我國縣鄉政府事權劃分存在問題的原因分析

段修國

我國縣鄉政府事權劃分的現狀是既往經濟基礎的直接反映，又是下一步上層建筑調整的直接工作對象。在這一根本判斷下進行原因分析的過程，就是理解其合理性的過程。因此需要在總體框架下、發展進程中予以把握，為下步改革目標確定及路徑選擇提供基礎。

一、壓力體制下的博弈

本研究將黨關于行政體制改革目標的描述“治理體系與治理能力現代化”通俗解釋為無產階級政黨為人民服務的意愿在服務效率上的追求，是審慎而穩妥的——這種界定符合中國共產黨黨章的本意，也符合我國行政體制改革的實踐。簡言之，在中國共產黨全面領導下的各級政府非但不可以否認對于行政效率的追求，反倒應該自覺追求。那么在如何提升各自效率上，各級政府的具體出發點和策略自然會發生互動關系。博弈論因此而適用于透視分析我國縣鄉事權劃分所呈現出的問題。

（一）上級主導。博弈論用以解析我國的單一制國家形態及壓力體制行政管理模式有兩個要素：上級政府和下級政府。在這對關系中，上級政府是處于主導地位的，這決定了博弈的本質和表現形式。計劃經濟時期，地方政府受中央政府的高度調控支配，儼然成為中央政府的派出機構和中央政策的執行者，缺乏獨立利益和主體意識，扮演著中央政府在地方上的“代理人”角色。分權制改革以來，地方政府作為國家行政序列的重要環節，不再只是垂直權力體系的一個傳遞層次，更是轄區政治經濟的代表者和決策者，逐步成為市場經濟條件下相對獨立的利益主體。同時，下管一級的政府管理體制沒有改變，憲法和法律規定的兜底條款——地方各級政府都有義務承擔“上級人民政府交辦的其他事項”。根據《憲法》和《地方組織法》規定，鄉鎮政府擁有7項職權，但在實際運行中，這7項職權往往被泛化，“其他事項”因為外延上最廣因而逐漸變得分量最重了。在這種情況下，往往是上級政府挑選過后的事權自然劃分到下級政府。

（二）下級博弈。下級政府在事權劃分上的被動性因應性催生了“隱瞞沖動”和“等待最優”兩種情況。所謂隱瞞沖動是指利用信息不對稱避免上級對下級的透視。中國改革開放起點的安徽省小崗村實行“包產到戶”，一開始就是瞞著上級悄悄進行的，這一模式具有十分耐人尋味的意蘊。簡言之，必要的信息隱瞞本質上是下級政府在為保護自己的工作空間而承擔的必要風險。所謂等待最優是指在職責確認方面下級政府的優選策略。嚴格意義上說，在單一制體制下上級政府有可能把任何一項職責指定給下級政府承擔，下級政府因此沒有選擇的權利。因此，在職責方面，下級政府僅僅接受上級的指定就已然忙之不迭，主動承擔的積極性自然消失了。同時，為了保證自身精力的有效使用，下級政府大多采取了擱置部分職責不予履行的策略。隱瞞沖動和等待最優兩者在不同的壓力體量下，比例也有不同。隱瞞沖動常常還有創造政績的效用，而等待最優大多只是避免追責的無奈，因此當“一票否決”的考核模式形成泛濫之勢，基層政府特別是鄉鎮政府直接出現了隱瞞沖動應用于防御性工作領域的情況，如瞞報安全生產事故或社會穩定狀況，僅僅在考核的指揮棒下應付度日，進取性職責和服務性職責大面積落空，政績考核可視范圍之外的職責喪失了履行動力和履行資源，發展成為一句空話。

在這種情況下，縣鄉政府事權劃分用于合作面向社會進行公共管理提供公共服務的意蘊基本不能實現了。

二、市場進程中的呈現

改革開放的進程就是市場經濟體制逐步確立的進程，在這個進程中，政府間橫向關系和縱向關系都遵從于政府和市場的關系演進這個大線索。簡言之，政府和市場的邊界在哪里還沒有確定的情況下，政府內部的權力縱橫劃分都是下一級的命題。政府間縱向事權劃分的實質是政府與市場關系調整在上下級政府職責上的體現。市場經濟越發展、越被認可和尊重，市場要素越活躍，政府事權劃分的要求就越迫切。

（一）對于市場經濟態度的演進。從計劃經濟體制到提出“計劃經濟為主，市場調節為輔”“有計劃的商品經濟”，到確立“社會主義市場經濟”，再到確定“發揮市場在資源配置中的決定性作用”，經歷了一個漸進的過程，是實踐和理論互相印證和拓展的過程。改革開放40年來，粗略地看，每當政府強化主導或干預，市場經濟的發展就出現波折，就出現全局性的經濟低效（含經濟過熱型低效），每當出現經濟低效，政府就按捺不住干預的沖動。在這樣的波動中，公共服務供給的質和量都成問題，因此不可以將這個問題歸咎于政府事權劃分的缺失。

（二）政府與市場關系認識演進。在確定“發揮市場在資源配置中的決定性作用”之前，上級政府把經濟發展的責任或追求按照慣例的壓力型行政管理體制運作模式分解給下級政府，合情合理合法合慣例，因此可以推定這樣的“主導市場”而非“市場主導”的資源配置模式所需要動用的行政資源及其效率。政府事權劃分的實質矛盾就成了行政管理體制回答經濟發展和公共服務拷問的必修課。這個進程之中，甚至中央政府和地方政府的事權劃分都是沒有明確思路、沒有提上日程的。

（三）事權劃分提上日程。行政管理的基本實踐反復證明，管理的低效和服務的缺失是伴生、同步的。經濟發展的矛盾、行政管理效率的矛盾、社會公共服務的矛盾，可以疊加爆發，此時的表現就是各類群體性事件（含網絡輿論群體性熱點）不斷。按照遞進次序而言，群體性事件一般經歷民情到民怨到民憤的過程而爆發。理論上講，民情必始于基層，基層政府履職情況優良則必不至于發展成為群體性事件。正是在這個意義上，廣義政府的履職效率提上日程，基于明確事權的高質量發展支持和高質量公共服務成為重要課題，此時作難的反倒成為上級政府，因為如何科學而又克制地向下級政府配置事權決定著下級政府履職效果。

三、改革模式上的限制

鄧小平同志說“改革是一場革命”，其強調的重點在于創新性和突破性。但改革畢竟不同于革命行為，它所秉持的是一以貫之的穩中求進工作總基調，而正是進取與謹慎的共同作用，讓我國的改革呈現出了特有的模式。現有的縣鄉政府事權劃分模糊隨意等情況同這個改革模式直接相關。

（一）改革開放初期的“摸石頭過河論”。這個論題要解決的是要不要改革開放的問題，要不要等取得了完全的思想一致再改革開放的問題，其實質是“不爭論”。解決了歷史問題的策略隨著時間推移變成了歷史問題。從理論上說，凝聚改革共識是一個意識層面的問題，而進行改革開放是一個實踐層面的問題，摸石頭過河的試對/試錯改革模式應該沒有問題，可以永久循環下去。但問題的關鍵是碎片化的改革帶來了整體性的阻力，改革越到后面越左右掣肘、無法施展，規范性文件形容為“硬骨頭”“深水區”。某種意義上說，縣鄉政府事權劃分所呈現的問題，都有改革的碎片化方面的因素。最直接的原因是針對財政包干體制下財政總收入中央比例過低等問題，1994年我國實行了分稅制財政體制改革。這次改革是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠、成效最為顯著的一次。朱镕基總理表示，分稅制改革的意義怎么強調都不過分。但是，我國的分稅制改革并未完全到位，制度設計的初衷并未完全落地，后續諸多難題皆源于此。縣鄉政府事權劃分中的支出責任不匹配問題就是例證。

（二）改革分級推進，縣鄉銜接不同步。我國歷次政府機構改革均由中央政府貫通到縣級政府，而因為差異性太大不能采取統一模式，鄉鎮政府機構改革的未能同步部署。這樣就出現了鄉鎮政府機構所面臨的上級政府組成部門（即“條條”）不斷變化的情況，這在兩者的權力鏈條上就出現了難于用法規規章等形式進行穩定性的約定和描述的情況。簡言之，即便某一次機構改革某個縣級政府部門撤并了，只要相關工作職責還在，縣級政府就完全有可能用慣例協約乃至口頭的方式指定給鄉鎮履行，此時即便曾經有過事權劃分的明確規定，依據工作反過來修訂文件也喪失了對縣鄉兩級政府的吸引力。

（三）基層民主未充分發育。農村實行村民自治在制度設計上具有深刻用意，最主要的收益之一是行政資源的節約。而基層民主如果不能充分發展，那么村民自治要么失去實質內容，村民仍然需要事多面廣人少的鄉鎮政府來治理;要么村民自治變成農村宗族勢力或黑惡勢力的舞臺，和基層政府的執政過程相抵牾乃至沖突。另外一個比較普遍的情況是村民自治組織行政化，乃至有的地方因為鄉鎮管理幅度的問題而采取劃片管理（稱管區）的方式對農村進行管理。在這樣的情況下，縣鄉政府事權的劃分就難以明確并且做到權責一致，為各項臨時性突擊性任務配備穩定的財政事權清單式支持。

關鍵詞：縣鄉政府 事權劃分 原因