交通強(qiáng)國背景下我國港口改革和發(fā)展對(duì)策初探

盛剛兵 翟慧娟

摘 要：港口作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)交通強(qiáng)國的新形勢(shì)下，要加快改革發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，在體制機(jī)制創(chuàng)新、推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面繼續(xù)發(fā)揮基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。

關(guān)鍵詞：港口 交通強(qiáng)國 轉(zhuǎn)型升級(jí)

黨的十九大報(bào)告提出，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并提出建設(shè)“交通強(qiáng)國”。港口是綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，面對(duì)建設(shè)“交通強(qiáng)國”新的形勢(shì)和任務(wù)，我國港口理應(yīng)率先垂范，加快港口管理體制改革，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高資源節(jié)約，為我國成為制造強(qiáng)國、海洋強(qiáng)國、貿(mào)易強(qiáng)國提供現(xiàn)代化供應(yīng)鏈服務(wù)，同時(shí)在體制機(jī)制創(chuàng)新、推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面繼續(xù)發(fā)揮基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。

1.我國港口發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國的港口發(fā)展取得了舉世矚目的成就，成為世界港口大國，在支撐國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、優(yōu)化國土開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展和國際競(jìng)爭(zhēng)力提升等方面發(fā)揮了重要作用。

港口基礎(chǔ)設(shè)施：截止2017年底，全國沿海港口生產(chǎn)用碼頭泊位5830個(gè)，其中萬噸級(jí)以上泊位1948個(gè)，碼頭通過能力超過80億噸，其中集裝箱1.80億TEU以上。據(jù)交通運(yùn)輸部的跟蹤評(píng)估，沿海港口通過能力適應(yīng)度達(dá)到1.1以上，總體適應(yīng)發(fā)展需求。同時(shí)，沿海主樞紐港的港口基礎(chǔ)設(shè)施大型化、專業(yè)化、現(xiàn)代化水平進(jìn)一步提升，主要貨類運(yùn)輸系統(tǒng)港口布局進(jìn)一步完善，專業(yè)化碼頭和航道條件適應(yīng)了當(dāng)前國際航運(yùn)船舶大型化發(fā)展要求。

港口貨物吞吐量：2017年全國沿海港口完成貨物吞吐量90.57億噸，其中集裝箱吞吐量2.11億TEU，連續(xù)多年位居世界第一。世界港口吞吐量、集裝箱吞吐量排名前10位中我國分別占據(jù)7位和6位。

港口服務(wù)能力和水平：樞紐港的服務(wù)功能逐步拓展，以集裝箱干線港為代表，加快推進(jìn)了內(nèi)陸港等區(qū)域物流網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的建設(shè)，逐步發(fā)展現(xiàn)代物流、保稅物流、國際貿(mào)易、郵輪旅游等港口功能。同時(shí)，部分主要樞紐港依托自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)平臺(tái)，推進(jìn)口岸監(jiān)管和航運(yùn)領(lǐng)域的改革和開放取得了較大進(jìn)展。

綠色平安港口：通過港口專業(yè)化與集約化建設(shè)、老舊設(shè)施技術(shù)改造，提升了岸線資源利用水平；通過推進(jìn)綠色港口試點(diǎn)示范工程建設(shè)、集裝箱場(chǎng)橋油改電、港口靠泊船舶使用岸電設(shè)施建設(shè)等，港口、船舶能耗和排放明顯下降；港口安全管理和應(yīng)急能力建設(shè)也在扎實(shí)推進(jìn)。

2.我國港口存在的問題

經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，港口行業(yè)已經(jīng)具備了較好的發(fā)展基礎(chǔ)，但仍然存在一些較為突出的問題。

2.1港口市場(chǎng)統(tǒng)一度不足，存在地方保護(hù)主義傾向

港口管理體制改革以來，我國港口的快速發(fā)展，初步形成了統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的港口市場(chǎng)體系，但也形成了港口區(qū)域固化，存在比較普遍的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，不利于港口資源、資本的跨區(qū)域流動(dòng)與整合?！案劭谙路拧焙螅覈劭谛姓芾硪呀?jīng)基本形成中央、省/自治區(qū)/直轄市、地市三級(jí)架構(gòu)。港口的規(guī)劃、審批、調(diào)控等職能主要集中在中央層面，地方港口行政管理機(jī)構(gòu)主要對(duì)其轄區(qū)范圍內(nèi)的港口進(jìn)行管理，并負(fù)責(zé)維護(hù)地方港口市場(chǎng)秩序。相比之下，省級(jí)層面港口行政管理職能相對(duì)弱化，《港口法》及后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)賦予省級(jí)港口行政管理機(jī)構(gòu)的職能特別是區(qū)域調(diào)控職能非常有限，缺乏對(duì)省內(nèi)港口實(shí)施必要的調(diào)控和管理的手段。

2.2港口行政管理機(jī)制仍需進(jìn)一步理順

《港口法》和原交通部對(duì)港口下放后地方港口行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置未給出明確的規(guī)定或者指導(dǎo)意見，由地方政府自行確定，導(dǎo)致各地行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，包括機(jī)構(gòu)名稱、性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來源等各不相同。機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了經(jīng)費(fèi)的來源，并影響著機(jī)構(gòu)職能的發(fā)揮。部分港口行政管理機(jī)構(gòu)由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)造成經(jīng)費(fèi)不足或不到位，在日常工作中重收費(fèi)，輕管理，維護(hù)港口市場(chǎng)秩序的職能難以有效發(fā)揮。其次，在機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上，港口行政管理機(jī)構(gòu)與其他行政管理部門有職能交叉：一是與海事部門在危險(xiǎn)品船舶貨物裝卸管理、船舶進(jìn)出港口調(diào)度管理、航道、錨地等公共設(shè)施的管理以及相關(guān)防污染工作存在職能交叉；二是與口岸管理部門在港口碼頭開放方面存在職能交叉；三是與發(fā)改委、消防、環(huán)保等部門在港口工程項(xiàng)目建設(shè)、港口經(jīng)營許可及危化品港口建設(shè)項(xiàng)目安全許可等項(xiàng)目審批上存在前置條件交叉。

2.3港口創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)

面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，僅依靠傳統(tǒng)裝卸主業(yè)已難以滿足目前港口發(fā)展壯大及效益增長(zhǎng)的要求，但在實(shí)際中，港口的轉(zhuǎn)型升級(jí)仍面臨較多困難。一方面，港口企業(yè)在進(jìn)入物流、金融、地產(chǎn)、商貿(mào)等市場(chǎng)化、專業(yè)化領(lǐng)域時(shí)，存在人才儲(chǔ)備不足、決策程序復(fù)雜、經(jīng)營機(jī)制不靈活等問題，在新領(lǐng)域內(nèi)，難以形成競(jìng)爭(zhēng)力及強(qiáng)有力的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)；另一方面，港航相關(guān)服務(wù)業(yè)配套政策創(chuàng)新不足，啟運(yùn)港退稅、沿海捎帶等口岸便利化措施作用有限，對(duì)港口企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)未起動(dòng)積極推動(dòng)作用。

3.我國港口加快改革發(fā)展的對(duì)策

我國港口應(yīng)加快改革發(fā)展，進(jìn)一步加快港口行政管理體制改革，推進(jìn)港口資源整合，拓展港口服務(wù)功能，建設(shè)現(xiàn)代化港口，為交通強(qiáng)國助力。

3.1加快推進(jìn)《港口法》修訂進(jìn)程，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)實(shí)施細(xì)則

在新形勢(shì)下，應(yīng)在對(duì)《港口法》實(shí)施效果進(jìn)行全面評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂完善。建議主要包括以下方面：進(jìn)一步明確各級(jí)港口管理部門的職能、職權(quán)和事權(quán)；明確港口審批條件、市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出標(biāo)準(zhǔn)；明確港口公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)的投資主體、資金來源、用途（?？顚Ｓ茫⒈O(jiān)管等，明確各方對(duì)公用基礎(chǔ)設(shè)施投資比例；加強(qiáng)港口規(guī)劃建設(shè)和岸線資源合理使用的相關(guān)規(guī)定；加大對(duì)違法行為的行政處罰力度，劃定港航行政管理部門的權(quán)責(zé)邊界。

在《港口法》中部分重要內(nèi)容只做了原則性規(guī)定，而執(zhí)行中涉及很多具體問題，建議制定實(shí)施細(xì)則予以細(xì)化執(zhí)行。通過制定實(shí)施細(xì)則來增強(qiáng)《港口法》的實(shí)際可操作性，如解釋條款和細(xì)化程序等。

3.2提高港口岸線利用效率

港口岸線利用與港口總體規(guī)劃編制執(zhí)行息息相關(guān)，港口總體規(guī)劃的編制事權(quán)在各級(jí)政府，由于政府任期的短期目標(biāo)與港口規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)不一致，利益相關(guān)方的利益訴求也未充分體現(xiàn)，出現(xiàn)了規(guī)劃執(zhí)行不力的情況。為保證港口規(guī)劃的長(zhǎng)效性和嚴(yán)肅性，探索建立健全港口規(guī)劃依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為港口規(guī)劃編制的法定程序，并通過人民代表大會(huì)確認(rèn)港口規(guī)劃的法律地位。此外，各地方政府應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)港口公共資源的共享公用，通過創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)破解現(xiàn)有發(fā)展中的難題，提高岸線、錨地等港口公共資源的使用效率。

3.3推進(jìn)港口資源整合

在港口經(jīng)營資源整合過程中要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，并發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。要運(yùn)用市場(chǎng)化手段進(jìn)行整合，創(chuàng)造更多機(jī)遇推動(dòng)高效對(duì)低效的整合，避免行政命令式的拉郎配。支持龍頭企業(yè)以資本為紐帶整合港口資源模式，保證參與方都能取得經(jīng)濟(jì)效益，才能真正取得整合的成功。對(duì)于好的整合案例，行業(yè)主管部門要加大在行業(yè)內(nèi)的宣傳力度。政府及行業(yè)主管部門還應(yīng)加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，避免由于經(jīng)營資源過度集中造成的壟斷低效。

3.4拓展港口服務(wù)功能

2014年5月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》明確提出我國港口要“由單一裝卸倉儲(chǔ)功能向物流、商貿(mào)、信息、金融等功能拓展，提升質(zhì)量效益和服務(wù)水平”。港口企業(yè)以港口與內(nèi)陸港為節(jié)點(diǎn)，整合內(nèi)部資源，集聚外部資源，為客戶提供內(nèi)陸運(yùn)輸、訂艙、報(bào)關(guān)、信息、金融等全程物流服務(wù)，向全程物流供應(yīng)鏈延伸。大力推動(dòng)內(nèi)陸港建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)陸腹地覆蓋面積，對(duì)條件成熟的內(nèi)陸港進(jìn)一步拓展功能，發(fā)展成物流園區(qū)。根據(jù)港口自身?xiàng)l件，充分發(fā)揮保稅港區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，積極向上下游產(chǎn)業(yè)延伸，發(fā)展物流商貿(mào)、金融保險(xiǎn)、交易結(jié)算、信息咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)務(wù)；逐步完善郵輪港口服務(wù)功能，推動(dòng)郵輪船供物資、船供保稅燃料、郵輪設(shè)計(jì)制造等上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極發(fā)展港口休閑旅游服務(wù)；餞行“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)揮我國港口企業(yè)的資本、人才和管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)港口投資與經(jīng)營的跨區(qū)域發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]寧濤.對(duì)區(qū)域港口發(fā)展一體化改革的思考[J].交通與港航，2016（8）.