基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP類項目存在的問題與對策研究

隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制效應(yīng)越來越明顯，單靠政府的財政力量將無法滿足這些基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨額投資，并且投入后政府還有可能承擔(dān)巨大的赤字風(fēng)險。這都為國內(nèi)外社會資本以PPP模式參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。

1 PPP在中國的誕生與現(xiàn)狀

毛澤東主席早在六十多年前就提出“社會主義經(jīng)濟(jì)法則就是發(fā)展生產(chǎn)，保障需要，這是主要的、基本的，是起領(lǐng)導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)法則”［1］。要搞好PPP類項目，一靠雄厚的資本積累和資本積聚；二靠強(qiáng)大的技術(shù)支撐和技術(shù)創(chuàng)新；三靠政府的有力保障和科學(xué)管理。PPP模式是政府管理與社會資本的高度合作關(guān)系，是政府為了增強(qiáng)公共產(chǎn)品和社會服務(wù)職能的供給效能與社會資本共同建立的一種利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的長期建設(shè)合作模式。PPP模式最早得到普遍應(yīng)用的地區(qū)是英國，在1992年就實現(xiàn)了75%的PPP市場份額。而中國政府推出PPP模式是在2014年，比英國政府推遲了二十多年的時間，其發(fā)展程度也參差不齊。自2014年起，全國各地掀起了一股PPP熱潮，從財政部政府和社會資本合作中心公布的最新數(shù)據(jù)獲悉，截至2016年底，全國PPP項目庫錄入項目數(shù)量是1.1萬個，投總額度約為13.5萬億元，累計簽約的落地項目數(shù)量為1351個，投總額約2.2萬億元［2］，PPP項目呈現(xiàn)出井噴趨勢，社會資本參與我國PPP項目的熱情不斷提高。

2 PPP類項目的主要弱點

（1）專業(yè)能力限制。目前，PPP類項目缺乏全面的、系統(tǒng)的核心指導(dǎo)文件。由于專業(yè)性指導(dǎo)不到位、不及時、不靈活，導(dǎo)致各級政府與社會資本的融合缺乏理論依據(jù)和指導(dǎo)。對于這個問題，可以獲取目前一些公認(rèn)的成功經(jīng)驗，予以完善與提高。例如：西安市的PPP示范培訓(xùn)，從PPP基金的運(yùn)作方式，項目篩選，功能作用，業(yè)務(wù)介紹，成果經(jīng)驗，風(fēng)險識別，風(fēng)險分擔(dān)，模式應(yīng)用，項目流程，信息平臺，交易結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了全面的系統(tǒng)闡述，這就是一個很成功的PPP項目信息平臺，具有很好的參考借鑒意義。

（2）對象范圍過于廣泛。PPP類項目主要囊括了城市建設(shè)中的公共產(chǎn)品，如公路、橋梁、港口、車站、體育場館、公園等。關(guān)系到國計民生的公共產(chǎn)品均應(yīng)該列出明確的產(chǎn)品名目，向全社會進(jìn)行公示。如河南省財政廳推出十大PPP項目簽約案例，涉及到教育、養(yǎng)老、文化、醫(yī)療、市政工程、環(huán)境保護(hù)和保障性安居工程等領(lǐng)域［3］。

（3）政府管理弱化。由于PPP類項目的建設(shè)周期較長的特點，在短時期里不能明顯的顯現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。PPP項目如果不能在當(dāng)?shù)卣纹趦?nèi)如期完工，并立即顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的話，政府對項目的支持力度可能會有所折扣。各級政府“要以踏石留印，抓鐵有痕的勁頭，切實干出成效來，做到言必信，信必果”［4］，把PPP類項目這種新思路、新舉措變?yōu)楝F(xiàn)實，多做打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的事，多做有益于國計民生的事。

（4）民營資本投入比例不高。就目前的PPP類項目市場情況來看，社會資本僅占據(jù)著百分之二十左右的總資本份額，這顯然是不夠的。還有大約百分之八十左右的資本投入空間，各級政府不得不以李代桃僵、移花接木的辦法，用民營企業(yè)的牌子去參加招投標(biāo)活動，但又從其他相關(guān)的對口國有企業(yè)拿出資金進(jìn)行運(yùn)作。這種現(xiàn)象在目前的現(xiàn)實中仍有一定程度的案例。其主要原因：一是缺乏相關(guān)可以參照遵循的法規(guī)法律，合作方利益無法得到保障，所以PPP類項目無社會資本敢于大膽簽約；二是PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)不專業(yè)，項目時效期較長，越到項目后期就越難以付儲實施；三是民營資本與國家資本的投入標(biāo)準(zhǔn)不匹配，社會項目資金找不到合適的合作方向與合作入口；四是金融支持力度不夠，融資成本太高，項目運(yùn)營就無法持續(xù)。

3 PPP項目模式在應(yīng)用中的難點

（1）推廣PPP項目模式的第一個難點，就是市場基本容量小，資本積聚困難。凡PPP產(chǎn)品大多數(shù)是非盈利產(chǎn)品，例如：橋梁、鐵路、公路、圖書館、運(yùn)動場等公益性項目或某些非盈利性項目。每一個項目都需要巨額資金，這么龐大的資金量就需求同大量的社會資本進(jìn)行合作，形成PPP項目基金。這種PPP項目基金可以運(yùn)用我國已經(jīng)使用過的國庫運(yùn)作方式，給予一定比例的利息或利潤，且不征收這部分社會資本利息與利潤的所得稅。只有這樣社會資金才會容易抱成拳頭，形成統(tǒng)一的力量，在資金鏈條上源源不斷的PPP項目產(chǎn)品供給充足的資金。在PPP項目基金籌資模式下，可以實行股份制模式運(yùn)營方式經(jīng)營PPP類項目，用股份制的股份多少來獲取PPP項目基金控股權(quán)，包括股份認(rèn)領(lǐng)、使用、分配、清算等方面的權(quán)力。筆者建議，每一個PPP項目需要建立一個PPP基金籌資委員會，處理該P(yáng)PP項目的全過程權(quán)益問題，實現(xiàn)責(zé)任明確，擔(dān)當(dāng)具體。

（2）推廣PPP項目模式的第二個難點，就是政府收購項目后難以實施分期分批的還本付息，保障企業(yè)和前期社會資本的權(quán)益。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以立法的形式予以保證償還本金和利息，以便清算完畢，加強(qiáng)誠信建設(shè)。當(dāng)一個PPP項目產(chǎn)品建設(shè)成功以后，就要由政府與社會資本按照前期確定的該P(yáng)PP項目產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和使用標(biāo)準(zhǔn)，來檢驗該P(yáng)PP項目產(chǎn)品是否達(dá)到設(shè)計水平，通過一系列的檢測與核驗以后，再來確定PPP項目產(chǎn)品的收購方案。政府和社會資本雙方確定PPP項目基金數(shù)額，確定政府償還PPP基金的償還批次、償還時間長短、本金額度、利息或利潤結(jié)算點等內(nèi)容。總之，需要由政府來保證PPP基金有錢可賺、有利可圖，這種項目模式才能持續(xù)發(fā)展，吸引社會資本持續(xù)投入。

（3）推廣PPP類項目的第三個難點，就是如何建立與PPP模式相適應(yīng)的司法程序與制約機(jī)制。由于PPP類項目是新生事物，在未來的經(jīng)濟(jì)社會里，隨著社會資本的不斷壯大，越來越多的PPP產(chǎn)品一定會不斷涌現(xiàn)。筆者建議各省市自治區(qū)行政管理部門或司法機(jī)構(gòu)可以醞釀一些與PPP模式相適應(yīng)的法律法規(guī)，囊括PPP產(chǎn)品的設(shè)計、驗收、使用直至資金籌集、運(yùn)用、歸還等方面，維護(hù)PPP產(chǎn)品市場的健康與穩(wěn)定，使社會資本更加踴躍的投入到PPP類項目的建設(shè)中來，促進(jìn)PPP產(chǎn)品市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。

（4）推廣PPP類項目的第四個難點，在于對PPP類項目的投資估算上，“要根據(jù)國家發(fā)改委對建設(shè)投資實行靜態(tài)控制和動態(tài)管理的要求”［5］。在PPP類項目建設(shè)工程費(fèi)用和資源投入方面實行靜態(tài)控制，對于PPP類項目建設(shè)期間的固定資產(chǎn)投資節(jié)稅和建設(shè)期間的貸款利息等要實行動態(tài)管理，方才是長久之道。

總的來說，不論在政策支持、社會需求還是資本存量等方面來看，PPP類項目都有著非常廣闊的應(yīng)用前景。在地方政府融資平臺已經(jīng)逐漸成為過去式的今天，只要我們重視其弱點，解決其難點，PPP模式必將成為地方政府融資的主要途徑。

［1］中央文獻(xiàn)出版社.毛澤東、鄧小平、江澤民論科學(xué)發(fā)展［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，黨建讀物出版社，2008.

［2］宏觀要聞.政府工作報告提出政府誠信問題，人大代表建設(shè)加快PPP立法.

［3］李立.河南省財政廳推出十大PPP簽約名目案例.

［4］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2014.

［5］倪蓉.工程經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.南京：南京大學(xué)出版社，2014.