交通強國背景下我國港口改革和發(fā)展對策初探

盛剛兵 翟慧娟

摘 要：港口作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、先導性和服務性產(chǎn)業(yè)，在建設交通強國的新形勢下，要加快改革發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，在體制機制創(chuàng)新、推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構升級等方面繼續(xù)發(fā)揮基礎性和先導性作用。

關鍵詞：港口 交通強國 轉(zhuǎn)型升級

黨的十九大報告提出，深化供給側(cè)結構性改革，加強水利、鐵路、公路、水運、航空等基礎設施網(wǎng)絡建設，并提出建設“交通強國”。港口是綜合交通運輸體系的重要組成部分，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎性、先導性和服務性產(chǎn)業(yè)，面對建設“交通強國”新的形勢和任務，我國港口理應率先垂范，加快港口管理體制改革，加快轉(zhuǎn)型升級，提高資源節(jié)約，為我國成為制造強國、海洋強國、貿(mào)易強國提供現(xiàn)代化供應鏈服務，同時在體制機制創(chuàng)新、推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構升級等方面繼續(xù)發(fā)揮基礎性和先導性作用。

1.我國港口發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國的港口發(fā)展取得了舉世矚目的成就，成為世界港口大國，在支撐國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、優(yōu)化國土開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局、促進對外貿(mào)易發(fā)展和國際競爭力提升等方面發(fā)揮了重要作用。

港口基礎設施：截止2017年底，全國沿海港口生產(chǎn)用碼頭泊位5830個，其中萬噸級以上泊位1948個，碼頭通過能力超過80億噸，其中集裝箱1.80億TEU以上。據(jù)交通運輸部的跟蹤評估，沿海港口通過能力適應度達到1.1以上，總體適應發(fā)展需求。同時，沿海主樞紐港的港口基礎設施大型化、專業(yè)化、現(xiàn)代化水平進一步提升，主要貨類運輸系統(tǒng)港口布局進一步完善，專業(yè)化碼頭和航道條件適應了當前國際航運船舶大型化發(fā)展要求。

港口貨物吞吐量：2017年全國沿海港口完成貨物吞吐量90.57億噸，其中集裝箱吞吐量2.11億TEU，連續(xù)多年位居世界第一。世界港口吞吐量、集裝箱吞吐量排名前10位中我國分別占據(jù)7位和6位。

港口服務能力和水平：樞紐港的服務功能逐步拓展，以集裝箱干線港為代表，加快推進了內(nèi)陸港等區(qū)域物流網(wǎng)絡設施的建設，逐步發(fā)展現(xiàn)代物流、保稅物流、國際貿(mào)易、郵輪旅游等港口功能。同時，部分主要樞紐港依托自由貿(mào)易試驗區(qū)平臺，推進口岸監(jiān)管和航運領域的改革和開放取得了較大進展。

綠色平安港口：通過港口專業(yè)化與集約化建設、老舊設施技術改造，提升了岸線資源利用水平；通過推進綠色港口試點示范工程建設、集裝箱場橋油改電、港口靠泊船舶使用岸電設施建設等，港口、船舶能耗和排放明顯下降；港口安全管理和應急能力建設也在扎實推進。

2.我國港口存在的問題

經(jīng)過多年的建設和發(fā)展，港口行業(yè)已經(jīng)具備了較好的發(fā)展基礎，但仍然存在一些較為突出的問題。

2.1港口市場統(tǒng)一度不足，存在地方保護主義傾向

港口管理體制改革以來，我國港口的快速發(fā)展，初步形成了統(tǒng)一、開放、競爭、有序的港口市場體系，但也形成了港口區(qū)域固化，存在比較普遍的地方保護主義現(xiàn)象，不利于港口資源、資本的跨區(qū)域流動與整合。“港口下放”后，我國港口行政管理已經(jīng)基本形成中央、省/自治區(qū)/直轄市、地市三級架構。港口的規(guī)劃、審批、調(diào)控等職能主要集中在中央層面，地方港口行政管理機構主要對其轄區(qū)范圍內(nèi)的港口進行管理，并負責維護地方港口市場秩序。相比之下，省級層面港口行政管理職能相對弱化，《港口法》及后續(xù)相關法律法規(guī)賦予省級港口行政管理機構的職能特別是區(qū)域調(diào)控職能非常有限，缺乏對省內(nèi)港口實施必要的調(diào)控和管理的手段。

2.2港口行政管理機制仍需進一步理順

《港口法》和原交通部對港口下放后地方港口行政管理機構設置未給出明確的規(guī)定或者指導意見，由地方政府自行確定，導致各地行政管理機構設置不統(tǒng)一，包括機構名稱、性質(zhì)、經(jīng)費來源等各不相同。機構的性質(zhì)決定了經(jīng)費的來源，并影響著機構職能的發(fā)揮。部分港口行政管理機構由于機構性質(zhì)造成經(jīng)費不足或不到位，在日常工作中重收費，輕管理，維護港口市場秩序的職能難以有效發(fā)揮。其次，在機構職能設置上，港口行政管理機構與其他行政管理部門有職能交叉：一是與海事部門在危險品船舶貨物裝卸管理、船舶進出港口調(diào)度管理、航道、錨地等公共設施的管理以及相關防污染工作存在職能交叉；二是與口岸管理部門在港口碼頭開放方面存在職能交叉；三是與發(fā)改委、消防、環(huán)保等部門在港口工程項目建設、港口經(jīng)營許可及危化品港口建設項目安全許可等項目審批上存在前置條件交叉。

2.3港口創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)

面對新的形勢和任務，僅依靠傳統(tǒng)裝卸主業(yè)已難以滿足目前港口發(fā)展壯大及效益增長的要求，但在實際中，港口的轉(zhuǎn)型升級仍面臨較多困難。一方面，港口企業(yè)在進入物流、金融、地產(chǎn)、商貿(mào)等市場化、專業(yè)化領域時，存在人才儲備不足、決策程序復雜、經(jīng)營機制不靈活等問題，在新領域內(nèi)，難以形成競爭力及強有力的利潤增長點；另一方面，港航相關服務業(yè)配套政策創(chuàng)新不足，啟運港退稅、沿海捎帶等口岸便利化措施作用有限，對港口企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級未起動積極推動作用。

3.我國港口加快改革發(fā)展的對策

我國港口應加快改革發(fā)展，進一步加快港口行政管理體制改革，推進港口資源整合，拓展港口服務功能，建設現(xiàn)代化港口，為交通強國助力。

3.1加快推進《港口法》修訂進程，及時出臺相應實施細則

在新形勢下，應在對《港口法》實施效果進行全面評估的基礎上進行修訂完善。建議主要包括以下方面：進一步明確各級港口管理部門的職能、職權和事權；明確港口審批條件、市場準入及退出標準；明確港口公用基礎設施建設、維護的投資主體、資金來源、用途（專款專用）、監(jiān)管等，明確各方對公用基礎設施投資比例；加強港口規(guī)劃建設和岸線資源合理使用的相關規(guī)定；加大對違法行為的行政處罰力度，劃定港航行政管理部門的權責邊界。

在《港口法》中部分重要內(nèi)容只做了原則性規(guī)定，而執(zhí)行中涉及很多具體問題，建議制定實施細則予以細化執(zhí)行。通過制定實施細則來增強《港口法》的實際可操作性，如解釋條款和細化程序等。

3.2提高港口岸線利用效率

港口岸線利用與港口總體規(guī)劃編制執(zhí)行息息相關，港口總體規(guī)劃的編制事權在各級政府，由于政府任期的短期目標與港口規(guī)劃的長遠目標不一致，利益相關方的利益訴求也未充分體現(xiàn)，出現(xiàn)了規(guī)劃執(zhí)行不力的情況。為保證港口規(guī)劃的長效性和嚴肅性，探索建立健全港口規(guī)劃依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為港口規(guī)劃編制的法定程序，并通過人民代表大會確認港口規(guī)劃的法律地位。此外，各地方政府應進一步引導港口公共資源的共享公用，通過創(chuàng)新制度設計破解現(xiàn)有發(fā)展中的難題，提高岸線、錨地等港口公共資源的使用效率。

3.3推進港口資源整合

在港口經(jīng)營資源整合過程中要充分尊重市場規(guī)律，并發(fā)揮政府的引導作用。要運用市場化手段進行整合，創(chuàng)造更多機遇推動高效對低效的整合，避免行政命令式的拉郎配。支持龍頭企業(yè)以資本為紐帶整合港口資源模式，保證參與方都能取得經(jīng)濟效益，才能真正取得整合的成功。對于好的整合案例，行業(yè)主管部門要加大在行業(yè)內(nèi)的宣傳力度。政府及行業(yè)主管部門還應加強反壟斷和反不正當競爭監(jiān)管，避免由于經(jīng)營資源過度集中造成的壟斷低效。

3.4拓展港口服務功能

2014年5月，交通運輸部印發(fā)《關于推進港口轉(zhuǎn)型升級的指導意見》明確提出我國港口要“由單一裝卸倉儲功能向物流、商貿(mào)、信息、金融等功能拓展，提升質(zhì)量效益和服務水平”。港口企業(yè)以港口與內(nèi)陸港為節(jié)點，整合內(nèi)部資源，集聚外部資源，為客戶提供內(nèi)陸運輸、訂艙、報關、信息、金融等全程物流服務，向全程物流供應鏈延伸。大力推動內(nèi)陸港建設，擴大內(nèi)陸腹地覆蓋面積，對條件成熟的內(nèi)陸港進一步拓展功能，發(fā)展成物流園區(qū)。根據(jù)港口自身條件，充分發(fā)揮保稅港區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港區(qū)的政策優(yōu)勢，積極向上下游產(chǎn)業(yè)延伸，發(fā)展物流商貿(mào)、金融保險、交易結算、信息咨詢等現(xiàn)代服務業(yè)務；逐步完善郵輪港口服務功能，推動郵輪船供物資、船供保稅燃料、郵輪設計制造等上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極發(fā)展港口休閑旅游服務；餞行“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)揮我國港口企業(yè)的資本、人才和管理優(yōu)勢，實現(xiàn)港口投資與經(jīng)營的跨區(qū)域發(fā)展。

參考文獻：

[1]交通運輸部關于推進港口轉(zhuǎn)型升級的指導意見.交水發(fā)〔2014〕112號.

[2]寧濤.對區(qū)域港口發(fā)展一體化改革的思考[J].交通與港航，2016（8）.