廣西高速公路建設涉及基本農田問題及對策

葉 全

(廣西翔路建設有限責任公司，廣西 南寧 530029)

0 引言

廣西是推進中國—東盟互聯互通、建設中國—中南半島走廊的重要前沿地區。隨著中國—東盟自由貿易區升級版建設以及“一帶一路”建設和廣西開放帶動戰略的實施，我國與東盟各國經貿關系愈加密切，要求廣西在中國—東盟交通基礎設施互聯互通中，積極打造更為便捷通暢的國際大通道，公路建設投資需要進一步加大。

“十三五”時期，是我國綜合交通運輸發展完善網絡、提質增效的關鍵時期。新常態下我國經濟發展轉入中高速增長，產業結構調整步伐加快，公路建設需求日益增多，必須推進交通供給側結構性改革，進一步釋放市場活力，促進各種交通方式相互間有效銜接和服務一體化，充分發揮交通對產業發展的支撐引領作用。交通領域資源節約和環境保護約束將進一步提高，如何做好公路建設與基本農田保護問題，是值得研究和探討的課題。

1 廣西高速公路項目建設用地存在的主要問題

(1)廣西地方高速公路網的項目未被納入國家允許占用永久基本農田的范疇。根據《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發〔2017〕4號)和《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》(國土資規〔2018〕1號)文件精神，項目用地要盡量少占耕地特別是優質耕地，永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。當前只有國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目；國家發展改革委下放省級政府審批(核準)的國家公路網規劃確定的國家高速公路；省級政府及其投資主管部門審批(核準)的地方鐵路；深度貧困地區基礎設施、易地扶貧搬遷、民生發展等建設項目符合占用永久基本農田條件，允許編制建設項目占用永久基本農田補劃方案，其余項目禁止占用永久基本農田。受廣西自然條件等因素的影響，一些線性工程建設項目確實難以避免占用一定數量的永久基本農田，部分高速公路項目線路選址出現了剛出隧道就碰永久基本農田的情形。但根據目前國家政策規定，廣西未列入國家高速公路網的項目不符合占用永久基本農田條件。

(2)部分項目不按土地利用總體規劃選址。《中華人民共和國土地管理法》和《土地利用總體規劃管理辦法》(國土資源部令第72號)規定，土地利用總體規劃編制和實施的主體為各級人民政府。雖然廣西國土資源廳高度重視，精心組織開展了各級土地利用總體規劃調整完善工作，積極指導各市縣將急需建設的高速公路項目納入土地利用總體規劃調整完善方案以解決項目用地合規性問題，但一些市、縣政府沒有嚴格落實土地利用總體規劃管控要求，項目選址隨意性大，不按土地利用總體規劃科學選址。部分業主在施工設計階段隨意調整初步設計方案，使得部分項目用地不符合土地利用總體規劃，致使項目用地無法報批，影響項目及時落地。

(3)項目沿線市縣政府的“占優補優、占水田補水田”耕地占補平衡保障能力不足。一方面受廣西“八山一水一分田”地形分布因素影響，廣西耕地后備資源不足，具備“旱改水”潛力的耕地面積不足，導致質量較高的補充耕地指標不足；另一方面部分市縣對“旱改水”工作不夠重視，推進力度不大，導致耕地提質改造項目實施率低，確認面積少，難以滿足“占水田補水田”的需求。同時，部分項目業主單位占補平衡意識薄弱，不積極配合優化項目選址，占用大量優質耕地和水田，給道路沿線的市縣政府落實“占優補優、占水田補水田”造成很大的壓力。

2 應對的主要措施

(1)嚴格按照土地利用總體規劃科學選址。嚴格落實土地利用總體規劃，指導項目用地在土地利用總體規劃確定的允許建設范圍內選址，確保項目選址符合用地保障條件。對不符合中發〔2017〕4號文精神、不符合占用永久基本農田條件的項目一律不予通過項目用地預審。在申報用地預審階段，強化用地踏勘力度，切實提高項目選址的合理性。

(2)多措并舉落實耕地占補平衡。認真貫徹落實《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發〔2017〕4號)要求。①線路要進行進一步優化，盡量不占或少占耕地，尤其是水田，從源頭上減少占補平衡壓力，確保項目建設避讓永久基本農田；②地方政府應進一步加大土地整治和耕地提質改造工作力度，策劃實施好土地綜合整治項目，引導社會資本參與土地整治，確實難以落實的部分可通過補充耕地指標交易方式解決，切實解決項目用地耕地占補平衡“占優補優”落實問題；③項目沿線各市縣應進一步核實項目沿線部分中低質量耕地是否符合《國土資源部關于補足耕地數量和提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》(國土資規〔2016〕8號)、《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》(國土資規〔2017〕13號)等相關文件規定的允許開展耕地提質改造項目的情形，若符合，在當地國土資源主管部門的指導下，積極開展道路項目建設占用耕地耕作層土壤剝離利用，嚴格按照程序規范開展提質改造工作。

(3)積極運用國土資源支持政策開展公路建設項目用地保障。2017年11月《國土資源部關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》(國土資規〔2017〕10號)印發后，按照“深度貧困地區省級以下基礎設施、易地扶貧搬遷、民生發展等建設項目，確實難以避讓永久基本農田的，可以納入重大建設項目范圍，由省級國土資源主管部門辦理用地預審，并按照規定辦理農用地轉用和土地征收”的精神，對廣西屬于國家深度貧困地區的公路建設項目辦理建設項目用地預審和用地報批工作，積極推進項目建設。

(4)充分利用原有線路進行改擴建開展公路項目建設。針對廣西國省干線普通公路項目建設，要求各項目業主積極做好路線優化工作，對永久基本農田進行避繞。項目選址確實無法避讓永久基本農田的，對不占用永久基本農田部分，可采取按市或縣為單位分段或按照可行性研究報告分期實施方案分期辦理建設項目用地預審，確保項目按期推進。無法避讓永久基本農田路段則可采用利用舊路通行方案進行過渡的方法，推進項目建設。

3 意見和建議

中央4號文件出臺以來，地方高速公路建設舉步維艱，不僅影響廣西“十三五”規劃高速公路建設完成，也將對廣西高速公路網修編以及修編后的大規模建設帶來深遠影響。為積極應對中央4號文件建設環境，盡快破解廣西地方高速公路建設項目用地涉及占用基本農田的難題，打好全區脫貧攻堅戰，力爭廣西2020年實現縣縣通高速公路目標，建議采取如下措施：

(1)落實交通運輸部同意支持廣西作為全區交通強國建設試點省(區)的意向事項，從廣西區位優勢規劃、決策廣西交通強國建設試點方案，爭取更多的國家項目、政策、資金支持，完善廣西高速公路網建設。

(2)自治區有關部門積極對接國家部委，爭取將廣西在建高速公路包含即將修編的高速公路盡量納入國家層面重大項目建設，補充納入國家“一帶一路”建設、“三大戰略”、脫貧攻堅、鄉村振興和國家高速公路網規劃等國家層面重要戰略、方案和規劃，盡量爭取國家扶持廣西現有以及修編后的高速公路網建設。

(3)2018-03-28自治區國土資源廳赴自然資源部匯報，請求自然資源部予以幫助解決廣西地方高速公路等線性工程項目因涉及占用永久基本農田無法建設問題。自然資源部反饋表示，允許占用永久基本農田的重大建設項目范圍界定問題需由自然資源部會商國家發展改革委提出意見并報請國務院最終審定。建議自治區人民政府向國家發展改革委反映，申請將自治區立項的廣西地方公路網規劃項目納入允許占用永久基本農田的重大建設項目范圍，或申請將廣西地方公路網規劃項目全部納入國家公路網規劃。

(4)爭取運用《國土資源部關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》(國土資規〔2017〕10號)文件精神，對于連接深度貧困縣的地方高速公路，考慮其線性連通的特點和民生經濟發展的需要，將整條路線納入《國土資源部關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》政策范疇予以支持，切實解決深度貧困縣地方高速公路項目涉及占用基本農田問題。

(5)進一步加大對高速公路可研、設計階段工作指導。①指導優化用地預審編制工作，督促項目業主、可研編制單位加大用地勘測工作力度，提高用地預審土地指標的精準度；②指導優化初步設計編制工作，提高初步設計勘測工作精度和深度，初步設計線位盡量避讓基本農田；③加強已確定初步設計、施工圖設計線位的項目與基本農田劃定的工作銜接，在國家政策允許基本農田適時可調整階段跟進調整。

(6)項目業主在申報用地預審階段，增強用地勘察力度，提高項目選址的精準度，避免因項目在辦理用地預審與用地報批階段選址范圍不一致，造成項目無法順利通過審批。

(7)對于確實無法避讓基本農田，又無國家相關政策支持的地方高速公路項目，盡量采取分段上報方式，提前準備、充分收集、歸整、完善建設用地手續材料，將未占用基本農田的連續路段先行預審，先行報批。密切關注國家土地政策新動向，待新政策落地及時申報補全用地手續，確保合法合規用地。

4 結語

目前，廣西部分地方高速公路項目用地預審和整體建設用地手續受基本農田政策影響無法辦理。據現有涉及占用基本農田數據統計，全區有15條正處于前期工作、計劃新開工及續建地方高速公路項目涉及占用基本農田約28 916畝。在新形勢下，應該如何創新工作方式，加快推進項目建設，實現公路發展和保護基本農田的雙贏局面，顯得極其重要。