海綿城市建設PPP模式探索

陳 玲,張 龍

(鶴壁職業技術學院,河南 鶴壁 458030)

隨著我國現代化建設的不斷深入,城鎮建設也在有條不紊地推進,然而由于各方面的原因,不論是老城鎮還是新城鎮,許多都不同程度地出現了雨季內澇、旱季缺水的難題。于是海綿城市的設想順時被提上了議題,而城市建設屬于公共建設領域,需要多方面力量的加入才能達到更好的效果。PPP模式將社會力量引入建設中來,充分利用公司企業在項目建設中的長處,將政府不擅長的專業部分分離出來,達到優勢互補,更好地推進海綿城市的建設。

1 海綿城市

海綿城市(The Sponge City)是在2012年深圳會議上被首次提出,意指在應對氣候變化和降水帶來的洪災及干旱方面具備優質的“彈性”,降水時通過吸收、滲透、凈化、儲存的功效,在旱季到來時再補給地面,達到時間上的用水平衡。由于我國幅員遼闊,城市分布在不同的氣候區,降水差異明顯,但都普遍存在逢雨即澇,一段時間不下雨就缺水的窘況。鑒于以往城市建設大多采用灰色材料,導致排水設施不暢,地面硬化失去滲透能力,海綿城市則利用新科技材料,具備良好的滲水、過濾、儲水及排水功能。此外,由于內澇帶來的水污染,也是我國城市的普遍詬病。海綿城市將雨水充分地滲透,減少地面的積水,不至于形成流水,夾帶垃圾四處流竄。

目前,海綿城市的設想已經在許多發達國家得到推廣,并取得良好效果。以瑞士為例,在上個世紀末就推行了全民參與的“雨水工程”,成本低、實用性強、效果好的特點使瑞士成為海綿城市的典范。具體來說,就是每家每戶在墻上開鑿小洞,將雨水通過管道引入室內的水池,沉淀之后經過小水泵把水源輸送至房間各處,供人們生活所用,如洗衣服、打掃衛生、澆花、沖廁所等等。這樣,落在房上的雨水就被消化利用了,而降落在道路以及空地上的雨水又被強大的地下管道排水系統處理掉,城市內澇也就無從談起。反觀中國,從2015年才開始實施海綿城市的建設工程,在第一批16個試點城市中,10個都出現了內澇,第二批14個試點城市中,9個出現了內澇,包括了北京,武漢,福州,天津等大城市,我國的海綿城市建設暫告失敗。

2 PPP模式引入海綿城市建設的特點

PPP(Public-Private Partnership),即政府與私人建立起的合作關系,該模式已被多國成果運用于公共設施的建設中,有利于鼓勵民營企業與社會資金參與公共項目,發揮政府+企業的優勢。海綿城市不同于普通的城市建設,不僅需要嚴謹的土木工程建設才學,還需要巨額的資金投入與民眾參與,這就要依靠PPP模式來整合政府與民間力量。

2.1 減輕政府的壓力、促進投融資格局的多元化

住建部副部長陸克華曾表示,以遷安、白城為代表的首批16座試點城市計劃3年內投資865億元,而全國658個城市要在2020年達到預期設計標準,每年需要投入4000億元,龐大的財政投入給當地政府造成巨大壓力。加上政府工作人員在專業知識上缺乏,不可能依靠公務員來設計與施工,社會力量的加入是勢在必行。通過PPP模式,在起步階段民間公司與政府共同參與項目的立項、可行性研究、圖紙設計與融資磋商,既可以解決資金的來源問題,降低項目的成本,縮短整個工作周期,還能規避政府在專業技術上的短板。由于我國市場還不夠開放,體制、機制性的門檻依舊難以跨越,導致融資渠道狹窄。在PPP的推動下,社會力量的強勢注入可以為政府部門提供廣闊的資金渠道和專業的技能,并且加速了原有投融資模式的革新。

2.2 促進政府和社會資本優勢互補

在社會中,企業與政府具有不同的職能,扮演著不同角色,也擁有各自的優勢與短板,單純依靠政府力量探索海綿城市的建設屬于因陋就簡。在PPP模式下,由政府去解決征地劃撥問題,負責立項審批,對建設標準的制定,發布招投標信息及資金核對,民營企業則負責技術支撐,資金整合及具體設計施工,共同承擔不可抗力風險、市場波動風險、合同沖突風險等市場風險。

2.3 項目類型多、系統性強且邊界模糊

海綿城市內涵豐富,不僅囊括了低影響開發與綠色基礎設施、市政管渠排水系統、超標雨水蓄排系統、污水凈化處理等多個子系統,還延展到水域及河渠的綜合整治。所以海綿城市PPP模式涉及到灰色與綠色、地下與地上、吸收與排放等多方面立體化建設,各元素之間相互交叉、錯綜復雜。為了解決我國城市普遍存在的旱澇問題,提高城市的綠色可持續發展水平,再加上不同地方的情況不一,使得海綿城市PPP存在項目繁雜、盤根錯節的特點。區別于道路建設、污水處理等權屬清晰的PPP項目,城市建設不僅會涉及到國土、環保、水利、規建、交通、城管等多部門的職責,還會因為各項目之間的交叉輻射而產生爭議,因此必須在設計施工前,做好充分的頂層設計,高瞻遠矚,合理地規劃各項目之間的職責,減少項目實施過程中不必要的糾紛。

2.4 建設主體復雜,營利與公益混同

城市作為一個巨大的綜合體,功能區復雜交叉,不可能由一個企業就能全部拿下,需要各類各式公司的加入才能共同打造。對于城市道路、綠化花草、公園濕地、河渠、地下管網等公益項目,往往由政府投資,聘請有資質實力強勁的施工單位作業。而對于商業街區、商品房規劃區、游樂場等盈利項目,則通過政府招投標,引進社會資金介入。在具體實施中,道路建設,要路橋公司承建；綠化及公園,要專門的風景旅游公司建設；商品房需要房地產開發商；對于地下管網則要求水利水電公司介入。而對于權屬交叉區域,需要涉及的公司協商。

3 海綿城市PPP模式的建議

3.1 各主體應該各司其職,加強協作

海綿城市需要眾多主體參與,為了避免各主體間產生不必要的糾紛,應該事先理清各自的職責,加強溝通交流。政府作為PPP模式的引領者與決策者,應當擔負起總的責任,為PPP模式把好關,做出正確的抉擇,并且向先進的企業學習海綿城市建設方案與專業知識。而民間單位應當明確自身的工作,本著敬業、 專業、質量為本的精神,把屬于自己項目范圍的建設保質保量完成,并與其他有交叉的企業做好交流,為比鄰單位提供便利,以“海綿城市打造”為核心,齊心協力,在合法保質的前提下追求經濟利益。

3.2 科學合理的項目打包外包

由于海綿城市內涵極廣,需要大量的單位參與其中,而項目打包承包出去成了整個流程的關鍵。對于項目啟動前的融資環節,不僅要認可債權融資,更要鼓勵,股權融資,增加融資多樣化。項目打包應該遵循系統完整的原則,不能一個項目同時分配給數個單位,確保一個項目由盡可能少的單位完成,以便管理監督,也有利于項目投產后的績效考核與責任倒查。還要遵循權責明確原則,在打包前,確保項目涉及的內容無權屬爭議,確認受理方需要向哪個明確的行政主體負責,建立項目責任追究制度,落實受理方對承擔項目的負責制。

3.3 完善項目運行機制,促進海綿城市科學發展

鑒于海綿城市PPP項目具有類型多樣和種類繁多的特點,以往的建設、經驗、受益模式已不能適應,因此要根據每個城市的特點制定各具特色的海綿城市建設與管理機制。例如,在一個PPP項目包里可采用兩種以上的運行方法,典型的如BOT+ROT、BOT+TOT等。而不同于道路及垃圾處理廠的PPP模式,海綿城市在收益績效上很難量化考核。因此在項目規劃之前必須制定出完善的可操作的績效考核機制,明確項目建成之后的公司支付方案,對于海綿城市投入使用后的維護與管理等后續事項也要納入制度建設中。

3.4 重視專業人才隊伍建設

PPP模式下的海綿城市涉及的范圍極廣,囊括了地質勘探、遙控測繪、國土劃撥、財政測評、城市規劃、路橋設計、氣候監控等專業的實質技能,還要在項目方案、資質審核、招投標、談判文件、利益協商等環節嚴重把關。而我國的海綿城市還處于探索階段,PPP項目也剛剛起步,在水利水電、土地利用、城市規劃、土木工程、經濟金融等方面缺乏高精尖的復合型人才,PPP專業咨詢公司能力也參差不齊,致使我國海綿城市PPP模式缺乏可靠的智力支持。因此,要大力培育海綿城市建設的專業人才隊伍,在高校開設專業課程,支持專業人才出國學習發達國家的先進技術與經驗,與中國特色相結合,積極探索

4 結語

海綿城市切合了我國綠色環保園林城市建設的理念,不僅能解決我國城市普遍存在的旱澇難題,也是新型城鎮化建設的有益探索。我國海綿城市PPP模式還處于探索階段,優勢明顯,有助于緩解政府財政負擔,還有利于盤活社會資金,使投資格局呈現多樣性,發揮社會各主體的優勢。各地政府應當因地制宜,結合當地的實情和國家的政策方針,高度重視海綿城市的重要性與科學性,不能僅著眼經濟效益,借鑒先進地區的成功案例,積極探索海綿城市PPP模式的運行,大力推進城市現代化建設。