改革開放四十年來我國的農村扶貧開發實踐

王衛斌

摘要：中國共產黨自創建之日起，就公開亮出了無產階級政黨的鮮明底色，確定了消滅私有制度、實現全民共富的目標。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，作出了以經濟建設為中心、實行改革開放的歷史性決策。并決定改革首先從農村入手，推行聯產計酬生產責任制，提高農副產品收購價格，恢復農村集市貿易，給予農民充分的生產經營自主權，集中主要精力把國民經濟的基礎農業搞上去，讓占人口百分之八十的社會主體農民富起來。由此，我國拉開了農村扶貧工作的序幕。本文回顧了扶貧開發的三個階段，展示了改革開放以來扶貧工作取得的顯著成效。

關鍵詞：改革開放；扶貧開發；精準施策；成效顯著

我國是一個傳統的農業大國，主要人口集中在農村，經濟基礎源自于農業。由于農村地區遠離政治、經濟和文化中心，農業生產深受自然條件和社會環境制約，再加上人均耕地不足、自然災害頻發的國情，決定了中國農民天然的弱勢地位。他們干著最苦最累最臟的活，貧困卻始終如影隨形揮之不去，正所謂“耕也餒在其中矣”。時至1978年，全國農民人均純收入只有133.6元，農村貧困人口高達2.5億，占農村總人口的30.7%，農民普遍貧困、絕對貧困已成不爭的事實。

中國共產黨自創建之日起，就公開亮出了無產階級政黨的鮮明底色，確定了消滅私有制度、實現全民共富的目標。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，作出了以經濟建設為中心、實行改革開放的歷史性決策，并決定改革首先從農村入手，推行聯產計酬生產責任制，提高農副產品收購價格，恢復農村集市貿易，給予農民充分的生產經營自主權，集中主要精力把國民經濟的基礎農業搞上去，讓占人口百分之八十的社會主體農民富起來。由此，我國拉開了農村扶貧工作的序幕。

一、改革開放獲新生，扶貧開發得溫飽

黨的十一屆三中全會契合國情、順應民心，形成了一整套全新的理論、路線和方針政策，猶如呼谷傳響、立竿見影，一下子激發出了億萬農民壓抑已久的生產積極性，釋放出了無窮無盡的創造潛能。短短幾年時間，糧食等主要農產品連續增產，個體私營經濟蓬勃發展，鄉鎮企業異軍突起，進而帶動了城市和整個經濟體制改革的全面展開。到1985年年底，全國農民人均純收入上升到397.6元，農村貧困人口減少到1.25億，占農村總人口的比例下降到14.8%。

但城鄉、區域和群體之間的收入差距也在逐漸擴大，全國還有1.25億農民人均純收入低于206元，其中約4000萬農民入不敷出，不借助外援就無法維持最基本的生存。這些貧困人口大部分集中在中西部地帶，幾乎涵蓋了主要的革命老根據地、少數民族聚居地和陸地邊境區域，致貧因素相當復雜，政治影響極其敏感。

幫助貧困地區和貧困人口盡快解決溫飽、脫貧致富，趕上全國經濟發展的步伐，既是一項重要的經濟任務，也是一項重要的政治任務。1983年3月，國務院選擇“苦瘠甲天下”的甘肅河西、定西與寧夏西海固地區，設立“三西”農業建設專項補助資金，實行有償與無償使用相結合的原則，支持當地群眾興修農田水利、發展多種經營和易地移民搬遷。1984年9月，中共中央、國務院發出《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，明確了依靠貧困地區群眾自己的力量、善用國家扶持資金因地制宜發展商品生產的指導思想。1986年4月，六屆全國人大四次會議把中西部和老少邊窮地區的經濟發展，分別單獨列入了“七五”計劃。隨后，國務院成立了貧困地區經濟開發領導小組，陸續確認了331個國家級貧困縣作為突破口和主戰場，正式啟動了區域性開發式扶貧的宏大工程。

開發式扶貧一改過去平均用力和單純救濟的作法，瞄準重點區域側重基礎設施和人力資本投入，變“輸血”為“造血”，明顯提高了扶貧資金的使用效益，增強了貧困地區和貧困人口自我發展的活力。1993年，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入增加到483.7元，全國農村貧困人口下降到8000萬。

1992年鄧小平南巡系列講話后，中央強調先富帶未富的問題從現在起就要進行研究，市場經濟條件下的社會分配問題也需要提上全黨的日程。同年12月，國務院貧困地區經濟開發領導小組更名為扶貧開發領導小組，正式列入政府行政序列。次年4月，國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確了今后7年全國扶貧開發工作的任務目標、方針途徑和資金管理使用等具體細則。

國務院扶貧辦重新調整、確認了592個國家級貧困縣，大幅減少了東部經濟發達地區貧困縣份的比例，中央扶貧信貸資金和新增發展資金也不再向這些地區投放，傾力扶持中西部貧困地區的經濟社會發展，著重解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

“八七”計劃實施期間，中央各項扶貧專項資金累計達到1127億元，三倍于首輪8年扶貧開發投入的總和。中央政府各有關部門、地方各級政府和東部地區、社會各界也充分發揮各自的優勢，通過黨政機關定點幫扶、東西對口協作和希望工程、光彩事業等不同形式，從資金、物資和科教等方面向貧困地區和貧困人口傾斜。到2000年年底，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入上升到1337元，全國農村貧困人口銳減至3209萬，只占農村總人口的3%左右。全國絕大多數農民基本解決了溫飽問題，人民生活總體達到了小康水平。

二、多予少取放活路，統籌兼顧縮差距

進入21世紀，“三農”問題迅速成為全社會共同關注的焦點。2001年6月，國務院制定、頒布《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，決定今后十年繼續把扶貧開發放在國民經濟和社會發展的重要位置，集中力量解決剩余貧困人口的溫飽問題，創造條件鞏固已經取得的溫飽成果，加快貧困地區脫貧致富進程。

2002年11月，黨的十六大報告指出：“現在達到的小康還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康。” “能不能解決好發展問題，直接關系人心向背、事業興衰。”這次黨代會確立了在本世紀頭二十年，全面建設受惠更廣、水平更高小康社會的奮斗目標，提出了“發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的新要求。

自黨的十六大以來，解決“三農”問題，包括解決和鞏固農村貧困人口溫飽問題步步升級，上升到經濟工作、全黨工作乃至全部工作重中之重的高度。中央從全面建設小康社會的戰略大局出發，秉承以人為本、統籌兼顧和科學發展的執政理念，進一步確立了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的戰略任務，提出了工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的戰略方針，制定采取了一系列更直接、更有力的強農惠農富農政策措施。值得大書特書的是，國家強力推進正稅清費、治亂減負的農村稅費改革，全面取消了村提留、鄉統籌和農村教育集資等專門針對農民的收費集資項目，一步到位免除了農村義務工和勞動積累工等無償勞務，徹底廢止了牧業稅、屠宰稅、農林特產稅和農業稅等“皇糧國稅”，并為農民種植糧食、使用良種、購買農資農機具，以及退耕還林提供補貼。

農村扶貧開發工作也是亮點紛呈，體制機制有了重大創新，手段方法更趨完善。國務院扶貧辦從農業部內設機構中單獨設置，升格為副部級，國家重點扶持貧困縣更名為國家扶貧開發工作重點縣。國家把9422萬農村絕對貧困人口和低收入人口，作為扶貧開發的重點對象；把貧困人口最為集中的中西部老少邊窮地區作為扶貧開發的重點區域，并在重點區域除西藏之外的范圍內，再次調整、確定了592個重點縣。西藏作為一個特殊的貧困整體，由中央政府另作特殊安排。東部和中西部其他地區的貧困局部，主要由地方政府負責扶持。國家還在全國農村包括重點縣的范圍內，識別、確定了14.8萬個貧困村，形成了以整村推進為載體、以產業化經營和勞動力培訓轉移為支點的“一體兩翼”新模式，開創了以扶貧開發促進脫貧致富、以社會保障維持基本生活的“兩輪驅動”新格局。

農村扶貧開發第一個十年綱要實施期間，中央和地方各級政府突出重點、把握差異，加快了農村扶貧開發政策與社會保障制度的有效銜接，先后啟動了農村貧困家庭勞動力技能培訓“雨露計劃”、貧困村互助資金試點和農村危房改造試點等工程，相繼建立了新型農村合作醫療、五保戶供養、最低生活保障和社會養老保險等制度。中央和地方各級財政量入為出、應扶盡扶，加大了對農村貧困地區和貧困人口的扶持力度，安排的專項扶貧資金逐年遞增，累計達到2043.8億元。僅中央財政安排的專項扶貧資金就高達1440.4億元，支持接受“雨露計劃”培訓的貧困家庭勞動力超過400萬人次，支持參與互助資金、危房改造試點的貧困村和貧困戶，分別擴大到1.36萬個和203.4萬戶，還支持286萬“一方水土養不活一方人”的極貧地區人口，完成了易地扶貧移民搬遷。

到2010年年底，中央和地方各級財政累計投入789億元，支持12.6萬個貧困村實施了整村推進扶貧開發規劃，村民人均純收入增幅高出同一縣域其他村民20%以上。592個重點縣縣域經濟綜合實力驟然增強，人均地區生產總值增加到11170元，農民人均純收入增加到3273元，兩項年均增幅首次高于全國平均水平。國家根據經濟社會發展水平和物價指數變化情況，連續三次密集上調農村扶貧標準，從2000年的865元逐步提高到2010年的1274元。并且取消了絕對貧困人口與低收入人口的界限，區分了扶貧對象、低保對象以及扶貧與低保交叉對象。按照這個扶貧標準，我國農村貧困人口數量進一步減少到2688萬，占農村總人口的比例下降到2.8%，率先實現了聯合國千年發展目標中，在2015年之前減少極端貧困與饑餓人口一半的具體目標。

三、盡銳出戰真扶貧，精準施策真脫貧

面對國內外形勢的深刻復雜變化和重大風險挑戰，各級黨政進一步認識到“三農”問題的長期性、艱巨性和復雜性，增強了農村扶貧開發工作的危機感、緊迫感和責任感。2011年5月，國務院頒布農村扶貧開發第二個十年綱要，確立了到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房的新目標，布置了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力和縮小發展差距的新任務。國家把扶貧標準大幅提高到2300元，把扶貧標準以下具備勞動能力的1.22億農村人口作為扶貧工作主要對象；把六盤山區、秦巴山區、武陵山區等11個連片特困地區，與西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，作為扶貧攻堅主戰場。繼實施西部大開發和促進中部地區崛起之后，國家還把支持贛南等原中央蘇區振興發展納入了區域發展戰略布局。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的新一屆黨中央承前啟后、繼往開來，緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，把農村扶貧開發工作擺到了更加重要、更為突出的位置。習近平總書記身體力行、率先垂范，頻繁深入農村貧困地區第一線看真貧、知真貧，在各種場合反復強調“小康不小康，關鍵看老鄉”，一再要求“扶真貧、真扶貧、真脫貧”。

自黨的十八大以來，中央全面深化農村改革，著力創新扶貧開發工作機制，不再簡單以GDP論英雄，不再搞“大水漫灌”式的強刺激，也不再畫地為牢，自設“打醬油的錢不能買醋”之類的人為障礙，更加注重支農扶貧的精準性、實效性和可持續性。國務院扶貧辦組織了80多萬人的專業隊伍進村入戶，對12.8萬個貧困村、2948萬貧困戶和8962萬貧困人口進行了精準識別，并建檔立卡。全國組建了12.8萬個駐村工作隊，選派了48萬名駐村干部，對識別出來的貧困村和貧困戶逐一制定幫扶計劃，實施精準幫扶。320個中央、國家機關和有關單位主動請纓，跟592個重點縣建立了定點扶貧結對關系，選派掛職干部1670人次。國家還取諧音“邀您一起”之意，把每年的10月17日設立為法定“扶貧日”，表達了舉全黨全國之力繼續向貧困宣戰的決心和誠意。

“十二五”期間，中央財政頂住經濟下行的壓力，安排的專項扶貧資金累計達1898.4億元，并向貧困革命老區安排專項彩票公益金50.25億元，向建檔立卡貧困戶發放扶貧小額信貸1200億元。東部地區也帶著真情實意、拿出真金白銀，向西部貧困地區提供財政援助資金56.9億元，動員社會力量捐款3.8億元，引導企業實際投資1.2萬億元。與此同時，全國各地堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，嚴格控制“三公”經費支出，嚴厲查處扶貧民生領域的不正之風和腐敗問題。正因各項工作到位、措施得力，貧困地區農村居民收入連續3年保持兩位數增長，增幅連續4年保持高于全國平均水平。國家再次把扶貧標準上調到2855元，折合換算已經略高于日消費1.9美元的新國際貧困標準。以此衡量，到2015年年底，我國還剩下5575萬農村貧困人口。

這些貧困人口雖然數量不算多，但規模依然不小，致貧受困因素更加復雜，屬于貧中之貧、困中之困，采用常規思路和一般辦法已經很難奏效。2015年10月，黨的十八屆五中全會把扶貧攻堅改為脫貧攻堅，確立了今后五年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽的硬性目標，提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，并把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略。同年11月，中央召開超高規格的扶貧開發工作會議，更加具體地作出了“六個精準”“四個問題”和“五個一批”的戰術安排，中西部22個省份的黨政主要負責人向中央簽訂了脫貧攻堅責任書，立下了軍令狀。隨后，中共中央、國務院頒布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，十二屆全國人大四次會議把全力實施脫貧攻堅單獨成篇列入了“十三五”規劃綱要，正式吹響了脫貧攻堅戰的沖鋒號。

脫貧攻堅首戰兩年時間，中央各部出臺了200多個政策文件或實施方案，地方各級也出臺了“1+N”系列配套文件，基本形成了四梁八柱性質的頂層設計。全國各地動員了200多萬人開展建檔立卡“回頭看”，補錄了1060萬貧困人口，剔除了940萬非貧困人口，基本實現了扶貧對象有進有出的動態管理。各級機關單位增派了近百萬“最能打的人”，擔任貧困村和黨組織薄弱渙散村的第一書記和駐村干部，幫扶責任和舉措基本落實到村到戶。中央和省級財政安排專項扶貧資金2467億元，全國銀行業金融機構發放扶貧小額信貸4155億元，扶貧投入力度基本適應脫貧攻堅任務。中央還強力推進刀刃向內的“放管服”改革，賦予貧困縣統籌整合使用財政涉農資金的自主權，明確規定貧困縣不脫貧、不摘帽，黨政正職不調整、不調離，實行最嚴格的考核評估督查問責制度。

中國共產黨敢于面對曲折，勇于修正錯誤，團結帶領全國各族人民一茬接著一茬干，一棒接著一棒跑，成功地走出了一條中國特色扶貧開發道路。到2017年年底，已有150個貧困縣實現了整體脫貧摘帽，農村貧困人口僅剩3046萬，脫貧攻堅取得了決定性進展。習近平同志在黨的十九大報告中莊嚴宣告，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。“行百里者半九十”，中央因勢利導作出了實施鄉村振興戰略的決策部署，并將每年農歷秋分設立為“中國農民豐收節”，鄭重承諾要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。全國上下盡銳出戰、精準施策，正以前所未有的力度氣勢，向“最后一公里”和“最后一群人”發起了最后沖刺！

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（作者單位：江西省瑞金市文學院）

責任編輯：欣文