民族區域自治制度的實踐回眸及未來走勢
——紀念中國改革開放40周年

宋才發

一、民族區域自治制度的理論深化

（一）奠立了解決民族問題的基本政治制度

社會主義法律既是“文武之道”，又是治國之道。法律本能地體現國家意志和人民意志，揭示和反映社會發展事實及客觀事物的發展規律。作為國家意志的法律的地位和權威，不僅體現為法律由國家最高立法機關制定，以國家強制力保障實施，而且體現為對社會所有成員具有普遍的、強制性的約束力。任何單位、任何個人在任何地方、任何時候，都要尊重并維護以憲法為標志的法的權威和尊嚴，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，維護法律的公平正義，捍衛法律的權威性和司法公信力。1982年9月召開的中共第十二次全國代表大會，首次對過去幾十年的民族工作進行了歷史性的總結，尤其是對“文化大革命”十年內亂造成民族工作全局性癱瘓進行了撥亂反正，提出“民族團結、民族平等和各民族共同繁榮，是關系到國家前途和命運的重大問題”的著名論斷。1984年5月31日頒布實施的《中華人民共和國民族區域自治法》，首次把我國解決民族問題的基本政策以立法的形式固定下來，標志著我國實施的民族區域自治制度從此跨入了法治化的軌道[1]。2001年2月28日新修訂的民族區域自治法，在“序言”中載明：民族區域自治“是國家的一項基本政治制度”[2]。這部在法律地位上僅次于憲法的基本法律，對民族區域自治制度法律地位的重新界定和正式確定，構建了一個民族區域自治政策、民族區域自治法律、民族區域自治制度“三位一體”的完整而嚴密的民族法律體系。民族區域自治制度在我國政治制度體系中，之所以具有“基本政治制度”的重要地位和作用，是因為它在本質上是人民民主專政制度在少數民族聚居地方的具體體現；是單一制國家結構和少數民族人民當家作主地位的具體體現；是民族區域自治理論目標與實現方式、政治理念與政治制度完美結合的具體體現。民族區域自治法除具有制度功能外，還以國家立法的方式，規范了社會主義民族關系、民族自治地方與上級國家機關的關系。它既是實現民族事務治理規范化、法治化的法律保障，也是實現少數民族人民和民族地區各項權利的法律保障。改革開放40年的實踐證明，解決中國民族問題的民族區域自治制度，不啻為與人民代表大會制度、多黨合作與政治協商制度、基層群眾民主自治制度相比肩的四項基本政治制度之一，是具有中國特色的解決當代現實民族問題的正確道路。

（二）形成了執政黨民族區域自治的基本政策

民族區域自治制度是伴隨著中國共產黨領導人民革命事業的發展，隨著黨的民族區域自治政策的推行實施而逐步形成和發展起來的。早在新民主主義革命時期，黨就提出了民族區域自治的政治主張。1931年在江西瑞金召開的中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》以及《關于中國境內少數民族問題的決議案》，把堅持民族自決權和實行民族區域自治聯系起來，認為建立“民族區域自治”是實行“民族自決權”的一種形式，從而提出了建立“民族的自治區域”的早期主張。1936年5月《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》指出：我們根據民族自決的原則，主張回民自己的事情，完全由回民自己解決，凡屬回民的區域，由回民建立獨立自主的政權，解決一切政治、經濟、宗教、習慣、道德、教育以及其他一切事情。凡屬回民占少數的區域亦以區鄉村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民的自治政府[3]。當時把“回民的區域”和“回民占少數的區域”進行區分，表明中國共產黨已經注意到各民族人口大雜居、小聚居的民族分布特點。在1938年11月召開的黨的六屆六中全會上，毛澤東同志提出了在統一的多民族國家內以實行民族區域自治的辦法，來保障少數民族管理本民族事務的權利的積極主張。毛澤東同志在黨的六屆六中全會報告中指出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。”[4]毛澤東同志的報告對確定民族區域自治政策，起到了十分重要的作用。1939年12月毛澤東同志又在《中國革命和中國共產黨》一書中，通過深入研究歷史上的民族關系以及各民族現狀，全面論證了“中國是一個由多數民族結合而成的擁有廣大人口的國家”，用“中華民族”概括了“我國各民族”，指出中華民族是以“刻苦耐勞著稱于世，同時又是酷愛自由、富于革命傳統的民族”，“中華民族的各族人民都反對外來民族的壓迫，都要用反抗的手段解除這種壓迫。他們贊成平等的聯合，而不贊成互相壓迫”[5]。1941年陜甘寧邊區政府把民族區域自治作為解決我國民族問題的基本政策，經中共中央政治局批準列為《陜甘寧邊區施政綱領》，1941年5月1日在《新中華報》正式發表。民族區域自治政策率先在陜甘寧邊區付諸實施，先后在回族、蒙古族聚居區建立了回族、蒙古族的自治區、自治鄉。1946年4月頒布的《陜甘寧邊區憲法原則》，首次將黨的民族區域自治政策用法律形式確認下來。明確規定邊區少數民族居住集中的地區得劃成民族區，組織民族自治政權，在不與省憲抵觸的原則下，得訂立自治法規[6]。在1946年1月召開的舊政治協商會議上，中共代表團提出一份《和平建國綱領草案》，主張在少數民族區域應當承認各民族的平等地位及其自治權。隨著解放戰爭的勝利推進，中國共產黨所確認的民族區域自治政策，在解放區逐步得到了實現。1947年5月1日內蒙古自治政府宣告成立。這是我國按照“民族區域自治原則”建立起來的第一個規模較大的民族自治政府。內蒙古自治區的建立，標志著黨的民族區域自治政策進入了成熟階段，為新中國成立后在全國推廣民族區域自治制度提供了極為寶貴的經驗和實際范例。

（三）構筑了中央與民族自治地方多元一體的完整格局

中國是一個由56個民族組成的大家庭，各族人民在長期的生產生活實踐中，歷經幾千年的民族遷徙、分化與融合，逐漸形成了你中有我、我中有你、誰也離不開誰的“多元一體”格局。在這個多元一體格局中，中華民族是“一體”，56個民族是“多元”。它們之間的關系是“一體”離不開“多元”，“多元”構成“一體”。所以，《中華人民共和國憲法》“序言”昭示，中華人民共和國是由全國各族人民共同締造的，統一的、多民族國家[7]。憲法宣示中國的現代化國家體制構建，選擇了既不同于歷代王朝的國家結構體系，又有別于西方民族國家模式的中國特色社會主義制度，體現為大一統國家傳統與民族國家模式相融合的、獨特的、多元一體的國家結構形式。這里所論及的中央與民族自治地方關系的一體性，是指經過長期革命和建設實踐檢驗的，中央與民族自治地方之間，在客觀事實上存在著的差異性權益關系，最終統一于完整主權國家的“一種政治制度”“一個中央政府”。形成這種中央與民族自治地方關系“一體性”的特點，完全是由中國歷史上沿襲久遠的多元一體政治結構決定的，是以中華民族多元一體民族格局的現實狀況為依據的，也是由符合中國歷史和現實國情的、單一制國家結構形式鑄就的，最終由憲法和民族區域自治法對國家屬性與國家權力安排作出規定的[8]。在這種單一制國家結構形式下，憲法和民族區域自治法，又明確賦予民族自治地方自治機關，依法享有其他同級地方政府所不具有的自治權。譬如，在政治方面的民族立法自治權；在經濟方面的經濟建設管理自治權，自然資源管理開發利用優先權，對外經濟貿易管理自治權，財政稅收管理自治權等；以及在社會、文化、教育、衛生、環境保護諸方面的自治權。習近平總書記在中共十九大報告中，明確提出要“鑄牢中華民族共同體意識”[9]。就是說未來要始終堅守中央與民族自治地方“多元一體”格局不變，堅持民族因素與區域因素相結合，堅持統一與自治相結合不動搖。可以毫不夸張地說，已經形成各民族共識的國家利益和中華民族利益高于一切的理念，正是實施和推進民族區域自治制度實踐進程的現實基礎；民族區域自治法則是具有中國特色的、解決現實民族問題的制度依靠和法治保障。它對于世界上不同社會制度國家，消除不同民族、不同信仰、不同文化、不同生產生活方式之間的隔閡紛爭，具有極為重要的國際價值和示范意義。

（四）提出了全面建成小康社會共同發展的總目標

56個民族共同繁榮發展的總目標，是由中華民族多元一體格局決定的。歷代封建王朝和反動統治階級，都把“多民族”視為致命的威脅和沉重的負擔。唯有共產黨不把多民族當作包袱，認為多元一體是我國國情的客觀存在，是老祖宗留下來的一筆價值連城的財富，“多民族”是我國的一大特色和優勢。所有這些對多民族國家國情的深刻認識，表明執政的中國共產黨已經牢牢地掌握了解決中國民族問題的主動權。所以，中國共產黨的根本宗旨，就是各族人民根本利益的集中體現。解決中國民族問題的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，根源于中國共產黨的正確領導和社會主義制度的優越性。我國社會主義的本質特征，既決定了黨和國家在新的歷史時期，各項工作的出發點和落腳點，也決定了堅定實現各民族共同繁榮發展的目標和任務[10]。對于一個多民族國家來說，歷史自信是最根本的自信。歷史上任何一個喪失自信的民族，從來就是沒有希望的民族。同樣道理，任何一個喪失自信的國家，無疑也是沒有前途的國家。中共中央、國務院提出的“全面建成小康社會”，是不分地域、不分群體、不分民族，全國各民族、各地區一道，在2020年共同實現小康社會的目標。由于受歷史的和地域的多方面原因限制，民族地區是實現全面建成小康社會的短板，尤其是14個集中連片的貧困地區，更是精準脫貧和小康社會建設的重點難點地區[11]。2015年10月，習近平總書記在會見基層民族團結優秀代表時說過，全面建成小康社會“一個民族都不能少”[12]。56個民族全面建成小康社會，走的是一條前所未有的跨越式發展之路。只有加快發展、實現跨越式發展，才可能在一個不太長的時期內，盡快縮小民族地區與其他地區之間的發展差距，才有可能從根本上扭轉民族地區發展水平整體落后的局面。因此，各個民族地區在“十三五”期間，一定要按照中共中央、國務院“五位一體”的總布局，圍繞創新、協調、綠色、開放和共享的理念，形成中央引領、發達地區支持和民族地區自我發展能力增強的格局，充分發揮本地資源、人文和生態諸方面的優勢，抓住“一帶一路”的發展新機遇，找準本地快速發展的目標定位，銜接政策活力與內生潛力，和舟共濟、勠力同心，推進本地區經濟社會的均衡發展和快速發展。

（五）運用法治思維推進和鞏固了民族區域自治制度

我國社會主義法治的生命力，不僅在于宣示民族區域自治法是“僅次于憲法的基本法”，而且在于它把民族區域自治政策規范化、制度化、具體化，在于它引導人們運用法治思維來思考和推進民族區域自治工作。法治方式的核心要義體現在運用法治手段上，包括制定和執行適合民族自治地方實際情況的法律規范，制定符合和適應當地經濟、社會、文化實際情況的自治條例、單行條例、法律補充規定和對法律的變通執行。法治方式的基本功能體現在運用法治思維上，即打破傳統的、既定的、僵化的思維模式，用法治思維來思考民族自治地方如何進一步深化改革、化解矛盾、維護穩定、推動發展的問題。通常所說的運用法治方式來推進和鞏固民族區域自治制度，就是說必須按照社會主義法治原則的內在要求、運行方法和糾錯程序，不僅保障正在實施的法律體系得到有效實施，而且要進一步推動法治的完善和鞏固。通常所說的遵循法治規律來推進民族地區的法治建設，就是要按照民族區域自治法的基本要求，遵循民主化、制度化和程序化的規定，改革和完善民族自治地方民族事務治理、社會治理的體制機制，堅持法治，反對和杜絕人治。回眸改革開放40年所走過的歷程，從立法、執法和司法的實踐角度看，就是執政黨提出建設社會主義法治國家，徹底實現由“人治”轉向“法治”的實踐過程；通過法律、法治來構建與維護社會穩定，為經濟、文化、政治和國防現代化建設保駕護航的實踐過程；表明執政黨和中央政府在實現現代化的過程中，自覺地尋求國家與社會的有序性、合法性、制度性和有效性的治理途徑。在20世紀80年代改革開放初期，中國共產黨提出要解放思想、破除迷信、突破思想禁區，才有了隨后近40年改革開放的穩定發展期。在全面建成小康社會的決勝階段，民族自治地方仍然需要解放思想、突破思想禁區，以利于打破經濟、政治、文化發展常規，謀求經濟社會跨越式發展，又好又快地進行民族地區的社會主義現代化建設。

（六）鑄造了中華民族共同體的國家意識和中華民族意識

在中央人民政府相繼確認的56個民族當中，已經有44個少數民族建立了155個民族自治地方，即我們通常所說的5個自治區、30個自治州和120個自治縣。每個民族無一例外的都是中華民族大家庭中的一員，中華民族的偉大復興，國家的繁榮富強，是各民族的發展方向和奮斗目標。56個民族都是國家不可或缺的發展主體，也是建設社會主義現代化強國的動力之源。唯有以公民身份作為民族國家的基礎——是全世界現代公民國家的基本政治準則。對“中華民族共同體”的認同問題，說到底就是全體公民的共同體認同問題。對中華民族共同體的認同意識，實質上意味著全體公民對國家法律法規一體遵循的法治認同。所以，習近平總書記在中共十九大報告中強調，各民族之間要加強交往、交流、交融，“像石榴籽一樣緊緊抱在一起”[13]。中華民族共同體的國家認同意識，是對歷史上各族人民在經濟、政治和文化方面交往、交流、交融的認同。多元一體的“大一統”文化價值觀，內化為中華各民族群體共同的心理認同。“國家統一高于一切”“國家利益高于一切”，已經成為中華民族意識中的最高層次認同。中華傳統文化是各民族文化之集大成，屬于不可再生的稀缺資源，是中華民族的“根”和“魂”[14]。新時代中國特色社會主義的道路自信、理論自信和制度自信，源自于文化自信與文化自覺。各民族共創、共享、共傳的優秀傳統文化的精髓，奠定了中華民族共同體認識的思想基礎，建設各民族共有的精神家園，已成為強化和鑄就56個民族大團結格局的關鍵環節。因此，鑄造中華民族共同體的國家認同意識、中華民族認同意識，就是鑄牢56個民族共同致力于中華民族偉大復興的意識。

二、民族區域自治制度的實踐碩果

（一）夯實了民族區域自治法治建設的實踐基礎

民族區域自治的法治建設是在民族區域自治理論指導下，在總結民族區域自治實踐經驗的基礎上進行的。民族區域自治法治建設的具體內容，主要包括關于民族區域自治的國家根本法、專門法律以及國家法律中的有關規定，有關民族區域的行政法規、地方性法規，民族自治地方的自治條例和單行條例。在民族區域自治長期的實踐中，中國共產黨和中央人民政府，歷來十分重視民族區域自治法治建設。大體上經歷了如下三個重要的發展時期：

1.新民主主義革命時期的自治法規建設。第一個民族自治法規是《豫海縣回民自治政府條例》。它是由1936年10月成立的、中國共產黨領導的革命政府——陜甘寧省豫海縣回民自治政府制定的。1946年4月23日陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過《陜甘寧邊區憲法原則》，第一次提出“自治法規”的概念，規定“邊區各少數民族，在居住集中地區，得劃成民族區，組織民族自治政權，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規”[15]。這是我國民族法制史上的一個偉大的創舉。1946年在山東革命根據地曾經頒布過“回族自治法”[16]。1947年5月1日內蒙古自治政府成立，在烏蘭浩特舉行的內蒙古人民代表會議上，通過了《內蒙古自治政府施政綱領》和《內蒙古自治政府暫行組織大綱》[17]。這些早期的自治法規，為新中國建立后的民族區域自治法制建設提供了鮮活的經驗。

2.新中國成立初期的民族區域自治法制建設。在中華人民共和國成立前夕，起“臨時憲法”作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》第六章“民族政策”，對民族區域自治制度的確立和建設作了相應的規定，自此拉開了中國社會主義民族區域自治法制建設的序幕。1952年2月22日政務院第125次政務會議通過的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，就是依據《中國人民政治協商會議共同綱領》制定的，新中國成立初期關于民族區域自治的重要法律，由總原則、自治區、自治機關、自治權利、自治區內的民族關系、上級人民政府的領導原則和附則等七章組成，全面規定了民族區域自治的原則、基本形式、內容等，同時規定自治機關可以制定單行法規。從1952年至1954年《中華人民共和國憲法》頒布前夕，各民族自治區先后共制定了26個單行法規。其內容大致包括：民族自治區人民政府的施政綱要、施政方針或者工作任務；人民代表會議、政治協商會議和政府的組織條例；民族自治區的單項事務的法規等。1954年新中國頒布了中華人民共和國的第一部憲法。1954年憲法對民族區域自治制度的規定，是在《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》的基礎上，總結了民族區域自治實踐的經驗，進一步作出有關民族區域自治的性質、基本內容等方面的規定。

3.1982年憲法頒布以來的民族區域自治法治建設。1982年憲法對民族區域自治制度的規定，比過去歷部憲法都要完備和具體得多。1984年5月31日頒布的 《中華人民共和國民族區域自治法》，就是根據1982年憲法關于民族區域自治的規定制定的。2001年根據形勢發展的需要，國家最高立法機關又對《中華人民共和國民族區域自治法》進行了修改，它成為我國所有一切民族立法的主要依據。2005年5月11日國務院第89次常務會議通過的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》的頒布實施，有力地推動了國務院各部門實施民族區域自治法規章的制定，對于促進民族區域自治法律體系的完善發揮了積極的推動作用。我國的民族區域自治法律體系已基本形成，這個體系包括：憲法規定的民族區域自治條文、《中華人民共和國民族區域自治法》《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干問題的通知》，以及各民族自治地方出臺的自治條例和單行條例等等。截至2016年7月底，我國共制定和修改現行有效的自治條例和單行條例967件[18]。另外，還有60件變通規定或者補充規定，12件關于實施民族區域自治法的地方性法規和規章等規范性文件，進一步夯實了少數民族發展權實現的法治基礎。自中共十八大以來，隨著“依法治國、建設社會主義法治國家”理論與實踐的有序推進，民族區域自治的法治建設也得到進一步的加強和完善。

（二）對少數民族貧困地區實施了精準脫貧

沒有解決好民族地區農村貧困問題，無論如何不能算是實現了“全面小康”的目標。在改革開放初期的1986年，中央政府就在全國范圍內有計劃、有組織地開展扶貧開發工作。到1992年底全國尚未解決溫飽的貧困人口，首次實現由1978年的2.5億人減少到8000萬人。1994年國務院制定《國家八七扶貧攻堅計劃》，擬在20世紀內基本解決8000萬貧困人口的溫飽問題。在2012年11月15日中共十八屆一中全會上，習近平總書記高瞻遠矚地指出，人民對美好生活的追求和向往，就是執政黨的奮斗目標[19]。自此，中共中央、國務院就把落實《民族區域自治法》的目標任務，同落實西部民族地區脫貧攻堅的任務結合起來，作為黨和政府治國理政的頭等大事來抓，迅速在全國打響了“反貧困斗爭”的攻堅戰。2013年11月習近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村考察的時候，首次系統地、明確地提出了“精準扶貧”概念，并且初步闡釋了精準扶貧、精準脫貧的總體思路，強調要做到“六個精準”的基本要求。2015年11月中共中央專門召開“扶貧開發工作會議”，作出了《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，確定到2020年要在現行脫貧標準下，實現全國所有貧困縣全部摘帽，重點解決民族地區區域性整體貧困問題[20]。脫貧攻堅是一件舉世矚目的大事情，事關整個西部地區14個集中連片貧困區域人民的福祉，事關到2020年全面建成小康社會總目標的實現，也是建設社會主義法治國家、構建和諧社會的迫切需要。為此，國家出臺了一系列具有高含金量的“組合拳”舉措，如加大財政扶貧投入力度，充分發揮政府資金投入的主體和主導作用，確保政府的扶貧資金投入力度與脫貧攻堅任務相適應[21]。實施脫貧組織保障措施，建立嚴格的脫貧攻堅領導責任制度，強化脫貧攻堅各級黨政一把手的責任，落實最嚴格的扶貧考核、督查、問責制度，杜絕各級各類扶貧單位、組織和個人做“表面文章”、搞虛假的“數字脫貧”。譬如，廣西壯族自治區就把推進健康廣西建設、實施健康扶貧工程，作為廣西打贏脫貧攻堅戰的關鍵戰役，出臺了《關于深入推進醫療聯合體建設的實施方案》，力爭到2020年全面推開各種形式的醫療聯合體建設，實現鄉鎮衛生院參與率達到90%以上的目標[22]。在2017年世界減貧與發展高層論壇上，聯合國高級官員普遍認為：中國改革開放以來脫貧攻堅的成功實踐，對世界提供了“教科書般的案例”，“對推進世界減貧事業具有啟示作用”，“堪稱全球典范”[23]。

（三）以新型城鎮化帶動了民族地區現代化

在新中國成立初期，中央政府對社會實施幾乎無所不包地全方位控制，城鄉居民的衣食住行、生老病死，無一不在政府嚴密的管控之下。窮人之所以貧和弱，概由基本權利的缺失所致。我國長期實行的“二元經濟結構”，致使諸如身份戶籍制度、土地制度、社會保障制度諸方面受限或缺失。以1978年的改革開放為起點，西部民族地區居民的政治生活、經濟生活，開始逐漸發生改變和轉型，即由原來的“以階級斗爭為中心”逐漸轉移到“發展是硬道理”“一心一意謀發展”的軌道上來。民族地區新型城鎮化建設的唯一宗旨，就是要為當地居民提供更多的服務領域和服務空間。政府善治是政府管理的本質屬性和基本要求[24]。新型城鎮化是民族地區解決“城鄉二元結構”“三農問題”的重要通道，是增強“以工促農、以城帶鄉”能力的重要抓手，也是推動區域協調發展的重要支撐。民族地區“以人為本”的新型城鎮化建設，既是實現全面建成小康社會目標的需要，也是推動和促進民族地區走上現代化道路的需要。因此，從在民族地區實施新型城鎮化政策措施的初始，中共中央、國務院就考慮到如何促進流動人口輸出地和輸入地政策、城鎮居民政策與鄉村居民政策、社會政策與民族政策的有機結合問題。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，更明確地提出要“堅持走中國特色新型城鎮化道路”[25]。2016年2月國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，全面部署了深入推進新型城鎮化建設的方案，明確指出新型城鎮化既是現代化的必由之路,又是一項重要的民生工程[26]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，在“十三五”期間，要進一步加快農村新型城鎮化建設步伐，努力縮小城鄉發展差距，推進城鄉一體化發展，提高社會主義新農村建設水平。按照“十三五”規劃的要求，民族地區在新型城鎮建筑設計中，十分重視以法治思維的方式，注重厘清發展規劃和城鎮設計規劃之間的關系，盡量減少城鎮建設的盲目性和隨意性，加快轉變城鎮化發展方式，把生態文明建設和古村落傳統文化保護擺到更加重要、更加突出的位置上，著力打造城鄉包容發展，留得住“鄉愁”、留得住“青山綠水”的美麗家園。民族地區新型城鎮化是一個自然歷史過程，新型工業化和新型城鎮化，既是民族地區現代化的基礎、驅動力和必由之路，又是精神力量的主要代表和物質現代化的重要標志。譬如，廣西沿海地區是古代海洋文明的發祥地之一，自漢代開辟海上絲綢之路開始，海外商人多從北部灣合浦港口登陸，沿著嶺南交通線進入大西南地區乃至中原地區。但是筆者在2017年暑期調研時發現，廣西沿邊地區4市8縣的開放起步較晚，城鎮化進程相對緩慢，城鎮化水平總體偏低。隨著國家“一帶一路”倡議的逐漸實施，廣西沿邊民族地區已成為對外開放和國際合作的橋頭堡，正在形成沿邊民族地區開發開放與城鎮化建設的良性互動，促使沿邊地區城鎮空間布局優化，帶來資源集聚和輻射功能的發揮。在推進開放型沿邊城鎮化的同時，也促進了口岸園區、口岸城鎮和中心城市的互動；推動了沿邊民族地區邊貿轉型升級，帶動了沿邊農村城鎮化造血功能的提升；促進了沿邊地區精準扶貧、精準脫貧工作的深入開展，帶動并實現了沿邊地區城鄉均衡協調發展[27]。

（四）將生態文明建設納入了和諧社會構建

在國家與民族發展的整個過程中，人與自然始終是一種和諧共生的關系，生態環境問題日益成為民生的要害問題，良好的生態環境意味著發展的高起點。民族地區多處在我國長江、黃河源頭的上游地區，自然環境的保護狀況和生態文明的程度，不僅關系到人與自然之間的和諧，而且關系到人與人之間的和諧。任何對自然資源的浪費、對生態環境的損害，最終將殃及人類自身，這個自然界的法則和規律，是誰也無法抗拒的。譬如，在我國“大躍進”年代開展的“毀林煉鋼”運動，“文化大革命”時期的“劈山造地”運動，不僅沒有解決人們的生存和溫飽問題，還造成了“光頭山”。改革開放以來，國家投入了大量的人力、物力和財力，花費近20年時間大搞“退耕還林”運動，才換來自然植被有所恢復，這個慘痛的教訓子孫后代不能忘記。正是從這個意義上，習近平總書記多次指出，要像保護眼睛一樣保護生態環境，必須把不損害生態環境作為經濟社會發展的底線。綠水青山，就是金山銀山；環境就是民生，藍天就是幸福，青山綠水就是美麗[28]。中共中央、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中，強調要“堅持扶貧開發與生態保護并重”[29]，反對以犧牲和破壞民族地區生態環境為代價，換得短期的經濟快速增長和農民群眾收入的增加。中共十九大報告在“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”部分，要求民族地區生態國土建設與和諧社會構建，一定要立足“人與自然是生命共同體”的高度，建立多元化的生態補償機制，推進資源全面節約集約利用，構建安全高效的能源體系，在群眾中推廣清潔低碳的生活方式，形成人和自然和諧發展的現代化建設新格局[30]。生態文明一般是指政治、法治、經濟、文化諸多方面的建設所取得的精神文明成果與物質文明成果的總和。從根本上說來，民族地區的和諧社會構建，與自然環境的保護與生態文明建設是相輔相成的關系。只有執行最嚴格的制度、實施最嚴密的法治，才可能為民族地區生態文明建設提供保障。近20多年來，各級政府把建立民族地區生態環境保護機制同完善民族地區民生工程結合起來，將民族地區生態文明建設同和諧社會構建結合起來，把國家的法律法規約束同民族習慣法和鄉規民約結合起來，有效地提升了民族地區生態文明的建設水平，初步呈現生態文明建設與和諧社會構建協調發展的局面。譬如，廣西壯族自治區2013年12月提出建設“美麗廣西”的理念，就體現了廣西人民對實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，以及生態系統健康、經濟社會協調發展、生產生活環境優美的一種美好期盼。無論是從理論上倡導“美麗廣西”，還是從實踐上實施美麗鄉村生態城鎮化建設，對于廣西社會主義和諧社會構建來說，既具有理論的品格更兼有實踐的秉性，必將對全國推進以人為核心的新型城鎮化建設發揮示范效應[31]。只有把生態文明建設納入和諧社會建設的范疇，進一步健全保護生態文明的法律法規體系，加大生態領域行政執法的力度，轉變環境保護執法意識與執法方式，建立健全生態損害責任終身追究制度，才能夠確保民族地區的天更藍、山更綠、水更清、人更美。

（五）構筑了共建共治的民族事務治理體系

從對民族事務和社會事務的管理，轉變到對民族事務和社會事務的治理，再上升到共建、共治、共享，這不只是語言表述上的改變和差異，它體現和反映的是依法治理、系統治理和綜合施策的大問題。目前，民族地區的經濟社會發展水平，從整體來說還遠遠低于發達地區，一部分群眾仍然沒有擺脫貧困狀態。如果民族地區發展差距長期得不到根本性的扭轉，最終會造成人們新的心理失衡。必須精心設計民族地區民族事務和社會事務治理的新型體制機制，把國家長治久安、社會安定有序和群眾安居樂業放在突出的位置上。民生決定人心。只有從根本上解決民生重大問題，才能有效實現民族地區的民族團結和社會和諧。在整個西部民族地區范圍內，民族團結不僅是人們的一種行為準則，而且是一種極為重要的法律規范。民族地區尤其是民族自治地方民族事務治理的根本任務，就是要在用法律保障民族團結的基礎上，理順民族關系、解決現實民族問題、化解既有的民族矛盾，讓民族地區的少數民族群眾自主地管理本民族內部的事務。民族地區民族事務治理的過程，實質上就是一個不斷發現問題、又不斷解決問題的過程。民族地區的民族事務治理體系，是國家治理體系不可或缺的重要組成部分，提升民族地區民族事務治理能力和治理現代化水平，需要國家的大力支持和民族地區自身作出不懈的努力。只有緊緊抓住當地群眾根本利益訴求來制定方針政策，把促進民族地區經濟社會發展同改善民生實際問題結合起來，并且不斷加強民族地區的法治化建設，才能實現民族地區民族事務的有序治理。自中共十八大以來，民族地區堅持用法治思維、法治方式來化解和處置民族糾紛，協調民族地區的民族關系，妥善解決出現的民族問題。通過大力開展群眾性的普法教育活動，貫徹落實民族區域自治法賦予民族自治地方的各項權利，切實增強了各民族群眾的法律意識，也提高了各級政府依法治理民族事務的能力和水平。進入中國特色社會主義新時代以來，民族地區的民族事務治理和社會治理，牢牢抓住人民日益増長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，從解決民生最緊迫的問題入手，本著“人人盡責、人人享有”的治理理念，廣泛動員民族地區不同民族成員、不同社會團體、所有黨政機關積極參與社會治理，正在著力構筑共建、共治、共享的民族事務治理體系，全面提升民族地區民族事務治理和社會治理的法治化水平，打造維護國家安全、社會穩定、民族和諧、民心安定的民族地區社會治理新格局。

三、民族區域自治制度的未來走勢

（一）豐富發展民族區域自治新實踐

道路決定命運。民族地區尤其是民族自治地方，在中國特色社會主義新時代的全局性發展，必須堅持走中國特色解決民族問題的道路，這是民族地區必須始終遵循的指導思想和行動指南。受中華人民共和國憲法和民族區域自治法保障的民族區域自治制度，是民族地區制定各項政策法規的源頭和根基，是指引民族地區民族關系正確發展的制度保障。國家的統一是各民族的最高利益，是中國特色社會主義新時代愛國主義的核心價值，是民族地區開展民族工作必須遵循的基本原則。各民族地位一律平等，已成為人類社會文明的硬指標，是衡量民族地區文明發達程度的硬指標，也是民族地區未來建立各民族共存共榮的基礎。少數民族和民族地區多處于祖國的邊疆區域，擔負著護衛國家安全和領土完整的重大責任，必須嚴密防范和打擊各種暴力恐怖活動、顛覆滲透活動、民族分裂活動和宗教極端活動。國家安全是國家生存與發展的堅實基礎，邊疆民族地區的各級黨政領導和人民群眾，必須牢固樹立新時代國家特色社會主義國家安全觀，堅決捍衛和維護國家主權安全和發展利益。民族地區要堅持和完善民族區域自治制度，就要始終做到統一和自治、民族因素和區域因素相結合，這是確保實現國家利益與民族地區利益的前提。各項民族工作都要以民族區域自治制度為依托，發揮好中央政府引領、發達地區幫扶支持、民族地區“擼起袖子加油干”的群體協作精神，充分發揮后發優勢、資源優勢和沿邊優勢，消除阻礙民族地區發展的體制機制障礙，通過加快發展的途徑縮小相同區域內不同民族之間的發展差距，力爭使民族地區在2020年實現建成小康社會的目標。

（二）開啟民族事務治理新征程

自中共十八大以來，中共中央、國務院對新時期加強和改進民族事務管理工作進行了精心部署，相繼出臺了《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》等一系列指導性文件，強調各級黨政機關要齊抓共管，促使民族地區的民族事務管理漸成共識。全面依法治國、厲行法治、嚴格執法和全民守法，已成為民族地區在中國特色社會主義新時代進行民族事務治理的基本遵循。習近平總書記在2014年召開的中央民族工作會議上，突出強調“要用法律來保障民族團結”，運用法治思維、法治手段來處置民族矛盾和各類糾紛，充分發揮法治在各類民族事務管理中出現的問題[32]。為此，民族地區各級黨政機關及其政府公務員，一定要學會運用法治思維來維護民族團結，增強少數民族群眾普遍的法律意識和法治觀念，自覺地維護國家的法制統一、權威和尊嚴，牢固樹立在法律面前人人平等的法治理念；一定要依法保障少數民族群體的合法權益，保障人民群眾具有廣泛的民主權利和自由，不允許損害少數民族群眾利益和形象的事件發生，尤其要加大對破壞中華民族整體利益、毀損多數群眾合法權益的行為的懲處力度；一定要引導、發動和鼓勵少數民族群眾的政治參與熱情，鞏固基層政權、完善基層民主制度，推進基層民主政治的制度化、規范化和程序化，依法保障本地居民對各種社會事務的知情權、參與權、表達權和監督權，引導和鼓勵本地居民群眾依法通過多渠道、多途徑，參與國家事務、經濟事務和社會事務的管理；一定要在少數民族聚居的村莊推進法治，加強社區治理體系和治理能力現代化建設，著力推動民族事務治理和社會治理重心下移，著力發揮基層各種社團組織的作用，健全自治、法治、德治相結合的鄉村綜合治理體系。對于民族地區出現的各類民族矛盾和糾紛，決不能把什么問題都往“民族問題”上靠，決不能繼續以民族劃線搞選擇性執法，一定要做到是什么問題就按照什么問題處置。對所有這類問題的處置，都必須于法有據、以事實為依據、以法律為準繩，決不允許再搞“法外從寬或從嚴”那一套。要著力培育和優化各級各類基層群眾自治組織，把民族習慣法中基本道德規范與法律規范和司法解釋相結合，實現法律治理、政府治理、社會調節和居民自治的良性互動。民族地區只有牢固樹立法治理念、遵從法律信仰，各族群眾都能夠自覺地依法辦事，民族地區的民族大團結、新型民族關系才能夠牢固樹立起來。

（三）推進民族團結進步新發展

在任何一個多民族國家的社會里，公民往往熱衷于本民族的歷史文化，習慣于本民族的生活方式和傳統習俗。要維護來之不易的民族團結進步的大好局面，必須從培育公民正確的民族觀，樹立中華民族共同意識開始。中國特色社會主義新時代的民族團結是有原則有方向的，56個民族大團結的基本目標是各族人民共同進步。民族團結進步是中國特色社會主義事業的重要組成部分，它既符合中華民族長遠的根本利益，也符合少數民族人民現實的切身利益，反映了各族人民的共同意志和心愿，是在新時代繼續堅持各族人民“共同團結奮斗、共同繁榮發展”時代主題的堅實基礎。習近平總書記在中共十九大報告中，強調要“深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識”[33]。可以毫不夸張地說，今天的“深化民族團結進步教育”，是對既往“深化民族團結進步教育”內容的繼承、創新和發展，凸顯了民族團結進步的時代主題。公民的民族觀和民族意識，是新時代處理民族關系的一個毋庸回避、無法繞開的現實問題。因此，在物質進步方面，未來要繼續重視和加強民生建設，尤其要加大精準扶貧、精準脫貧的力度，夯實民族關系和諧發展的物質基礎，著力推進政府基本公共服務均等化，盡最大的努力縮小各民族之間經濟社會的發展差距，不再讓“發展差距”成為影響民族團結進步的障礙。在精神進步方面，未來要繼續提升少數民族群眾的科學文化素養和思想道德水平，弘揚以愛國主義為核心的民族精神，踐行新時代中國特色社會主義的核心價值觀，打牢“中華民族命運共同體”的思想基礎，著力建設56個民族共建、共有、共享的精神家園。民族地區在未來相當長的一段時間內，要反對和防范民族團結的“簡約化”，克服民族團結的庸俗化，繼續深化依法治國實踐，運用憲法、民族區域自治法等法律來保障民族團結。尤其要通過法治保障來推動民族地區經濟社會發展，筑牢民族團結、社會和諧、政治穩定和邊疆安寧的法治根基，各民族在此基礎上共同構筑手足相親、守望相助的中華民族大家庭。

（四）拓展民族法學研究領域的新境界

新中國成立60多年來，我國以馬克思主義民族理論為指導，堅定不移地堅持民族平等、團結和各民族共同奮斗的原則；確立了一系列科學的、適應民族自治地方實際的民族政策；實現了動員、領導和團結一切進步的愛國力量，開辟了中國各民族平等、團結、互助的新時代；確定了處理民族關系的民族平等、民族團結和各民族共同繁榮的原則。所有這些協調處理民族關系的新思想、新理念，都載入了《中華人民共和國憲法》和相關法律，形成了以民族區域自治法為主干的、具有中國特色的民族法治新體系。以民族區域自治法學為核心的民族法學，是我國法學體系中以民族法治為主要研究對象的一門獨立的、新興的法學學科，使用法治方式和法律手段調整民族關系的專門法學。民族是當今世界普遍存在的客觀事實，民族關系是社會生活中普遍存在的社會現象，是民族發展過程中相關民族之間的相互交往、聯系、作用、影響的關系，民族法學就是以民族關系的法律現象為其主要研究對象的科學。從學科體系來說，民族區域自治法學是民族法學的基本學科。民族法學是在我國不斷加強民族法治建設條件下產生的，標志著我國民族的進步和社會的發展。民族法學體系是由以憲法民族條款為基礎，以民族區域自治法律制度和散居少數民族權利保障法律制度為主干，包括培養少數民族干部法律制度、民族經濟法律制度、民族教育法律制度、民族文化法律制度、民族風俗習慣法律制度等一系列民族法律制度所組成。我國民族法學已經開拓了民族區域自治、民族法治和民族法學的基本理論三大領域。也就是說，民族法學除了要研究現行的民族法之外，還要研究黨和國家有關處理民族問題的原則、規則和政策，研究56個民族在長期發展過程中形成的、各具特色的規則和制度，這是適應中國特色社會主義新時代和法治現實實際的必然選擇。我國當下的民族工作是整個國家戰略布局的重要組成部分，涉及到中華民族偉大復興事業的各個領域，民族法學研究必須從學理上、方法論上厘清各種關系，運用法治思維和法治方式，增強民族工作方法論的時效性，實現民族工作理論與實踐的創新。民族事務治理能力建設是民族治理現代化的關鍵，民族治理體系和治理能力的提升，需要將民族治理經驗因地制宜地向政策化轉變和提升，必須把那些來源于民族工作實踐的，對民族治理體系和治理能力具有方向道路、意識形態、價值觀念作用的新觀點、新理念、新辦法，通過立法的方式上升或轉化為新的法治規范，用以推進新時代中國特色社會主義民族事業的穩健發展。

(五）讓少數民族群眾有更多的“獲得感”

改革開放40年來，民族地區經濟社會總體面貌發生了重大的深刻變化，人民群眾的“幸福指數”達到了歷史以來的最高點。人們“獲得感”的增強是一件極為重要的好事情，意味著社會充滿發展的潛力和發展預期，意味著需要促進機會均等和人們發展能力的普遍提升。2015年2月27日，習近平總書記就在第十次中央全面深化改革領導小組會議上明確提出，要把改革方案的“含金量”展示和顯現出來，讓人民群眾有更多的“獲得感”[34]。“獲得感”是近年來出現的一個嶄新提法，這個新提法與過去傳統的“幸福感”相比較，是具有既包括物質利益方面又包括精神生活方面在內，全方位得到滿足的一種“得到”的感覺。“獲得感”使得人們對預期得到的利益具有可以進行指標測算和衡量的可能。用“獲得感”取代“幸福感”，是一個更切合民意、更貼近民情、更溫暖人心的好提法。切實讓民族地區人民群眾的獲得感得到滿足，既深刻地體現了執政黨“立黨為公、執政為民”的本質內涵，體現了中國特色社會主義新時代“以人民為中心”的發展理念，也體現了改革開放必須以增加人民福祉為中心的價值導向，更體現了民族地區堅持共建、共治、共享的基本原則。為政之道，民生為本。在未來如火如荼的社會主義現代化建設進程中，民族地區各級黨政機關必須始終把人民群眾“獲得感”的滿足程度，作為衡量民族地區各項方針政策得失成敗的重要標尺。實踐是檢驗真理的唯一標準，民族地區未來制定出臺的每一項方針政策，都必須把立足點和落腳點放在人民群眾的“獲得感”上面，都應當具有實實在在的“含金量”而非空談。

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