不是單獨進行的，在改革過程中也關系到監督制約、法律調整和人事安排等配套措施的跟進。

⒈監督制約方面，學界的側重點主要集中在監督行政機關和對監察委員會自身的監督制約兩方面。監察體制改革通過設立監察委員會并賦予其獨立的監察權來對履行公權力的行政人員進行監督、調查進而預防腐敗滋生這一觀點，學界是認同的。劉靖子（2017）從民主監督的角度出發，主張“構建‘一體多元的監督體系，從而完善有關監督的頂層制度設計與安排，提升民主監督實效?！盵28]劉振洋（2017）以中國歷史和域外監察制度為視角，通過協調監察體系內部關系，進行監督；[29]徐海燕（2017）認為應學習香港特別行政區和新加坡的經驗，完善對行政機關的監督。[30]此外，學者們均談到，在肩負起監督、監察使命的同時，還要理順與其他行政機關的關系，保持動態平衡。

正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人，都容易濫用權力?！盵31]對于擁有了更大監察權的監察委員會來說，也面臨著來自權力誘惑的挑戰。因此，關于對監察委員會自身監督制約的討論，學者們認為是監察體制改革的難點之一。對于監察委員會自身的監督制約，童之偉（2017）的理解是“對監察委員會本身的監督制約，而不是監察委員會自己監督自己?！盵32]大部分學者是從內部監督與外部監督兩方面來討論對監察委員會進行監督制約的。吳建雄（2018）對中國特色社會主義監督體系構成要素所產生的影響進行分析，來探討如何對監察委員會進行監督，主張構建“黨委統一領導、紀委組織協調、機關監督全面、民主監督完善、司法監督強化、群眾輿論監督有序的監督體系，增強反腐合力，提高監督效率。”[33]此外，楊崢嶸（2017）還強調運用道德手段，強化對監察人員職業倫理道德的監督。[34]

⒉法律調整方面，學者們均認為法律立改廢的問題是監察體制改革的難點所在。童之偉（2016）從憲法和法治角度出發，針對此次改革的憲法依據、修改和相關法律體系的配套完善等問題提出了相應的看法與建議；[35]秦前紅（2017）對試點改革所調試的法律法規進行梳理，并就這些法律制度的修改發表相關建議。[36]還有學者認為，監察體制改革能從反面推動法治建設，因此要在法律上對監察委員會的職權予以確立，不斷釋放反腐的震懾效應，推動廉政建設。在改革過程中，對法律沒有明確規定的情況，要積極進行探討，對法律進行適當的補充，必要時可以向人大提案，推進立法工作開展；當原有的法律不適應新的改革內容時，要針對現實情況，聘請專家學者、業內人士進行積極討論或向全社會公開征求意見，對法律的立、改、廢作出調整。

⒊人事安排方面，目前對于監察體制改革人事安排方面的研究還不是很充分。從改革的實踐層面看，試點地區秉承“統籌使用，激發活力”的理念，堅持“編隨事轉”“人隨編走”“待遇不變”的原則，[37]進行轉隸工作的安排，增強了轉隸人員對新環境的歸屬感與幸福感，呈現出了良好的精神風貌。筆者認為，應以試點為基礎，并結合各地區的實際情況，不斷創新監察體制改革有關人事安排的新模式。

就理論層面而言，學者們側重從人員的選用、人員的綜合素質與關于人員的外部配套改革三個角度進行探討。欒超（2017）認為，可以“借鑒古代對監察官‘謹選慎用的原則來加強對監察人員的選用；”[38]徐漢明（2018）主張“通過培育規范化、專業化、職業化的人員，并建立相應的人員管理制度和工資制度，提高監察人員的綜合素質能力；”[39]蔣來用（2017）從加快外圍配套改革的角度出發，如社保、工資等方面，維護監察人員切身利益，推進改革實施。[40]

二、對現行國家監察體制改革研究的評述

深化國家監察體制改革，是以習近平總書記為核心的黨中央作出的重大戰略部署，是事關全局的重大政治改革。通過對監察體制改革的文獻梳理可以看出，學界對此舉高度重視。一方面，對監察體制改革的權責配置研究，學者們主要從監察權入手，對權力的性質、功能以及權力屬性、行使范圍等展開探討，并以此為基礎，從監察委員會的內部設計延伸到與外部行政機構的關系研究。在組織架構中，學者們都秉承職權對應的設計理念，主張運用兩委合署辦公的模式，并由此對監察體制改革過程中相應配套措施即監督制約、法律調整和人事安排所面臨的問題，從實踐和理論兩方面提出了獨到的看法；另一方面，從宏觀上看，現有的對監察體制改革的研究多數是基于國家政策的規定而展開的，由于政策出臺時間較晚，有關國家監察體制改革的研究成果還處于初級階段，因而學者們對于改革的微觀研究還存在一些不足。對此，筆者認為，可以從以下幾方面進行適當補充為進一步完善監察體制改革的研究貢獻微薄之力。

第一，監察體制改革是以開展試點工作的方式來進行的，在設計初期還存在理想化的內容。一方面，可能會存在一些不必要環節，需要在實踐中加以優化；另一方面，也可能會出現與實際環境不符的情況，還有待探索和解決。因此，在以后的理論研究中，應注意結合實際，盡可能避免因理論研究過大、過空而導致難以指導實踐的情況。

第二，為防止在源頭滋生腐敗，在結合內外部監督的同時，要運用更好的制約方法防止“燈下黑”現象的出現。在涉及到法律立改廢問題時，要注意理順改革與法律調適之間的關系，這也是學者們繼續深入研究的視角所在。

第三，監察委員會在整合反腐資源的同時，要盡可能地對人員轉隸進行妥當的安排，既能讓監察人員積極配合轉隸工作，又能讓其積極地投入到新的監察委員的角色中去。在進行監察人員選用時，對于如何把好政治關和廉潔關，推動人員融合、機構融合、業務融合和感情融合等問題，需要從管理學、心理學、社會學等多學科的視角出發，不斷加強對監察體制改革的人事安排研究。

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（責任編輯：劉 丹）

A Summary of the Research on the Reform of the State Supervision system

Zhong Zhe， Na Kai

Abstract：the reform of the state supervisory system is an important part of perfecting the supervisory system with Chinese characteristics.In general，the academic research on the reform of the state supervision system can be divided into two aspects according to the system elements：the allocation of power and responsibility and the organizational structure.In addition，the reform is not carried out alone，and the corresponding supporting measures follow up in the process.Among them，the allocation of power and responsibility is discussed from the perspective of its own supervisory power；the organizational structure is studied from the internal design of the National Supervisory Committee and the power relationship between it and the external organizations；the supporting measures are to supervise and restrict，Legal adjustment and personnel arrangement these three angles of view.From the point of view of the progress of the research，The former is still in the initial stage，there are also some shortcomings，need to be idealized，personnel transfer，to prevent “under the lamp black” and the local mutual learning from each other to continue to supplement the micro level.

Key words：national supervisory system；power and responsibility allocation；supervisory committee；organizational structure