我國城市規(guī)劃公眾參與策略研究

魏燕燕，董璐

（長安大學(xué)建筑學(xué)院，陜西 西安 710000）

1 引言

我國公眾參與城市規(guī)劃的研究思想是伴隨西方國家民主政治思想的推進(jìn)和城市規(guī)劃理論的變革逐步發(fā)展而來。城市規(guī)劃不僅可以體現(xiàn)政府對(duì)城市的治理水平，更注重考慮城市中居民的利益需求，以及人民對(duì)于理想的城市秩序和形態(tài)的追求。以公共利益為價(jià)值取向的城市規(guī)劃不僅僅是一種專業(yè)活動(dòng)，更是一種政治互動(dòng)，因此，城市的規(guī)劃應(yīng)該建立在政府組織、專業(yè)人員與城市公眾之間相互討論、協(xié)作、配合的基礎(chǔ)上。

2 我國城市規(guī)劃公眾參與的研究現(xiàn)狀

我國對(duì)于城市規(guī)劃公眾參與的研究始于改革開放后，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及政府職能的轉(zhuǎn)變，城市的規(guī)劃建設(shè)發(fā)展對(duì)公眾的生活環(huán)境影響逐漸變大，學(xué)術(shù)界對(duì)于這一問題的關(guān)注度與日俱增，相關(guān)研究成果也越來越多，研究內(nèi)容主要涉及公眾參與城市規(guī)劃的主題研究與制度研究兩個(gè)方面，其中，對(duì)公眾參與城市規(guī)劃制度的研究分參與程序與參與制度兩方面。

3 案例分析

3.1 總體規(guī)劃層面的城市規(guī)劃公眾參與——以鄭州市總體規(guī)劃為例

鄭州市城市總體規(guī)劃（2008-2020）的公眾參與對(duì)象為鄭州市主城區(qū)所有具有參與能力的常駐人口，參與方式主要為鄭州市總體規(guī)劃的社區(qū)宣傳。

鄭州市城市總體規(guī)劃（2008-2020）社區(qū)宣傳的方式以海報(bào)宣傳和單頁宣傳為主。首先，專業(yè)人員將鄭州市總體規(guī)劃的內(nèi)容制作成海報(bào)展板的形式，每一個(gè)展板包含精心篩選制作的宣傳內(nèi)容，并配以生動(dòng)直觀的圖示，以便普通公眾的理解。在宣傳的過程中，將展板在社區(qū)內(nèi)公眾易集中、活動(dòng)較多的場地內(nèi)精心布置，供居民閱讀了解。其次，精心篩選總體規(guī)劃的部分內(nèi)容，并制作成簡易生動(dòng)的宣傳頁，針對(duì)所選社區(qū)一一發(fā)放，或?qū)⑿麄黜撝糜谏鐓^(qū)居委會(huì)或廣告宣傳欄旁側(cè)，以便公眾自由拿取，并在每一份宣傳頁的最后設(shè)置公眾意見反饋欄，公眾可以隨時(shí)反饋個(gè)人意見，并投入在社區(qū)內(nèi)鄭州市城市總體規(guī)劃意見回饋想，相關(guān)專業(yè)人員定時(shí)將其收回甄選。

經(jīng)過此次調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)鄭州市城市總體規(guī)劃公眾參與存在兩方面的問題：公眾方面——社區(qū)成熟程度各異，公眾對(duì)于總規(guī)的需求存在很大差異，且對(duì)于關(guān)系到個(gè)人自身利益的規(guī)劃內(nèi)容關(guān)注度較高。規(guī)劃部門方面——公眾有較強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)，對(duì)規(guī)劃較感興趣，但缺乏相應(yīng)部門組織參與，公眾意見得不到及時(shí)反饋。

3.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的城市規(guī)劃公眾參與——以大連市皮楊鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃為例

2014年，大連市普蘭店皮楊鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃開始組織編制，規(guī)劃中皮楊鎮(zhèn)功能定位為以特色居住功能為基礎(chǔ)，以商業(yè)功能、配套服務(wù)功能為補(bǔ)充，以游賞體驗(yàn)功能為延伸的城市綜合發(fā)展片區(qū)。

在規(guī)劃完稿討論期，編制單位召開了規(guī)劃評(píng)審會(huì)，評(píng)審會(huì)針對(duì)控規(guī)草案內(nèi)容認(rèn)真評(píng)審，并提出修改意見，形成會(huì)議紀(jì)要。會(huì)后，規(guī)劃編制單位根據(jù)評(píng)審會(huì)組意見對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)一步完善，并按照《大連市城鄉(xiāng)規(guī)劃公示管理規(guī)定》、《大連市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定》等文件的要求，制作標(biāo)準(zhǔn)的控規(guī)提前公告展板，有編制部門的規(guī)劃行政主管部門網(wǎng)站公告、規(guī)劃展覽館公示廳公告、皮楊鎮(zhèn)辦事處公告欄現(xiàn)場公告。公告時(shí)間約一個(gè)月，期間有專人通過電話、來信及網(wǎng)站留言等方式收集各方面意見。但最終僅收到不足15條意見，且基本上都是關(guān)于公眾自身利益的內(nèi)容，并無對(duì)控規(guī)有直接影響的意見，所以制度中規(guī)定的公眾參與意見收集僅流于形式，城鄉(xiāng)規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案中公眾意見吸收也變?yōu)橐患埧瘴摹?/p>

從這個(gè)案例可以看出，《大連市城鄉(xiāng)規(guī)劃公示管理規(guī)定》、《大連市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定》等制定比較詳細(xì)地指導(dǎo)了規(guī)劃制定階段的公眾參與，本案例中有評(píng)審會(huì)區(qū)的良好溝通效果的經(jīng)驗(yàn)，也有規(guī)劃公示沒有取得實(shí)質(zhì)性反饋意見的經(jīng)驗(yàn)，存在缺乏持續(xù)參與和公眾反饋意見質(zhì)量不高等問題。

3 我國城市規(guī)劃公眾參與存在的問題

客觀來說，我國公眾參與城市規(guī)劃起步晚、發(fā)展歷程段，雖然近些年我國各界學(xué)者、地方政府等對(duì)公眾參與城市規(guī)劃都做了積極的探索與實(shí)踐，但其制度、法制體系仍不健全，公眾參與的具體方式、程序皆缺乏法律和制度的保障。主觀來講，公眾參與城市規(guī)劃意識(shí)薄弱，且政府對(duì)于公眾參與的態(tài)度猶豫不決，而規(guī)劃體系又缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，僅能依靠政府對(duì)公眾參與的策略，公眾參與極易流于形式化、表面化和操縱化。

4 小結(jié)

4.1 我國公眾參與城市規(guī)劃優(yōu)化策略

（1）改變公眾參與觀念，提高參與意識(shí)

將公眾參與真正有效納入到城市規(guī)劃中，使規(guī)劃工作趨于開放化，應(yīng)由純粹的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎c市民互動(dòng)的民主行為，一方面，需要政府觀念的轉(zhuǎn)變。另一方面，需要政府積極采取有效措施引導(dǎo)市民參與規(guī)劃，提高公眾參與意識(shí)，增強(qiáng)公眾維護(hù)改造居住生活環(huán)境的主動(dòng)性和自覺性。

（2）完善城市規(guī)劃過程中公眾參與的制度建立

首先，在城市規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)完善信息公開與咨詢制度，政府以及規(guī)劃部門應(yīng)通過規(guī)劃公示、廣告宣傳等形式，讓公眾了解掌握規(guī)劃信息，推動(dòng)公眾真正有效參與進(jìn)規(guī)劃各個(gè)階段；其次，應(yīng)完善我國城市規(guī)劃領(lǐng)域中的聽證制度，保證利益相關(guān)公眾的利益訴求得到有效表達(dá)，并且在規(guī)劃立項(xiàng)、編制各個(gè)階段，都應(yīng)有相關(guān)公眾參與，并進(jìn)行必要討論與意見表達(dá)；最后，應(yīng)建立相應(yīng)規(guī)劃監(jiān)督制度，設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府規(guī)劃監(jiān)督。