財政金融支持鄉村振興的實踐探索

崔晨濤 崔玉亮 韓明禮

摘要：近年來，河南省沈丘縣積極探索建立財政支持實施鄉村振興戰略新機制，充分發揮財政資金的杠桿作用和放大效應，全面加強實施“財政+銀行+擔保+保險”四位一體合作模式，創新財政金融協同支農機制，改變財政資金直接補貼農業的傳統做法，用財政資金撬動更多金融資金助力鄉村振興。本文通過對沈丘縣開展“政銀擔保”四位一體合作支農模式試點做法、成效及創新特點等進行了歸納梳理總結，分析了存在的問題，并提出了具體的政策完善建議。

關鍵詞：財政金融；鄉村振興；實踐探索

近年來，河南省沈丘縣積極探索建立財政支持實施鄉村振興戰略新機制，充分發揮財政資金的杠桿作用和放大效應，全面加強實施“財政+銀行+擔保+保險”四位一體合作模式，創新財政金融協同支農機制，改變財政資金直接補貼農業的傳統做法，用財政資金撬動金融資金助力鄉村振興。

一、沈丘縣 “政銀擔保”四位一體示范合作模式的做法

為聚焦農業適度規模經營主體“融資難、融資貴”，破解農業投入不足、金融信貸缺位的難題，沈丘縣通過與河南省農業信貸擔保有限責任公司（以下簡稱“省農信擔保”）合作，積極探索“以拔改貸” 融資機制，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，以財政資金撬動金融資本，引導金融機構為鄉村振興提供多元化、多樣化的金融服務，把金融資源配置到農村經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節。

（一）搭建“政銀擔保”四位一體合作平臺，開啟涉農融資信貸之路

為加快搭建“財政+銀行+擔保+保險”四位一體合作平臺， 2016年9月19日，沈丘縣政府與河南省農業信貸擔保有限責任公司、郵儲銀行河南分行、中原農業保險股份有限公司聯合簽署了《四位一體支持新型農業經營主體融資試點合作協議》，并成立了以常務副縣長為組長的“四位一體”融資貸款工作領導小組（沈政辦（2016）118號），辦公室設在縣財政局，并授權縣財政局作為牽頭單位操作實施。

按照“政府引導、市場運作、風險共擔、合作共贏”的原則，沈丘縣構建了以財政支農資金為引導、以擔保和保險為杠桿、以金融資本為依托，縣級政府、省農信擔保、中原農險、郵儲銀行沈丘縣支行共同參與的支農機制，重點解決新型農業經營主體“融資難、融資貴”的問題，從而開啟了全新領域的涉農融資信貸之路。

（二）完善“政銀擔保”四位一體業務合作模式和服務流程，防范信貸風險

為完善“政銀擔保”四位一體業務合作模式，沈丘縣政府分3次從統籌整合的財政涉農資金中，安排1300萬元作為風險補償基金，專項用于融資風險補償。省農信擔保與中原農險提供擔保服務和農業貸款保證保險共擔風險，如出現代償，縣政府、合作銀行、農信擔保、中原農險四方按4：2：2：2的比例承擔風險。通過建立風險分擔機制，解決了銀行放貸的后顧之憂，使其加大支農資金規模。

為優化政府服務職能，沈丘縣政府充分發揮行政優勢，落實安排涉農部門參與推薦有資金需求的借款主體，并協助金融機構和擔保公司做好貸后管理及不良項目的清收等工作。為方便擔保業務開展，省農信擔保按照四位一體合作協議職責分工，下設機構和派住工作人員，并于2017年6月5日，在沈丘縣率先成立省農信擔保公司豫東第一辦事處。在擔保業務服務上構建了“貼近主體、覆蓋全省、上下聯動、緊密可控”的農業信貸擔保網絡，實現農業信貸擔保體系與服務對象的有效精準對接。

為進一步提高貸款效率，沈丘縣對資金需求在10-200萬元之間的家庭農場、種養大戶、農民專業合作社、農業社會化服務組織、小微涉農企業等農業適度規模經營主體，簡化信貸手續和審核程序。如貸款額度在50萬以下的貸款戶，由農信擔保公司和郵儲銀行負責審核發放；貸款額度在50-100萬元的貸款戶，由縣財政局派人與省農信擔保和郵儲銀行負責人一起考察，達到信貸條件要求的審核發放貸款；貸款額度超過100萬以上的貸款戶，由縣財政局分管局長帶領工作人員實地考察，而后提出意見呈送主要領導簽批上報。同時，限定銀行利率在基準上浮不超過30%，實現農戶貸款綜合年費用不高于8%。

（三）積極開展業務合作服務對接，精準選好信貸項目

為加快貸款業務合作服務對接，郵儲銀行沈丘縣支行作為主要的合作銀行，按照“政銀擔保”四位一體合作要求，積極與工商局、農業局、畜牧局等單位建立了日常溝通機制。其中，通過工商局調取了全縣農民專業合作社登記信息455條、家庭農場24條、專業大戶683條，通過農牧局調取了省、市級種養殖業示范專業合作社登記信息19條、新型農業經營主體352條、種植專業合作社和專業大戶信息366條，并對獲得數據信息逐一電話回訪，從中篩選出351條有效信息，再逐戶上門回訪，從而進一步掌握了農戶的經營情況和貸款需求，為下一步精準放貸打下了堅實的基礎。同時，該行不定期與政府相關職能部門聯合召開新型農業經營主體推進會，與各鄉鎮政府相關人員加強業務信息溝通合作，建立金融服務網點，增強政府與銀行以及廣大農民合作社、種養殖大戶的對接和融合，滿足了新型農業經營主體的貸款需求，為涉農企業、農民專業合作社、家庭農場等提供資金支持，解決了部分新型農業經營主體的融資難題，有效推動了郵儲銀行涉農貸款業務的迅速增長。

二、財政金融支持鄉村振興取得的成效

沈丘縣充分發揮財政資金的杠桿作用和放大效應，開展“政銀擔保”四位一體合作，有效解決了農戶“貸款難、融資貴”問題，從而加快推進了鄉村產業發展。

（一）開展“政銀擔保”四位一體合作，實現了多方共贏

在財政撬動金融支持鄉村振興戰略的過程中，政府主要參與金融產品的設計、暢通供需渠道、提供目標客戶群、運行監管，而具體的融資對象、額度、利率等按照市場和政策執行。一方面，金融機構通過市場了解農戶經營情況；另一方面，通過政府行為控制貸款利率及弱化擔保方式，進一步降低了農戶信貸成本。由于擔保和金融機構按政策法規和四位一體合作協議，從而有效發揮了財政資金的杠桿功能作用，省農信擔保充分發揮“金融放大器”的中介功能，按照1：10的資金比例放貸，有效撬動銀行資金向農村農業領域的聚集投入。 從2016年—2018年9月份“政銀擔保”四位一體模式放款情況看，2016年貸款57筆，金額5000萬元；2017年累計發放貸款72筆，金額3745萬元；2018年截至9月份，累計發放貸款349筆，金額1.593億元。具體情況見下表。

從上述放款情況看，沈丘縣近三年來信貸戶數和額度逐年增多，由2016年57戶發展至2018年349戶；貸款規模額度也由5000萬元擴大到15930萬元。信貸戶數和額度分別增加了295戶、10930萬元，從而實現了多方合作共贏。

（二）全力支持農業供給側結構性改革，推進鄉村產業升級

在“政銀擔保”四位一體模式合作下，沈丘縣財政資金的引導和金融涉農資金的精準投放，加快支持了農業結構調整，推進農業綠色化、優質化、特色化、品牌化，促進農業從增產導向轉向提質導向；推動一二三產業融合發展，構建現代農業生產經營體系；支持糧食生產功能區與重要農產品生產保護區建設，加快現代農業產業園與特色農產品優勢區創建；健全農業社會化服務體系，支持農民專業合作社、家庭農場等規范發展，實現小農戶和現代農業發展有機銜接；支持了現代農業產業技術體系建設及科技創新成果轉化。目前，全縣農業呈現規模化、機械化、信息化、融合發展、種養結合的發展趨勢，已涌現出家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等為代表的新興農業經營主體。由于四位一體擔保融資投入，大大促進了農業增效、農村發展，進一步擴大了農村就業，有效拉動了當地農民收入的持續增長。

（三）拓寬金融信貸產品，全力支持精準脫貧和鄉村振興

為貫徹落實《河南省人民政府辦公廳關于印發河南省扶貧小額信貸助推脫貧攻堅實施方案（暫行）等六個方案的通知》（豫政辦【2017】85號）文件精神，沈丘縣政府全面落實財政精準扶貧政策，由財政出資設立貸款風險補償基金，引導河南省農業信貸擔保有限責任公司豫東第一辦事處，積極參與到沈丘縣脫貧攻堅的任務中去。 2017年10月16日，省農信擔保又與沈丘縣政府、沈丘農商行、沈丘縣農行簽署了河南省扶貧小額信貸助推沈丘縣脫貧攻堅合作協議（涉農類），推行扶貧小額信貸業務，為貧窮戶脫貧融資擔保。

產業振興是實現鄉村振興的基礎。省農信擔保公司高度認識自己在脫貧攻堅、鄉村振興戰略中的重要作用，積極踐行自身的使命擔當，充分利用農業信貸擔保工具，全力助推沈丘農業產業的快速發展，讓更多農戶、種養大戶、合作社以及農業企業經營者臉上的“愁云”變成溫馨的笑容。在日常運營過程中，省農信擔保公司與銀行合作，在全縣設立22個金融擔保服務點，緊盯脫貧攻堅產業，突出扶持龍頭企業及新型農業經營主體，努力助推其快速發展。對建檔立卡貧困戶發放貸款，不設抵押物，不用擔保人，不收取任何費用，為困難戶落實政策信貸，目前共落實受理貧困戶1607戶、受理金額1150萬元。

三、財政金融支持鄉村振興的模式及特點

目前，沈丘縣基本形成了“政府牽頭、財政引導、省農信擔保和中原農險多元擔保、金融放貸”的運行模式，面向現代農業發展，積極開展擔保貸款等業務，有效引導和聚集更多金融資金進入“三農”和小微企業。

（一）引來金融活水投入鄉村振興。為加快推進農業供給側結構性改革，沈丘縣主動適應新時代農業發現形勢，通過“政銀擔保”四位一體業務合作，將過去財政的分散補貼、無償補貼改為相對集中的信用擔保扶持，由撥款改為投資，以市場配置資源取代行政審批分配。同時，省農信擔保公司通過拓展與金融機構在鄉村振興及高質量發展現代農業等方面的合作，促使銀行按照1：10倍比例放貸，來撬動金融資金投資現代農業，不僅放大了資金貸款規模，而且使那些有發展前景的農業項目、能流轉的土地、可增加農民收入的涉農項目能及時得到資金支持，財政資金發揮了杠桿的“撬動效應，實現了“滾動放大”，真正起到了“四兩拔千斤”的作用，引導更多金融活水流向小微企業、“三農”等普惠領域，從而推動財政和金融資本支農的大協同，進一步激活了鄉村經濟發展活力。

（二）創新開發了農村金融信貸產品。為加快推進農業高質量發展，在“政銀擔保”四位一體業務合作模式下，沈丘縣按照省財政廳“1+N”支持鄉村振興政策體系要求，圍繞農業綠色化、優質化、特色化、品牌化發展趨勢，以支持全縣 “一鄉（鎮）一業或多業” “一村一品”產業發展為突破口，聚焦糧食、油料、蔬菜、林果、槐山藥、肉牛和槐山羊養殖繁育等特色產業鏈發展，創新開發農村金融信貸產品，先后推出“糧易擔、種糧貸，果蔬擔、園林貸，青貯擔、養殖貸，產融擔、小微貸和扶貧貸”等“四位一體+N”系列信貸產品；用源源不斷的金融“活水”持續澆灌沈丘鄉村大地，助推了地方政府引導發展現代特色高效農業。目前，全縣已形成了付井鎮和周營鄉肉牛及奶牛養殖、老城鎮槐山羊繁育基地，洪山鎮和紙店鎮林果、北城辦事處槐山藥及農業生態觀光園、北楊鎮優質農產品等特色產業種植基地。

（三）打通了現代農業發展融資渠道。在“政銀擔保”四位一體業務合作模式中，政府資金在融資渠道中起到引導和牽頭作用，財政通過注入風險金與農擔、保險和金融機構合作，進一步打通了金融供給的通道，豐富金融供給的產品體系，改善金融有效供給的數量與質量。沈丘縣針對鄉村振興及現代農業發展需求，打造創新差異化的金融產品服務體系；為提升金融有效供給的效率，在信貸過程中優化業務審批流程，簡化貸款措施，縮短融資鏈條，變“抵押優先”為“成長優先”；并在精準服務中，對人品有保證、產業有前景、輻射帶動能力強、經營可持續的新型農業經營主體優先發展扶持，進一步提高信貸投放效率。同時，借助互聯網、云計算、大數據、人工智能等信息技術手段，創新和整合業務信息渠道，提高金融服務的技術與數據綜合應用能力，提升金融供給的配置效率和服務水平，從而加快推進農業綠色發展、田園綜合體、高標準農田建設、農產品物流與交易平臺、現代農業產業園、“互聯網+”現代農業等涉農產業快速發展。

四、財政金融支持鄉村振興存在的問題

近年來，沈丘縣在財政金融支持鄉村振興方面取得了一些成績，但在發展過程中仍然面臨一些問題和薄弱環節，制約著農業轉型升級和現代農業的發展。

（一） “四位一體”合作融資難以滿足現代農業發展需要。近年來，沈丘縣在開展“四位一體”合作融資擔保業務發展中，對農村種植業、養殖業貸款戶扶持不足百家。究其原因，一方面，當前一、二、三產業融合度低，農業仍屬于弱質產業，生長周期長、管理水平低，存在著自然和市場雙重風險，又因社會誠信環境缺失，一定程度上影響了銀行支持農業發展的積極性；另一方面，銀行受政策法規和制度限制約束，向涉農企業或農戶貸款怕擔風險，因此流向農業產業化龍頭企業或種植業、養殖業農戶的信貸資金比例很少。目前，沈丘縣只有郵儲銀行參與“四位一體”信貸合作，其資金來源渠道狹窄，資本充足率較低，抗風險能力弱，無法滿足現代高質量農業發展資金需求。

（二）農業經營戶缺乏有價值的抵押物，難以獲得高額資金支持。

沈丘縣小微企業和“三農”經營主體戶大多處于起步階段，雖然有訂單、有市場，但普遍存在生產經營規模小、固定資產少、缺乏金融機構認可抵押的資產，且大多數辦公、經營場所是租賃方式取得，僅有使用權、無所有權，不符合抵押貸款條件。此外，農業機械設備、農產品等不動產不易監管、價值不穩定，銀行不愿意用作抵押。目前，擔保與銀行對單個農業經營主體的貸款擔保及額度授信最高不超過300萬元。如對新客戶的介入條件，要求年銷售額在300萬元以上，可證實的地上投資物超過100萬元以上，資產負債率不超過30%。但全縣只有生物制藥和面粉加工2家企業符合最高貸款200萬元條件，大多數農戶或涉農商戶貸款額度都在50萬元以下，且時間只限一年期，與農業生產的長周期、季節性的特點不相適應。

（三）金融資本進入“三農”的積極性不高，難以做大鄉村振興蛋糕。“政銀擔保”四位一體合作支持鄉村振興，從運作管理模式上雖然實現了政府主導和市場運作有機銜接，但是農業產業的弱質性決定了金融資本、民間資本進入的積極性不高。目前，全縣只有郵儲銀行、農商銀行等小金融機構先后參與，縣域內其他有實力的金融機構參與度較低，投入“三農”信貸資金規模較小，難以做大做強鄉村振興“蛋糕”。

（四）鄉村經濟缺乏活力，影響了信貸資金精準投放。近年來，隨著城鎮化、工業化進程的加快，農村大批青壯年勞力涌入城市務工或經商，大部分從事農業生產的都是留守老人和留守婦女。這些老弱病殘農民從事農業生產經營，思想保守，缺乏現代農業技術和高質量發展農業的本領，難以駕馭瞬息萬變的市場經濟信息，在農業產業化發展上缺乏市場評估預測，時常靠拍腦瓜做決策，盲目投資造成農業產業經濟活力不足、可持續性差，在一定程度上影響了銀行信貸資金對“三農”的精準投放，致使“貸款難、貸款貴” 問題沒有得到有效解決。

五、加快財政金融支持鄉村振興的對策

（一）強化統籌引領，加大鄉村振興力度。財政金融要強化黨建統籌引領，處理好黨的領導與金融治理的辯證統一關系，把黨的領導有機嵌入到公司治理各個環節，并及時出臺《關于加大財政金融支持鄉村振興的指導意見》，成立“服務鄉村振興戰略領導小組”，為助力鄉村振興戰略提供更加專業、便捷的財政金融服務。同時，要牢固市場定位，按照“回歸本源、聚焦主業、專業服務”的要求，把“支農、支小、支微”納入財政金融管理的范圍，并抓住農業供給側結構性改革的機遇，把新型農業經營主體及小微型企業貸款作為優先扶持重點，加快農村產業發展，切實增加農民收入，促進鄉村振興。

（二）創新拓寬融資渠道，加大扶持發展現代農業力度。農業是弱質產業，投資周期長、風險系數高，比較效益低，融資十分困難。要培育壯大新型農業經營主體，加快發展現代農業，解決融資難題就顯得非常關鍵。一是創新信貸支持方式。各類銀行要制定支持新型農業經營主體的配套政策和具體舉措，創新金融產品，降低貸款門檻，擴大信貸額度和發放專項信貸，推行林權、養殖場經營權及荒地使用權、大型農用生產設備等抵押貸款，積極探索土地經營權證、農業政策性補貼、生產設施設備、注冊商標等抵押擔保辦法，盡快形成適合新型農業經營主體特點的多種形式的抵押、質押辦法。二是創新財政支持方式，充分發揮財政資金的引導和撬動作用。要整合農業綜合開發、新農村建設、農業產業化發展等各類財政支農資金，優先扶持示范性新型農業經營主體建設；改革農業補貼發放方式，按照“誰種田，誰受益”的原則，變“普惠制”為“特惠制”，將新增農業補貼重點向新型農業經營主體傾斜；實行以獎代補，對達到一定經營規模的新型農業經營主體實行獎勵。三是積極吸引金融和社會資本投入。積極探索PPP（政府和社會資本合作）等新型投入機制和項目運作方式，在農業基礎設施、產業化發展、三產融合和農業社會化服務體系中引入更多的金融和社會資金。

（三）加快完善農業信貸擔保體系建設，促進鄉村振興。要進一步調整支持鄉村振興資金結構，通過參與、扶持農業信貸擔保公司發展路徑，增加財政資金對農業生產及產業化發展領域投入，推動農業產業加快發展。組織力量加快探索研究出臺指導推進農業擔保體系建設的指導意見，鼓勵各級財政、各類市場主體和社會機構參與農業擔保體系建設，探索完善農村投資融資體制。農業信貸擔保應按照“政策化導向、市場化方式、專業化管理模式”運作。依照公司法和現代企業制度要求搭建公司治理機構，設立股東會、董事會、專職監事和經營管理層。人員應由財政、金融、農牧、工信等多個政府部門委派組成，專業團隊應通過市場化選聘，有利于發揮各自優勢。并建立“國家—省—縣（市）”自上而下三級銀擔合作機構， 可為小微企業和“三農”實現低利率、低成本貸款。在農業保險方面，扎實做好農業大災保險，研究建立大災風險防范機制，鼓勵推進價格指數、保險+期貨的創新等。同時，建立完善農業信貸擔保和保險制度，促使金融機構把農業規模經營主體作為信貸支農的重點，建立流轉土地抵押信貸機制，并對實力強，資信好的農業規模經營主體給予一定的授信額度。政策性農業保險要把農業規模經營主體作為重點參保對象，并對保費進行優惠補助，確保大災無大損、小災不受損。要進一步為新型農業經營主體提供全方位、點對點的信貸、保險、農業技術培訓、產品營銷等多元化信息服務。

（四）加快出臺財政金融扶持政策，助推鄉村產業升級和產業融合。一是財政金融要加快出臺支持農業產業發展的信貸政策，圍繞本縣鄉村資源稟賦特點，重點支持農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、規模種養殖大戶等經營主體，并對這些產業實行3-6厘低利率，貸款期限可延長為2--3年。二是完善返鄉創業服務和扶持政策，打造鄉村創業基地或發展現代農業產業園，吸引新型農民返鄉創業，引導人才、技術、信息和知識等高端要素等向鄉村轉移，推進農村新產業、新業態、新模式形成和產業融合。同時，堅持新發展理念，推動互聯網、物聯網、云計算、大數據與現代農業結合，促進優勢互補，并為農業產業鏈提供信貸、結算、咨詢等一攬子服務，有效加快農村一二三產業快速融合發展。

（五）創新金融服務方式，滿足多元信貸需求。在全力做好金融支持現代農業發展和扶貧的基礎上，為鄉村能人、退伍軍人、大學生村官、農村電商等特定創業創新主體提高金融支持。一是探索金融改革創新思路。農村金融要積極參與產業體系、生產體系、經營體系創新，推動構建現代農業體系，引導金融資源流向種植業、林業、畜牧業、漁業、農產品加工流通業、農業服務業。二是創新信貸品種。在加快完善推廣“農業貸、園林貸、養殖貸”等產業信貸的基礎上，要推廣“家庭貸、精英貸、白領貸、商圈貸”等特色信貸新品種。并根據市場變化充分激活農村生產要素，創新推出農村居民房屋產權、林權和土地承包經營權抵押貸款業務，以便農戶獲得更多的資金支持。三是強化協調，積極推進政府風險基金分擔模式，建立“政府+銀行+擔保”“政府+銀行+擔保+保險”等合作機制，切實發揮農信擔保在鄉村振興戰略中的作用，拓寬信貸擔保業務發展空間，撬動更多金融資本投入農業。同時，開展“普及金融知識”宣講活動，針對農戶所關心的惠農政策、金融知識和金融產品，通過電視、網絡或發放宣傳單、文藝演出等喜聞樂見的方式，多角度、全方位進行知識政策普及，進一步豐富群眾金融文化生活。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院、河南省沈丘縣財政局）

責任編輯：欣文