東北振興中的營商環境困局及其治理

摘 要：東北地區營商環境優化是實現該地區經濟復蘇乃至實現增長的重要因素，這不僅是地方政府不可回避的責任，也應是地方政府治理的重中之重。當下，東北地區營商環境困境主要體現在政務環境、市場因素、法治環境和國際環境四個維度，因此，政府應將營商環境優化與政府“放管服”改革相結合，厘清政府與市場的邊界，從改善政務環境、激活市場機制、樹立公平正義的法治氛圍、構建國際化發展平臺等方面繼續發揮應有的作用。

關 鍵 詞：東北振興；營商環境；政府治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）12-0088-06

收稿日期：2018-10-20

作者簡介：王光（1983—），男，吉林吉林人，東北大學文法學院政治學研究所副教授，碩士生導師，政治學博士，研究方向為中國政府與政治、中國政治思想與文化。

2018年9月28日，習近平總書記在主持召開深入推進東北振興座談會中強調，東北地區是我國重要的工業和農業基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要，關乎國家發展大局。所以，新時代東北振興，是全面振興、全方位振興，要從統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的角度去把握，瞄準方向、保持定力，揚長避短、發揮優勢，一以貫之、久久為功，擼起袖子加油干，重塑環境、重振雄風，形成對國家重大戰略的堅強支撐。[1]近年來，東北地區經濟發展存在較大問題。其中，缺乏良好的營商環境是東北地區經濟無法快速發展的重要原因，在政府效率、政府誠信與法治、市場機制、公共服務等營商環境要素發展上“不平衡不充分”，區域營商環境亟待改善。

一、問題的提出

19世紀末到改革開放初，東北地區的工業化水平一直領先全國，并為整個國家的工業化發展做出了巨大貢獻，被譽為“共和國的長子”。但隨著國有企業改制、東北工業產能過剩等問題的日益凸顯，東北三省近年來的經濟發展水平并不盡如人意。從國家統計局相關數據來看，2013年—2015年，遼寧省地區生產總值比上年增量分別為8.7%、5.8%、3.0%，2016年遼寧省全地區生產總值比上年下降了2.5%，2017年比上年增長了3.2%；2013年—2017年，吉林省地區生產總值增量分別為8.3%、6.5%、6.3%、6.9%、5.3%；2014年黑龍江省地區生產總值增量為5.6%，2016年和2017年地區生產總值增量分別為6.1%和6.4%（2013年和2015年數據缺失）。而2013年—2017年我國國民經濟生產總值增量分別為7.7%、7.4%、6.9%、6.7%、6.9%。總體而言，東北三省的經濟發展水平稍低于全國平均水平。在投資方面，所謂“投資不過山海關”成為近年來企業家們對投資東北地區經濟的一種形象表述，而造成這一現象的主要原因在于東北地區不良的營商環境。營商環境是企業活動中的經濟、政治、社會及法律環境的綜合反映，是從企業開辦、運營到結束各環節所處的環境和條件的總和，直接表現為企業生產經營活動的資金、人力、時間與機會成本的高低，與經濟發展水平具有密切的聯系。[2]優化營商環境的根本目的在于降低企業外部環境的不確定性和制度性交易成本，[3]而制度性交易成本則決定著營商環境的核心要素。狹義看，企業制度性交易成本包含在企業管理成本之中，是由于政府行政審批制度導致的成本；廣義看，企業所有的成本都與政府管制有關。盡管通過一系列簡政放權措施，制度性交易成本大大減少，但企業賦稅較重、融資成本較高、物流成本居高不下等問題仍未得到根本改觀，而制度是這些成本形成的重要因素之一。[4]

二、東北地區營商環境優化的現實困境

營商環境主要包括微觀營商環境和宏觀營商環境。微觀營商環境主要指直接影響企業正常運作的各種參與者，包括企業本身、顧客、競爭者、公眾等，[5]而宏觀營商環境則主要指影響企業生產經營活動的外部環境。就東北而言，影響營商環境的主要因素集中體現在宏觀環境上，主要有以下四個方面：

首先，政務環境。政務環境是指一個地區的政府通過一系列政策對企業規范發展進行宏觀管理的水平。[6]東北地區的政務環境與其他地區相比，突出的矛盾主要體現在以下三點：第一，政府干預使企業的制度性交易成本負擔過重。世界銀行的《營商環境報告》將手續、時間以及成本作為衡量營商環境便利化的重要指標。[7]當前，東北地區簡政放權舉措雖取得了一定成效，但企業的制度性交易成本負擔依然很重，政府部分涉企收費不合理。[7]第二，政府職能轉變不到位。如政府職能定位模糊，沒有真正轉變到“經濟條件、市場監管、社會管理、公共服務”上來，沒有很好地理順政府與企業、社會及公眾間的關系。此外，政府在治理過程中普遍存在錯位、越位和缺位等現象，與市場、企業、社會及公眾的關系不協調，在公共服務與私人服務的界定上不清晰。[9]第三，“放管服”改革落實不徹底。在簡政放權方面，存在經濟社會管理權限下放有限、部分行政審批效率低等問題。以遼寧省自貿試驗區為例，遼寧省下放經濟社會管理權限較為緩慢，同為第三批自貿試驗區，“河南省于2017年9月就已向自貿試驗區首批下放了455項省級經濟社會管理權限，”[10]而“遼寧省則在2018年3月15日才將133項行政職權下放至各自貿片區。”[11]在行政審批效率方面，東北部分地方政府仍然一定程度存在計劃經濟時代的管理模式，注重事前審批，從而為企業增添諸多“繁文縟節”，在行政審批時限上相對緩慢。在優化服務方面，由于政府政策的穩定性和連續性欠缺帶來的政府誠信問題以及與企業缺乏定期的溝通機制而導致的溝通不暢、投訴無門等問題時有發生。

其次，市場環境。市場環境主要是指市場經濟環境的構建，即發揮市場在資源配置中的決定性作用。當前，東北地區的營商環境不夠完善，缺乏公平公正的市場環境。第一，東北的市場環境是強政府、 弱市場。市場的力量太弱，政府的力量太強，導致企業發展所需的資源不是由市場來分配，而是由政府來分配。如對國企經營者的考核不完全按照效益來考核，而是按照行政體制的要求來考核，導致許多企業家把精力放在“圍著領導轉”上，一些民營企業靠政府項目、國企采購鏈條生存，不以市場需求為主，從而缺乏創新動力。第二，某些行業國有企業地位強勢，民營企業存在進入壁壘。第三，缺乏誠信環境。市場經濟需要強大的信用作為基礎，包括政府信用、企業信用和個人信用。 一方面，企業間缺乏信用，債務拖欠嚴重，這是東北經濟發展的一個軟肋；另一方面，政府信用缺失，如在招商引資中信誓旦旦的許諾，過后便成為一句空話，難以落實。所以，東北地區市場化程度低，不公平的市場環境嚴重損害了投資者的利益，擾亂了市場秩序，影響了經濟健康發展。[12]筆者認為，導致這些問題出現的原因在于：一是觀念落后。政府官本位思想較重，服務意識較差；企業和員工求穩意識強、創新創業動力弱。政府深度干預市場，行政審批多，審批效率差，不利于“高效便捷”、“親”“清”新型營商環境的建設。二是受國有經濟體制約束，民營經濟發展空間受限。國有經濟占絕對主導，私營經濟體發展受壓制。三是融資體制約束。社會資本缺乏公平的競爭環境，民企融資與國企融資待遇不平等。行業內部的惡性競爭導致企業相互傾軋，難以形成良好的營商環境。[13]

再次，法治環境。黨的十八屆五中全會提出要完善法治化營商環境，指明這既是貫徹落實依法治國的具體體現，也是助力經濟轉型騰飛的關鍵所在。所以，是否具有法治化的營商環境，對一個地區未來的發展起著決定性的作用。目前，東北地區已深刻認識到法治化營商環境的重要性，不斷完善相關律法規。2016年12月，遼寧省出臺了全國首部省級優化營商環境的地方性法規——《遼寧省優化營商環境條例》，并成立了全國唯一一個省級營商環境建設監督局。隨后，吉林省出臺了《關于促進民營經濟加快發展若干措施》，著力優化營商環境。黑龍江省出臺了《關于進一步優化全省發展環境的意見》，進一步推動營商環境的建設。雖然東北地區在優化營商環境方面做出了很多努力，但東北地區的營商環境依舊落后。第一，現有的法律制度與營商環境不匹配。立法相對于經濟社會的發展是滯后的，這個現象在全國各個地區普遍存在，東北地區也不例外。經濟社會發展是突飛猛進的，改革創新的實踐探索也是日新月異的，而立法與之相比卻是滯后的。這就造成現有法律難以匹配現今營商環境的實際需要，部分法律規定、條例的出臺過于原則化，缺乏實際可操作性，其配套的實施意見、執行標準的解讀出臺不及時，法律實施的效果不明顯。[14]部分法規政策不明確，使一些執法部門在處理營商環境時也不好介入，造成法律實施的效果不明顯，導致現有法律制度難以匹配或滿足當今營商環境的實際需要。第二，公民的法律意識不足。一方面，依靠人情去辦事的現象十分普遍，遇到問題第一觀念是找熟人，而不是走正規得辦事流程；另一方面，有的群眾在了解政府的規章制度不全面、不完善的背景下，為了加快辦事流程，存在著“給紅包”等現象。第三，政府工作法治化水平低。受傳統的官本位思想的影響，政府的權力下放效果并不明顯，政府的公權力過大。有的部門亂用職權，增加各種營運稅費，造成營運成本明顯高于其他各省市，也有部分領導干部為了避責，“在工作中不敢為、不愿為、慢作為，存在談商色變，使得政商關系由以前的‘臉難看、門難進，變成了‘飯不吃、禮不收、事不辦，政商之間缺少了必要的互信”，[15]這都是東北營商環境建設過程中存在的突出問題。

最后，國際環境。國際化營商環境是國際貿易、國際投資、國際人才流動等商業活動所依賴的政策、制度、法律、規則、文化等構成的生態系統。國際化營商環境通過創新政府政策、行政、執法體系的體制機制，對接國際通行的國際貿易與投資法律法規、規則慣例，以及加強區域內現代交通物流體系建設，以不斷提升企業各生命周期的運作效率和需求，為國際化人才提供適宜工作、生活的教育、醫療、居住及出入境等配套設施和政策。[16]但東北地區的國際化營商環境存在以下三個方面的問題：第一，網絡和信息化創新相對滯后，制約了政務效率和貿易便利化。東北地區與國際化營商環境所需硬件條件還有一定差距，尚未針對國際化營商環境指標涵蓋的開辦企業、獲得電力、辦理施工許可、登記財產、跨境貿易等指標開發新的辦事系統，技術支撐不足限制了營商環境便利化程度。第二，國際化人才缺乏。東北地區國際化人才相關政策還不完善，現有政策也未落實到位。以遼寧省沈陽市為例，雖然自貿區現推出了針對國外高層次人才國際流動方面的便利化措施，包括在華永久居留權申請、居留許可、簽證等，但自貿區本級的人才獎勵政策不足，且缺乏系統性。第三，信息孤島和數據壁壘限制了國際營商環境優化。東北地區尚未建立完備的信息采集和共享系統，缺乏企業層面的數據統計，未針對企業建立獨立的數據庫。這就限制了下一步各部門間的數據互認和各部門間的業務協同。[17]

三、營商環境優化的政府治理

營商環境優化作為一項公共治理活動，政府應擔負起主要責任，通過“放管服”改革降低制度性交易成本，提高政務處理水平，推動形成公平競爭的市場環境，轉變職能，依法監管市場，塑造良好的國際環境，加大對外開放力度，解決突出矛盾問題，激發改革活力、市場活力，切實落實優化營商環境的責任。

第一，建設高效服務的政務環境。首先，減少企業制度性交易成本。降低政府在企業生產中設置的各種“隱形門檻”和行政收費。其次，切實加強政府職能轉變。切實改變政府在優化營商環境中的越位、缺位和錯位現象。通過優化政府部門的機構設置，完善各部門職能。加快完善政府責任清單和負面清單管理制度，界定政府治理邊界，規范政府的權力運行和責任追究，同時完善考核制度，將政府責任落到實處。最后，落實“放管服”改革舉措。進一步推進簡政放權，深化行政審批制度改革。將部分經濟管理權限盡快由省級下放至各地方政府、由各地方政府下放至社會組織等代行政府職能的組織，將政府的把控由事前轉向事中和事后監管。在優化政府服務方面，一是優化服務方式，推進電子政務系統建設，建立完善線上政策發布平臺，使企業能夠快速便捷地了解掌握相關政策規章，從而解決企業與政府間信息不對稱的問題，極大地為企業提供便利。二是加強政府的誠信文化建設，建立多途徑的政府失信投訴舉報機制，及時受理各類投訴舉報，曝光政府的失信行為，并對失信行為進行嚴懲，打造良好的政府公信力，同時也要注意政府政策的連續性，避免朝令夕改，影響政府誠信。三是建立政府與企業間的長效溝通機制。通過企業服務室將政府的最新政策及改革創新舉措向企業傳達，使企業能夠及時了解相關政策信息。

第二，建立競爭有序的市場環境。首先，強化市場，弱化政府，發揮市場在資源配置中的決定性作用。加大行政管理體制改革力度是東北經濟振興非常關鍵也是難度較大的一步。黨中央、國務院在遼寧設立自貿試驗區，有利于東北地區通過自貿區的負面清單管理，形成倒逼機制，迫使政府進行體制機制改革，從而形成小政府、 大市場的格局。其次，進一步放寬企業的市場準入，為民營企業讓出發展空間。抓住自貿試驗區建設的重大機遇，深入研究投資管理體制改革，進一步放寬民營經濟的市場準入領域，讓民營經濟成為東北地區發展的主要支撐力量，為東北經濟注入持久的市場動力。降低國企比例，擴大民營資本和社會資本生存空間，消除國企過大的體制障礙。東北地區國企比重偏大，國企運行成本高、效率低，擠占了較大的發展空間，因此，應建立非命脈行業國企退出機制，完善市場結構，擴展民營資本、社會資本的生存發展空間。最后，打造誠信環境。政府要做誠信的表率，政策性的承諾無論什么時候都要兌現落實，監察機關應監督政府各職能部門履行承諾。構建社會誠信體系，企業和個人的信用狀況都能及時獲得，形成對企業和個人的硬約束。

第三，營造公平正義的法治環境。首先，政策的制定要科學化、民主化，要考慮多方面主體利益，保護企業的權益，注重聽取企業家的意見。其次，政策的出臺要經過嚴密的科學論證和民主討論，改變部分法律規定過于原則，立法與營商實際工作脫節的現象。最后，對政策的執行進行后期的評估監督。對達不到應有效果的問題及時解決，調整相關的法律法規，保證政策真正的落地執行。此外還要提高公民的法律意識，“只有信仰法律、崇尚法治的社會氛圍，才是實現營商環境法治化的根基，沒有人們發至內心對于法律的認可和服從，營商環境法治化無從實現。”[18]通過網絡媒體、宣傳教育等方式加強社會法治的普及，提高行政人員和普通公民的法律意識，讓每個公民懂法、守法、信法、普法，進而實現真正的“人治”到“法治”的轉變，促進營商環境的法治化建設。

第四，進一步提升營商環境的國際化水平。對標《貿易便利化協定》的各項內容，積極探索綜合改革措施，加快制定相應的監管模式。依托自貿區建立跨區域合作機制。深化構建面向俄羅斯和東北亞國家開放貿易機制，發揮東北地區在國家“一帶一路”戰略規劃中的獨特地緣優勢。加強基礎設施建設，從而使東北地區更好地面向國際進行招商引資，營造良好的國際化營商環境。

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[18]孫文紅，王野.以良法善治全力優化營商環境[J].遼寧經濟，2017，（08）：51.

（責任編輯：苗政軍）

The Dilemma of Business Environment in the Revitalization

of Northeast China and Its Control

Wang Guang

Abstract：Business environment optimization in Northeast China is an important factor to achieve economic recovery and even sustained growth in the region.It is not only the unavoidable responsibility of local governments，but also the top priority of local government governance.At present，the predicament of business environment in Northeast China is mainly embodied in four dimensions：government environment，market factors，rule of law environment and international environment.Therefore，the government should combine the optimization of business environment with the government's “release and control” reform，clarify the boundary between government and market，improve the government environment，activate market mechanism，establish a fair and just legal atmosphere，and build an international development platform.They will continue to play their due role.

Key words：revitalization of Northeast China；business environment；government governance