我國精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐困境及對策研究

吳瑩

貧困問題作為全球共同面對的世界性難題，全球把減貧和消除貧困作為主要任務(wù)，因?yàn)樗玛P(guān)全人類的福祉。我國作為社會主義國家，更是將扶貧工作視為重中之重。自上世紀(jì)80年代，我國的扶貧工作就已經(jīng)取得了一些突出成就，使絕大部分的極度貧困人口順利脫貧，為世界反貧困事業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)。但是，我國作為人口大國，扶貧任務(wù)依然很繁重，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，貧困問題時常發(fā)生，所以需要政府通過新舉措來應(yīng)對這些疑難雜癥，而精準(zhǔn)扶貧也是在這種形勢下應(yīng)運(yùn)而生，它符合我國當(dāng)代國情的現(xiàn)實(shí)需要。因此，研究精準(zhǔn)扶貧不僅有利于更好地把握國家大政方針，而且也能為制定切實(shí)有效的扶貧政策提供建設(shè)性建議。

1 精準(zhǔn)扶貧的基本內(nèi)涵

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時首先提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想。之后，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》，國務(wù)院機(jī)構(gòu)出臺《關(guān)于印發(fā)（建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案）的通知》以及《關(guān)于印發(fā)（扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案）的通知》，對精準(zhǔn)扶貧政策與其工作模式的具體開展做出了頂層設(shè)計、總體布局，同時在工作機(jī)制等方面也做出了詳盡的規(guī)劃，進(jìn)一步的推動習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想的全面開展。

2015年，習(xí)近平總書記到貴州考察時，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，對我國精準(zhǔn)扶貧政策做出了指導(dǎo)性思想。精準(zhǔn)扶貧思想是對縮小收入差距具有一定的促進(jìn)作用，“共同富裕”根本原則是精準(zhǔn)扶貧思想產(chǎn)生的理論源流。習(xí)總書記曾指出：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。”因此，做好扶貧工作，支持困難群眾脫貧致富，這是黨和政府當(dāng)前的重大任務(wù)。

通過對精準(zhǔn)扶貧系列政策性文件及相關(guān)文獻(xiàn)資料的閱讀和揣摩，筆者將精準(zhǔn)扶貧視作一個系統(tǒng)性的概念，其核心是在政府主導(dǎo)下，發(fā)揮社會各界的力量。主要內(nèi)容包括四個方面即：精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，精準(zhǔn)考核。其中，精準(zhǔn)識別是指正確有效的識別出貧困對象，精準(zhǔn)識別也一直被認(rèn)為是開展扶貧工作的前提和基礎(chǔ)性條件，也是重中之重。實(shí)際中，貧困界定并不容易，致使了貧困原因的多樣化，制定科學(xué)合理的貧困測評指標(biāo)，制定公開、公平、科學(xué)的識別測評程序和方法等是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別有效途徑；精準(zhǔn)幫扶是指能夠立足貧困對象的實(shí)際情況，找準(zhǔn)致使其貧困的根源，制定措施有針對性的幫扶，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的可持續(xù)性。它是精準(zhǔn)扶貧的重難點(diǎn)∶精準(zhǔn)管理針對的是對貧困戶建檔立卡和扶貧資金的使用；精準(zhǔn)考核是指設(shè)置合理正確的考核指標(biāo)、創(chuàng)新考核方法，從多角度、多層次對扶貧全過程進(jìn)行全方位的考核。精準(zhǔn)考核是對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)性回顧，也是檢驗(yàn)扶貧成效必不可少的環(huán)節(jié)。整個扶貧工作的精準(zhǔn)必須始終在扶貧對象篩選、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人和脫貧成效等環(huán)節(jié)中得到體現(xiàn)。

學(xué)術(shù)界對精準(zhǔn)扶貧有這多方面的解釋。李鵑、葉興建的研究中指出，“所謂精準(zhǔn)扶貧，依靠科學(xué)的技術(shù)手段，因時、因地對貧困戶進(jìn)行精確識別，按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展聯(lián)動幫扶機(jī)制，并引入動態(tài)的考核機(jī)制，完成貧困戶的動態(tài)進(jìn)出”。黃承偉、覃志敏認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧的核心與實(shí)質(zhì)是做到‘真扶貧、扶真貧’，將扶貧資源更好的瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群。汪三貴、郭子豪認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。”上述研究為我們對精準(zhǔn)扶貧的深入研究提供了很大的幫助。

精準(zhǔn)扶貧的終極目標(biāo)是通過精確區(qū)分出貧困人口并且有計劃的投放扶貧資源，不但要減少貧困人口的數(shù)量，更是要使貧困人能夠有穩(wěn)定的生產(chǎn)能力，直到摘掉貧困帽致富奔小康。總結(jié)各方主流觀點(diǎn)來看，精準(zhǔn)扶貧最重要的內(nèi)涵在于運(yùn)用科學(xué)。可操作的的識別機(jī)制、因地制宜的制定合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)，精確識別到戶到人，并針對個體充分研究致貧因素，給予有針對性的扶貧幫助，實(shí)施真實(shí)有效的扶貧措施。我國目前還處于發(fā)展中國家，貧困人口眾多，面對龐大的人口和復(fù)雜的國情，需要建立更為精準(zhǔn)的扶貧治理體系，綜合發(fā)揮政府財政能力和社會慈善力量的扶貧作用。從扶貧結(jié)果上看，精準(zhǔn)扶貧的目的是穩(wěn)步減少貧困人口規(guī)模。但是在具體政策的執(zhí)行過程中，地方政府缺乏對精準(zhǔn)扶貧全面和深刻的理解，致使在實(shí)施過程中工作受到限制，達(dá)不到期望良好的效果，所以有必要對精準(zhǔn)扶貧的核心理念進(jìn)行深入探討，使扶貧工作能有一個明確的概念和方向。

2 精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐困境

為了實(shí)現(xiàn)到2020年全國人民同步進(jìn)入小康，各地政府積極實(shí)施各項(xiàng)政策推動本地扶貧工作的進(jìn)展。比如，有些地區(qū)通過養(yǎng)殖業(yè)扶貧給扶貧戶送去了牛，羊等。但是，貧困戶往往缺乏長期眼光，有的賣了，有的吃了，貧困依然存在。隨著精準(zhǔn)扶貧工作的深入推進(jìn)，各地政府逐漸摒棄了“輸血式”扶貧模式，不僅堅(jiān)持“一個都不能少，一個都不能掉隊(duì)”的原則，實(shí)現(xiàn)全方位、立體化的幫扶，更是從根本上為他們“扶智”，真正讓貧困群眾有脫貧奔小康的康莊大道，真正實(shí)現(xiàn)真脫貧，完全摘下貧困帽。但時間緊、任務(wù)重的限制條件也現(xiàn)實(shí)存在，因此也有許多我們當(dāng)前不可忽視，需要深入探究的一些問題。

2.1 貧困戶識別不精確

精準(zhǔn)扶貧的首先前提就是精準(zhǔn)識別，只有精準(zhǔn)識別貧困戶才能對癥下藥使他們脫貧。但是當(dāng)下，我國的精準(zhǔn)識別方式單一，僅僅通過收入標(biāo)準(zhǔn)來衡量。對于農(nóng)村居民來說，她們的收入很難去測量。所以，在建檔立卡的過程中，遇到的首要問題就是如何精確的統(tǒng)計農(nóng)民的真實(shí)收入。盡管在統(tǒng)計過程中，政府部門會依靠各個相關(guān)部門進(jìn)行信息的核查。但在村級識別貧困人口時，多用民主評議投票等形式，此時，則容易滋生一些與村干部關(guān)系交好的村民有“被扶貧”的現(xiàn)象。

2.2 貧困戶思想滯后

許多貧苦戶由于一生過的較為清苦，對貧困狀態(tài)缺乏改善的積極性。固有的的懶散思想和觀望的態(tài)度，導(dǎo)致她們在多數(shù)情況下，單純的等待國家政府給予的惠民政策，只想享受當(dāng)前的利益，而對未來沒有長遠(yuǎn)打算，導(dǎo)致扶貧工作會形成一個惡性循環(huán)——“扶貧—脫貧-返貧”。

2.3 扶貧效果不真實(shí)

目前，在許多地區(qū)實(shí)行級別越高的干部幫扶貧困程度越高貧困戶，盡管許多干部是以懷抱著幫扶困難群眾脫貧致富的目的去的，但是疲于應(yīng)付不同層級的頻繁檢查，為了確保能夠順利通過檢查，搞起了“數(shù)字脫貧”等一系列的面子工程。同時值得反思的是，為了應(yīng)付檢查，扶貧干部不斷的整理匯報各種材料，精力有限而無暇顧及真正的扶貧工作。

2.4 扶貧資金不到位

各地財政的資金有限，可能對于部分地區(qū)的政府來說以往的財政支配就很緊張，所以在扶貧工作中扶貧資金也很有限，這也是阻礙扶貧工作向前發(fā)展的一個重要因素。雖然國家為扶貧專項(xiàng)資金撥款較充足，但由于我國貧困人口眾多，基數(shù)大。扶貧資金由上到下層層發(fā)放，最終落到貧困戶手中的就更少了。

3 精準(zhǔn)扶貧政策對策分析

精準(zhǔn)扶貧工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，脫貧也需要一個過程。所以在政策實(shí)施過程中，不僅要詳細(xì)了解當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)事務(wù)，還要立足于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀精確分析，整體規(guī)劃，做好頂層設(shè)計。盡管也有專門的駐村工作隊(duì)駐村工作，但是因?yàn)槎唐谛砸约邦l繁調(diào)動，導(dǎo)致政策難以長期穩(wěn)定的實(shí)施下去。所以針對這些存在的問題，我們必須大刀闊斧的積極改進(jìn)，找到最適宜本地發(fā)展的方式方法。

3.1 倡導(dǎo)基層民主

通過對我國扶貧政策的進(jìn)一步了解發(fā)現(xiàn)，扶貧戶的確定首先是村民通過填寫申請表，然后村民小組召開村小組會議進(jìn)行比較，最后村“兩委”召開村民會議再次比較選擇并公示。緊接著，根據(jù)公示情況和意見，再次召開村民代表會議，并再次公示。根據(jù)分配的指標(biāo)，最后確定貧困戶。但是在整個過程中，村干部就起到了主導(dǎo)性作用。誰能當(dāng)貧困戶在一定意義上來說就掌握在他們手中。所以在進(jìn)行識別貧困戶的過程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)基層民主，能夠讓每一位村民公正客觀的表達(dá)自己意見或建議。杜絕不公正現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.2 扶貧先扶志

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多扶貧戶都存在“等靠要”的心理。也就是說，對于一部分貧困戶來說，他們不是因?yàn)榄h(huán)境惡劣或身體殘疾而致貧，而是因?yàn)楣逃械摹皯卸琛彼枷胧沟盟麄儾幌胪ㄟ^勞動去獲得經(jīng)濟(jì)利益。他們滿足于現(xiàn)狀，滿足于政府發(fā)放的補(bǔ)貼。所以在這種情況下，就應(yīng)該首先改變他們的思維模式，強(qiáng)調(diào)扶貧先扶志的觀念。幫助他們樹立信心和勇氣，幫助他們認(rèn)識到自身的發(fā)展優(yōu)勢，加強(qiáng)其主觀能動性。并且根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特色，因地制宜的制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的扶貧機(jī)制，倡導(dǎo)勞動光榮，自食其力。并增強(qiáng)扶貧的科學(xué)性、可持續(xù)性。同時保證地區(qū)內(nèi)的醫(yī)療條件和基本教育，要讓每個孩子都能夠接受到公平的教育，避免貧困現(xiàn)象的代際傳遞，從根本上與貧困絕緣。

3.3 完善監(jiān)督機(jī)制

地方政府作為與群眾最直接的接觸者，作為國家政策的具體實(shí)施者，作為上傳民意的傳達(dá)者，它在扶貧工作中就有著至關(guān)重要的作用，它工作的好壞直接影響到扶貧工作的有效與否。所以，應(yīng)當(dāng)采取一定的監(jiān)督機(jī)制對地方政府予以監(jiān)督，并且在政策執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)盡可能的提高效率問題，抓住問題產(chǎn)生的根本。將理論與實(shí)踐相結(jié)合，不單純的一味給予貧困群眾金錢扶持，也不片面的僅僅將扶貧工作搞成應(yīng)付檢查的表面工作。要形成對群眾有效有利的長期性扶持政策體系，使扶貧戶能有一個持續(xù)穩(wěn)定的強(qiáng)大后盾

3.4 完善扶貧資金運(yùn)轉(zhuǎn)體系

在扶貧工作中，存在三個不同的群體：扶貧戶，基層政府，上級政府。在整個扶貧資金運(yùn)轉(zhuǎn)體系中，上級政府負(fù)責(zé)撥款，地方政府上傳下達(dá)。所以，在整個精準(zhǔn)扶貧工作中，基層政府的作用就至關(guān)重要。他們除了識別貧困戶之外，還負(fù)責(zé)給貧困戶發(fā)放扶貧資金。對于上級政府和扶貧戶來說，他們之間的信息互通只能通過基層政府才能實(shí)現(xiàn)。而在政府監(jiān)督機(jī)制不是很完善的情況下，就有可能會造成扶貧資金發(fā)放不到位，尋租腐敗問題的產(chǎn)生。所以，落實(shí)扶貧資金有效的用在每一個扶貧項(xiàng)目上，才能確保扶貧工作的進(jìn)一步展開和順利實(shí)施。

總的來說，我國的精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)取得了巨大的成就，在全世界也引起了矚目關(guān)注。但是也要明白，這場扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)越到后期難度越大。在這種形式下，就必須要不斷地創(chuàng)新工作方法，因地制宜，因戶施策，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，靈活的開展工作。此外，扶貧工作人員也要有耐心和信心，給扶貧戶提供強(qiáng)大的精神和物質(zhì)動力。相信當(dāng)大家都積極參與到這項(xiàng)工作中來的時候，全民脫貧將會更早的實(shí)現(xiàn)。