公路法視域下農村公路管理問題與對策

傅雪映

(廣西交通職業技術學院，廣西 南寧 530023)

0 引言

按《公路法》規定，我國公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉道[1]，農村公路主要是指納入農村公路規劃并按照國家或者省制定的公路建設技術標準修建的縣道、鄉道和村道及其附屬設施。農村公路是聯結鄉村間、城鄉間的必要通道，不僅涉及農民的出行，還涉及農產品的運輸及流通，依法建設管理和維護好農村公路對促進農村經濟的發展有重要意義。

1 我國《公路法》中關于農村公路管養的相關規定

目前《公路法》及各省根據《公路法》所制定的農村公路條例中，關于農村公路建設管理及養護方面的規定主要包括以下幾方面內容：(1)農村公路的建管主體問題。按《公路法》第八條規定：“鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作。”目前各地的做法是鄉鎮政府在縣政府領導下，按縣政府確定的職責范圍，負責農村公路的建管工作，將農村公路建設納入地方政府統一規劃，并通過建立鄉鎮一級的公路養護機構以及成立相應的村道管護群眾組織對農村道路進行管養[2]。(2)農村公路建管的資金來源問題。農村公路作為我國公路網最低層的組成部分，是構成我國公路網的毛細血管，應保證有必要的資金投入。目前我國公路立法中對農村公路建設資金來源并無統一規定，但《公路法》第二十一條規定：“籌集公路建設資金，除各級人民政府的財政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設專項資金轉為的財政撥款外，可以依法向國內外金融機構或者外國政府貸款。”也可通過“發行股票、公司債券籌集資金。”或按自愿原則向企業和個人集資建設公路。可見，農村公路建管資金可根據《公路法》規定，依照“縣鎮自籌、上級補助、多元籌措”的原則進行籌集。(3)農村公路的養護及監管問題。目前《公路法》中關于公路養護及管理方面的內容較多，這些規定農村公路也一樣適用，其中專門針對農村公路的是《公路法》第三十八條規定：“縣、鄉級人民政府應當在農村義務工的范圍內，按照國家有關規定組織公路兩側的農村居民履行為公路建設和養護提供勞務的義務。”農村公路養護管理遵循的是“以縣為主、分級負責、群眾參與、保障暢通的原則”，除建立專門的農村公路養護機構和配備專門人員對農村公路進行管養外，更強調農民義務參與，這與農村公路中的鄉道、村道主要服務于轄區范圍內的農民有直接關系。

2 農村公路建管養中存在的問題

2.1 建設方面

近年來我國農村公路建設的發展快速，但仍存在一些有待解決的問題，首先是按《公路法》規定，農村公路建設應納入縣級公路部門規劃，但實際操作中存在部分鄉、村道路建設隨意性強，邊勘測、邊設計、邊施工的情況，缺乏科學規劃長遠考慮，特別是部分村道建設，未經合理的論證即匆忙進行設計施工，造成線路設計不合理，與地區整體公路網建設不協調等問題。其次由于農村公路多為低等級公路，資金投入有限，造價偏低，不易吸引到高質量專業施工隊伍，某些鄉村道路由建筑包工頭低價承包建設，此類施工單位并非專業公路施工主體，不具備專業施工資質，偷工減料的情況時有發生，直接影響農村公路建設質量。此外農村公路建設多等級偏低，這在全國各地偏遠地區較為普遍，按要求鄉、村道路建設一般應達四級以上水平，但現在偏辟農村地區仍存在相當部分等外路未達標的情形。

2.2 養護方面

農村公路由于線多面廣，建設完工后的養護任務繁重，而目前的現狀是多數農村公路存在重建設輕養護的問題，究其原因與多方面的因素有關。首先是公路養護工作理應由專業的養護隊伍承擔，而實際操作中除縣道外，作為農村公路主體的鄉道、村道能完全做到這一點的不多，特別是村級路主要依靠農民自治，通過村民義務工完成。近年隨著大量農村青壯年涌入城市務工，農村留守者多為老弱群體，依靠此途徑解決鄉村公路養護問題既不現實也不可能，致使部分農村公路建好后處于無人養護的狀態。其次最重要的是養護資金的投入問題。按《公路法》規定，公路養護資金可來源于地方財政、中央補助中的專項資金、“一事一議”資金及通過其他方式籌集的企業、個人等社會捐助資金。現實情況是來源于前兩項的財政資金目前多數用于縣道的養護，縣道一般都已實現由專業的公路養護部門進行管養，鄉道、村道的養護資金除部分來源于地方財政外，主要來源于其他方式籌集的資金或“一事一議”資金，部分鄉村道路由于養護資金不配套處于失養狀態。

2.3 管理方面

按《公路法》規定，縣級以上交通部門負責公路的路政管理工作，縣道、鄉道、村道均屬農村公路，但目前納入路政部門管理的主要是縣道，多數鄉道及村道處于路政管理缺位的狀態，直接后果是由于鄉道村道占居農村公路絕大比重，路政缺位造成農村公路管理工作非常薄弱，路政人員缺少造成路政巡查范圍小，部分公路路產損壞無人監管，公路用地被侵占、利用公路打谷曬場傾倒垃圾等破壞公路路產的行為時有發生，一些超載車輛為躲避公路檢查及收費站，專門繞行無人監管的鄉村道路，造成農村道路損壞嚴重等等。究其原因主要是農村公路管理體制未理順，在機構設置方面，路政管理部門一般只設到縣一級，鄉鎮一級多數無專業的路政管理部門，有的由交管所或鄉鎮其它機構代管，村一級除個別村外，基本處于無專人管理狀態。

3 解決農村公路建管養問題的對策

3.1 農村公路建設應納入法治化軌道

(1)農村公路建設要統一進行規劃，避免無序建設，要按照《公路法》第十四條規定做到“縣道規劃由縣級人民政府交通主管部門會同同級有關部門編制，經本級人民政府審定后，報上一級人民政府批準”“鄉道規劃由縣級人民政府交通主管部門協助鄉、民族鄉、鎮人民政府編制，報縣級人民政府批準”，村道建設《公路法》未作具體規定，也應按上述原則納入地方公路網建設規劃統一管理。

(2)提高農村路網建設水平。農村公路建設應按法定程序進行招投標，由專業的具有施工資質的公路施工單位進行承建，以確保工程質量。目前特別是對鄉道、村道建設，應加強施工資質準入監管，防止無資質施工隊伍入場作業影響工程質量。

(3)對農村公路建設應建立起相應的監理制度，加強對農村公路施工監管，規范鄉村道路的施工建設，提高公路建設質量。

3.2 探索適合農村公路養護需要的管理模式

2016-01-01起實施的《農村公路養護管理辦法》規定：“農村公路養護應當逐步向規范化、專業化、機械化、市場化方向發展。”[3]按此規定農村公路養護應創新管理模式：

(1)要理順體制，建立起專業的農村公路養護管理機構，確保農村公路養護有專業機構專人負責。目前特別是在鄉、村一級，應全面建立起相應的農村公路養護管理站，配備專人落實養護管理工作。

(2)農村公路養護施工特別是大中小修等應通過招標方式由專業施工隊伍施工，并通過建立農村公路養護工程質量評價檢查制度，確保工程質量，鄉村道路的日常維護可交由沿線群眾按承包等方式完成。

(3)應落實責任，將農村公路養護工作納入地方政府考核指標，未完成任務的應按制度追究個人責任。

3.3 貫徹落實相關路政管理法規，加大宣傳力度，提高沿線群眾護路意識

按《公路法》規定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門應當認真履行職責，依法做好公路保護工作，并努力采用科學的管理方法和先進的技術手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服務設施，保障公路的完好、安全和暢通。”為做到這一點，地方政府部門應抓好路政管理法規落實工作，針對目前鄉、村一級多數存在路政管理缺位的情形，在鄉鎮一級應設立專業的政路管理辦公室，村一級也應配備相應的公路監督檢查員，并針對農村公路線多面廣的情況，發動群眾，加大公路法規宣傳力度，讓群眾對發生在公路沿線的破壞路產、非法挖掘、占用公路及超載超限等違法行為積極舉報，配合路政管理人員做好鄉村沿線公路的監督管理工作。

4 結語

農村公路只有納入法治化建設軌道，才能保證其健康有序的發展。目前國家及地方政府在農村公路建設及管理方面出臺了大量的法律法規，包括《公路法》和與《公路法》配套的《農村公路養護管理辦法》以及地方性農村公路管理條例等，這是目前我國農村公路管理的主要法律依據，地方各級政府及公路管理機構應在上述法律法規的指導下，針對目前農村公路在建設、養護和管理方面存在的問題進行整改，才能更好發揮農村公路支持農村經濟發展的積極作用。

[1]中華人民共和國公路法[EB/OL].http：//baike.so.com/doc/5566798-5781915.html.

[2]地方政府農村公路建設工作總結[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1127700326.html.

[3]農村公路養護管理辦法(中華人民共和國交通運輸部令2015年第22號)[EB/OL].http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201512/t20151209_1944559.html.