延安時期中國共產黨局部執政的經濟制度研究

王今誠

延安時期（1935—1948），中國共產黨在局部執政區域尤其是在陜甘寧邊區實行了以中國特殊實際為出發點，以新民主主義理論為依據的新民主主義經濟制度，不僅構建了一整套“發展經濟，保障供給”的戰時體制，更是培育出了“自力更生，艱苦奮斗”的延安精神。局部執政，指中國共產黨在新民主主義革命時期，在局部地區和局部范圍掌握政權的政治形態。經濟制度，是社會經濟活動的根本原則與行為規范，在一定范圍內具有一定的普遍性、強制性、穩定性，是占主要地位的生產關系的總和。目前，有關局部執政視域下的中共經濟制度研究尚不算豐富，已有成果或概述經濟體制與結構，或專論經濟政策與成績，或分析民商法規及其實踐，較少基于經濟制度分析層面的綜合性成果①相關研究成果主要有：星光、張揚《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史稿》，長江文藝出版社，2016年；黃正林《陜甘寧邊區社會經濟史》，人民出版社，2006年；嚴艷《陜甘寧邊區經濟發展與產業布局研究(1937-1950)》，陜西師范大學2005年博士論文；張煒達《陜甘寧邊區法制創新研究》，西北大學2010年博士論文。。因此，研究局部執政視域下的經濟制度，有利于從整體上認識延安時期中國共產黨的經濟思想、政策、制度與實踐的邏輯關系，能夠進一步證實1949年以后中國經濟“體制”區別于蘇聯體制的歷史緣由，也可為當前正在進行的全面深化改革提供一定歷史智慧。

一、延安時期中國共產黨的經濟政策、理論與方針

延安時期，包含全面抗戰爆發前夕（1935年10月—1937年6月）、全面抗戰時期（1937年7月—1945年8月）、解放戰爭前半期（1945年9月—1948年3月）等三個歷史階段。中共的經濟政策在每個階段都有所不同：在第一階段實現了由土地革命到抗日民主大聯合的重大轉變，在第二階段確立了以“減租減息”為中心的土地政策和以公營經濟為主體鼓勵資本主義經濟發展的新民主主義經濟政策，在第三階段為配合解放戰爭開展了以“耕者有其田”為主要內容的土地改革和保護民族工商業的經濟政策。不同階段的經濟政策，體現了中共為團結各種力量維護統一戰線而采用的具體策略。要堅持和維護抗日民族統一戰線、人民民主統一戰線，就必須建立與之相應的經濟政策，削弱或廢除封建剝削，開展經濟建設，改善人民生活，最大限度地鞏固和擴大黨的階級基礎。

（一）延安時期中國共產黨的經濟政策

全面抗戰爆發前夕，中國共產黨經濟政策的及時轉變，標志著中國革命新時期的到來，是推動局部執政區域經濟恢復發展和擴大抗日民族統一戰線力量的重要因素，為團結各族各階層人民聯合抗日營造了必要的制度環境[1]。此一時期，中共經濟政策的轉變，主要體現在土地、工商業和對待富農、地主的政策上。

1.全面抗戰前夕，中共經濟政策的轉變。1935年7月25日至8月20日，共產國際第七次代表大會在莫斯科召開，大會通過了《論共產國際在帝國主義者準備新的世界大戰的情況下的任務》的決議。這次大會把建立最廣泛的世界反法西斯統一戰線作為各國共產黨的基本策略，要求糾正自1928年共產國際六大以來在國際共產主義運動中盛行的“左”傾關門主義傾向。8月1日，中共駐共產國際代表團在莫斯科草擬《為抗日救國告全體同胞書》（即《八一宣言》）。 10月 1日，《八一宣言》正式以中國蘇維埃中央政府和中國共產黨中央委員會的名義在法國巴黎出版的中文報紙《救國時報》上發表。《八一宣言》號召“組織全中國統一的國防政府”以抗日救國，在經濟方面主張：沒收日寇在華一切財產，充作對日戰費；沒收漢奸賣國賊財產、糧食、土地，交給貧苦同胞和抗日戰士享用；廢除苛捐雜稅，整理財政金融，發展工農商業；加薪加餉，改良工農軍學各界生活；實行中國境內各民族一律平等政策，保護僑胞在國內外生命、財產、居住和營業的自由[2]。

共產國際七大戰略策略的轉變，中共駐共產國際代表團的明確態度，對中國共產黨抗日民族統一戰線政策的制定起到了積極的推動作用。1935年11月28日，中共中央以中華蘇維埃共和國中央政府主席毛澤東、中國工農紅軍革命軍事委員會主席朱德的名義，發布《中華蘇維埃共和國中央政府、中國工農紅軍革命軍事委員會抗日救國宣言》，要求廢除一切苛捐雜稅，發展工商業；發展生產技術，救濟失業的知識分子[3]。

第一，對富農政策的轉變。富農是中國農村中的資產階級，屬于先進生產階級，他們占有土地、耕畜、勞動工具和相當數量的資金，自己參加生產活動，伴有出租土地、雇工、放債、兼營工商業等經營活動。中共對富農政策的轉變，是基于建立廣泛的統一戰線，集中力量反對主要敵人，在廣泛的統一戰線中爭取黨的領導權。1935年12月6日，張聞天在中共中央政治局會議上作 《改變對富農的策略》報告，反思了六屆四中全會以來極“左”關門主義的錯誤，指出：隨著民族危機的加深，必須擴大革命的階級基礎，使蘇維埃不僅是代表工農的，而且是代表全國民眾的。因此就要改變策略，使群眾覺得不僅政治上可以自由，而且可以大大的發展生產，使生活更加好起來。“在目前革命階段上，資本主義的發展對我們不是可怕的，而是有利的。”[4]隨即，作出《中共中央關于改變對付富農策略的決定》（1935年12月6日），要求改變過去把富農與地主、豪紳同樣對待，全部沒收土地財產的政策[5]。

第二，對民族資本主義工商業政策的轉變。1935年12月25日，瓦窯堡會議通過《中共中央關于目前政治形勢與黨的任務的決議》，提出將“工農共和國”的口號改為“人民共和國”，重申《八一宣言》關于成立國防政府和抗日聯軍的建議，確立了抗日民族統一戰線的政策。該決議第四部分《蘇維埃人民共和國》，再次強調了對富農政策的改變，并提出了發展民族資本主義的策略，指出“蘇維埃人民共和國用比過去寬大的政策對待民族工商業資本家。在雙方有利的條件下，歡迎他們到蘇維埃人民共和國領土內投資，開設工廠與商店，保護他們生命財產之安全，盡可能地減低租稅條件，以發展中國的經濟。在紅軍占領的地方，保護一切對反日反賣國賊運動有利益的工商業，使全國人民明白：蘇維埃人民共和國不但是政治上的自由，而且是發展中國工商業的最好的地方，并特別對海外華僑宣告，蘇維埃人民共和國“歡迎華僑資本家到蘇區發展工商業”[6]。

第三，土地政策的轉變。土地政策在蘇維埃各種政策中占據主要地位，是土地革命的核心內容。抗日民族統一戰線要求蘇維埃現行各種政策，必須具有明確的人民性質與深刻的民族性質。自瓦窯堡會議后，中共在土地政策方面作了許多重要改變，已經收到實際成效。但是，為使土地政策的實施能夠實現清算封建殘余與盡可能地建立廣大的人民抗日統一戰線的目的，需要進一步審查現施土地政策，并給以必要的改變。1936年7月22日，《中共中央關于土地政策的指示》發出，改變了過去沒收地主的商業部分和沒收土地財產以后不給地主分配耕地、生活資料的做法，并規定蘇區內允許土地出租，但均須廢除舊時殘酷的和奴役的出租辦法，一律遵守蘇維埃政府所頒布的土地出租條例[7]。1937年2月10日，《中共中央致國民黨三中全會電》公開保證，“停止沒收地主土地之政策，堅決執行抗日民族統一戰線之共同綱領”[8]。中共中央7月15日交付中國國民黨，9月22日由國民黨中央社公開發表的《中共中央為公布國共合作宣言》，再次鄭重向全國宣言：愿為徹底實現三民主義而奮斗，“取消一切推翻國民黨政權的暴動政策及赤化運動，停止以暴力沒收地主土地的政策”[9]。這一宣言，標志著中共土地政策的徹底轉變。

第四，財政金融政策的轉變。為適應抗日民族統一戰線的需要，中國共產黨在《八一宣言》《中共中央關于目前政治形勢與黨的任務的決議》《中共中央關于土地政策的指示》等文件中一再聲明：財政收入方面采取新的沒收政策，即把土地革命時期沒收革命異己分子財產的政策轉變為沒收漢奸賣國賊財產的政策，不再沒收富農、大農業企業主、小土地出租者的財產；金融信貸方面，取消高利貸，限制蘇區人民借貸利率，但商業借貸及勞動人民相互間的借貸不在取消之列，這樣既照顧了農民的利益，又保護了債權人的利益，有利于農村金融的活躍。1935年11月25日，西北辦事處出臺《發展蘇區工商業的布告》，鼓勵私人投資，實行投資開放政策，“允許蘇區內外正當的大小資本家來投資各種工業”，“白區的大小商人也可以自由到蘇區來營業”，同時取消一切捐稅，“把一切工商的捐稅都完全取消，甚至于連關稅、營業稅等均一概免收”，“除了糧食及軍用品外，蘇區的出產品均可自由輸出”[10]。

2.全面抗戰時期，中共土地政策的調整。為堅持抗戰到底，克服物資短缺困難，中共中央政治局于1942年1月28日通過《中共中央關于抗日根據地土地政策的決定》，進一步調整了土地政策，使其更具統一戰線性質：（1）承認農民（包括雇農在內）是抗日與生產的基本力量；（2）承認地主的大多數是有抗日要求的，黨的政策是扶助農民與減輕封建剝削并行，須保障地主的人權、政權、地權、財權；（3）承認資本主義生產方式是中國現時比較先進的生產方式，黨的政策是在適當的改善工人生活條件之下，獎勵資本主義生產與聯合資產階級，獎勵富農生產與聯合富農；（4）政府法令應保護農民與地主兩方面的利益，一方面規定地主應該普遍的減租減息，另一方面規定農民有交租交息的義務，有關土地及債務的契約的締結，須以雙方自愿，契約期滿，任何一方有解約之自由。在《中共中央關于抗日根據地土地政策決定的附件》中，對地租及佃權提出了12項具體限定[11]。這一決定及其附件公布后，成為各抗日根據地調整土地政策、加強土地立法的基本遵循，有效地幫助其渡過難關堅持抗戰到底。

3.解放戰爭時期，中國共產黨土地政策的轉變。解放戰爭期間，為建立新民主主義的中國，中共領導人民建立了廣泛的人民民主統一戰線。此時，以減租減息為中心的土地政策已不能滿足“老解放區”農民對土地的要求，中共隨即對土地政策進行了重要改變。1946年5月4日，中共中央發布《關于土地問題的指示》（即 “五四指示”），決定將抗日戰爭以來實行的減租減息政策，轉變為沒收地主土地分配給農民，實現“耕者有其田”。但這種改變，并不是“一刀切”，為鞏固和擴大人民民主統一戰線，中共還需要根據實際情況在新、舊解放區實行不同的政策策略，所以減租政策在這一時期并沒有全部廢止[12]。當然，“五四指示”確實極大地調動了人民群眾的積極性，為中共贏得解放戰爭奠定了堅實的群眾基礎。

（二）新民主主義經濟理論與制度的創立

對于什么是新民主主義經濟制度，中共經歷了一個不斷深化認識和實踐探索的過程。毛澤東的經濟思想，既是理論的，更是實踐的；既表現為理論觀點，也表現為具體的經濟綱領和經濟政策[13]。通過《中國革命和中國共產黨》（1939年12月）、《新民主主義論》（1940年1月）等著作，毛澤東從理論高度系統闡釋了什么是新民主主義經濟，回答了中國革命“兩步走”之間的銜接問題，解答了在民主革命時期如何發展經濟為革命斗爭服務的問題，找到了如何用馬克思主義經濟理論改造中國小農經濟的途徑，總結提煉了各抗日根據地尤其是陜甘寧邊區經濟建設實踐的經驗[14]。他在《新民主主義論》中明確指出，新民主主義共和國在政治經濟上必須都是新民主主義的，新民主主義政治是新民主主義經濟的集中表現。新民主主義經濟的基本制度：一是節制資本，大銀行、大工業、大商業，歸新民主主義共和國所有。二是平均地權，實行“耕者有其田”，沒收地主的土地，分配給無地和少地的農民，掃除農村中的封建關系，把土地變為農民的私產；容許農村的富農經濟存在；不建立社會主義農業，但發展具有社會主義因素的合作經濟。無產階級領導下的新民主主義共和國的國營經濟是社會主義性質的，是整個國民經濟的領導力量[15]。

“中國共產黨特別需要嚴格地把共產主義觀察、研究、解決社會問題的方法，和新民主主義的實際政策相區別。”[16]毛澤東指出黨的新民主主義經濟制度是綜合“聯合”和“斗爭”的兩重性的政策，“在現在，是聯合一切不反對抗日的地主和資產階級……在勞動政策方面，是適當地改善工人生活和不妨礙資本主義經濟正當發展的兩重性的政策。在土地政策方面，是要求地主減租減息又規定農民部分地交租交息的兩重性的政策。在政治權利方面，是一切抗日的地主資本家都有和工人農民一樣的人身權利、政治權利和財產權利，但又防止他們可能的反革命行動的兩重性的政策。國營經濟和合作社經濟是應該發展的，但在目前的農村根據地內，主要的經濟成分，還不是國營的，而是私營的，而是讓自由資本主義經濟得著發展的機會，用以反對日本帝國主義和半封建制度”[17]。在新民主主義的國家制度下，一定要讓私人資本主義經濟獲得發展。因為 “農業國中的資本主義是向上的”，“新民主主義的資本主義將來還有用……它是革命的，有用的，有利于社會主義之發展的”[18]。

發展新民主主義經濟的原則是：“主要民營，部分公營。擴大國營企業不是新民主主義前期的事……只有在有了大工業時才能辦到。”[19]因此，中共在發展公營經濟、合作社經濟的同時，又采取減租減息和“讓自由資本主義經濟得著發展的機會，用以反對日本帝國主義和半封建制度”的“中國的最革命的政策”[20]。加之當時根據地處于建立個體經濟基礎上的、被敵人分割的、因而又是游擊戰爭的農村環境，只有實事求是地發展公營工業和民營經濟，才能保障戰爭的供給。

隨著毛澤東經濟思想的成熟，新民主主義的經濟制度最終在抗日根據地得以確立。1941年1月，中共中央機關刊物《解放》雜志發表社論《論抗日根據地的各種政策》，系統總結抗戰3年來在抗日根據地發展新民主主義經濟的主張和經驗，有力地回答了國內外的質疑，為世人呈現了一幅新民主主義的經濟政策、財政政策、勞動政策、土地政策圖景[21]。1941年5月1日，《陜甘寧邊區施政綱領》（即“五一施政綱領”）正式公布，標志著中共在抗日根據地正式建立起了新民主主義的經濟制度。正如當年11月陜甘寧邊區第二屆參議會表決通過《陜甘寧邊區施政綱領》時指出的：“該綱領不但適合于邊區的需要，而且完全符合中國的國情，是唯一正確的邊區施政方針，也是團結抗戰以救中國的良策。 ”[22]

經過局部執政的經濟建設實踐，中共對于中國國情、民主革命的任務和性質有了更深刻的認識，并在黨的七大上將其進行全面總結——我們主張的新民主主義的經濟，是符合于孫先生的原則的，“中國的經濟，必須是由國家經營、私人經營和合作社經營三者組成。而這個國家經營的所謂國家，一定要不是‘少數人所得而私’的國家，一定要是在無產階級領導下而‘為一般平民所共有’的新民主主義國家”[23]。

（三）延安時期經濟建設的基本方針

延安時期，中國共產黨領導下的財經工作總方針是“發展經濟，保障供給”，具體為統一領導、分散經營、軍民兼顧、生產與節約并重、農業第一的經濟工作方針。但由于條件的變化，抗日根據地經濟建設的政策、方針又以1941年為界，分為兩個特點鮮明的階段：皖南事變以前，是“力爭外援，休養民力”，政策的基本點是爭取外援；皖南事變后，是“發展經濟，保障供給”，政策的基本點是艱苦奮斗、自力更生。

1.1937—1940年，力爭外援，休養民力，恢復經濟，支持長期抗戰。第二次國共合作正在“蜜月期”，對日戰爭主要在陜甘寧邊區外部進行，其他抗日根據地處于開辟階段；同時，由于陜甘寧邊區成為全國抗日民主的模范區域和八路軍、新四軍的英勇戰績，中共在國內外的影響大增，引起了國內外人士的同情與擁護，獲得了巨大的財力物力援助。因此，為長期抗戰計，中共積極推行休養民力政策，減免民眾賦稅負擔，從而使根據地內的民力獲得了一定的恢復和發展。此一階段，根據地的財政開支主要依靠國內外的捐助籌集，軍餉由國民政府負責撥付，經濟上對外依賴的程度很深。

2.1941—1945年，發展經濟，保障供給，堅持抗戰勝利。全面抗戰進入戰略相持階段后，中國共產黨面臨的壓力和困難日益增大：一方面日本侵略者調轉矛頭瘋狂掃蕩敵后抗日根據地；另一方面，國民政府不僅停發八路軍和新四軍的軍餉、制造皖南事變，而且還構筑封鎖線企圖將中共中央困死延安。因此，中共中央決定開展大生產運動，提出“自己動手，豐衣足食”的號召，動員各機關部隊學校從發展農工商業中獲得經濟上的半自給和全自給。自此，生產運動成為中共解決根據地財政經濟困難，粉碎日軍、偽軍和國民黨頑固派經濟封鎖的基本方法。1939年4月，晉察冀邊區行政委員會公布《經濟建設的原則方案》，強調經濟建設是各級政府1939年的中心工作和鞏固邊區的決定條件，全面提出了經濟建設的具體任務；中共中央蘇魯皖分局確定了財政經濟工作的八項任務，要求在根據地內部建立自給自足的財政經濟，建立統一的供給制度，開展反貪污浪費運動[24]。1942年12月，毛澤東在陜甘寧邊區高級干部會議上作《抗日時期的經濟問題和財政問題》的報告，旗幟鮮明地指出，“發展經濟，保障供給，是我們的經濟工作和財政工作的總方針……財政政策的好壞固然足以影響經濟，但是決定財政的卻是經濟。未有經濟無基礎而可以解決財政困難的，未有經濟不發展而可以使財政充裕的”[25]。但必須注意的是，相對于環境較為和平的陜甘寧邊區，毛澤東并沒有一概要求其他抗日根據地完全通過自力更生而達到豐衣足食，只是要求“每一根據地，組織幾萬黨政軍的勞動力和幾十萬人民的勞動力（取按家計劃、變工隊、運輸隊、互助社、合作社等形式，在自愿等價的原則下，把勞動力和半勞動力組織起來）以從事生產”[26]。

二、延安時期中國共產黨局部執政的經濟管理體制

延安時期，中國共產黨主管經濟的工作部門經歷了由分散到統一集中的過程，體現出黨“加強一元化”領導的時代特征。1937年以前，根據斗爭形勢需要，中共中央層面并沒有獨立設置的主管經濟工作的專門部門或委員會，其經濟工作主要由蘇維埃政權系統具體負責。第二次國共合作實現后，為堅持長期抗戰，中共中央先后增設財政經濟部、財政經濟委員會、生產運動委員會等經濟工作部門或委員會，并在發展較好的抗日根據地尤其是陜甘寧邊區建立了完善的經濟管理體制，實行了抗日民族統一戰線性質的領導方式和組織原則。

（一）延安時期，中共中央的經濟工作機構

為搞好陜甘寧邊區的生產運動，中共中央書記處于1938年12月14日召開會議，決定成立中共中央財政經濟部，以林伯渠為部長。1939年1月26日，中共中央書記處再次討論邊區生產問題，決定成立總的中共中央生產運動委員會。該委員會不僅負責領導陜甘寧邊區的生產，而且負責監督軍事工業生產，林伯渠擔任主任，李富春為副主任；同日，還決定成立中共中央財政經濟委員會，以“統一與集中”的方法解決陜甘寧邊區財政經濟問題，及批準黨、政、軍三方面各種預決算。1941年6月18日，中央政治局會議決定以林伯渠、朱德、任弼時、李富春、高崗組織成中共中央經濟委員會，以林伯渠為主任，第一副主任為李富春[27]。

通過中共中央生產運動委員會、中共中央經濟委員會，中國共產黨在局部執政區域的經濟領導工作進入了新階段：一方面加強了各抗日根據地實施黨的經濟政策的一致性、統一性，使新民主主義經濟體制在更為廣泛的區域得到確立，鞏固了抗日民族統一戰線，擴大了黨的執政基礎；另一方面加強了中共統籌抗日根據地物資的調度能力，使其在經濟建設方面形成一定程度的互補，從而為堅持抗戰到底提供有效保障。

（二）延安時期，中共各中央局、分局的經濟工作機構

為保證根據地的建設與民主制度的實行，1942年9月1日，中共中央政治局通過《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，規定：黨領導一切軍隊、政府與民眾團體，每個根據地應有一個統一領導一切的黨的委員會，以確保根據地領導的統一化與一元化[28]。此后，各抗日根據地逐步實現黨的一元化領導，大多數中共中央派出機構建立了統一的經濟工作委員會，以集中領導經濟建設與斗爭。

1942年6月8日，中共中央書記處為實行晉西北與陜甘寧兩個區域財政經濟統一籌劃事宜，決定組織西北財政經濟委員會，以林伯渠為主任，并在其下設立財政辦事處，賀龍任主任，曹菊如任秘書長[29]。同年10月，西北財政經濟委員會正式開始工作并召開整財會議，決定從組織上保障和加強財政工作的統一領導——各分區設財經委員會分委會，各縣政府政務會議吸收同級黨、軍、民負責人參加，以研究、統籌、計劃地方財經工作，從而克服混亂現象。中共中央北方局于當年8月成立華北財經委員會，統一領導華北抗日根據地的經濟工作，彭德懷兼任書記；中共中央山東分局于9月設立山東財政經濟委員會，黎玉為書記[30]。

1943年8月，為貫徹黨的經濟政策，使各公營商店能在經濟戰線上集中力量統一步調，正確執行政策，發揮應有作用，中共中央晉綏分局設立工商管理委員會。1944年2月，晉綏分局設立財政經濟委員會、生產運動委員會（兼群眾運動委員會）；4月1日，成立審計委員會。中共中央晉察冀分局也建立了經濟工作委員會，但又于1944年4月1日予以取消。1945年5月，中共中央華中局成立財經委員會，曾山擔任書記[31]。

（三）延安時期，根據地政權系統的經濟管理體制

抗日根據地的政權組織（參議會及政府）是權力機關，其法令具有強制性，其工作關系到所轄區域的方方面面。《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》規定，中國共產黨對政權系統的領導，是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦。黨對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團（須無條件執行），黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關[32]。一般而言，政權形態發展越完備的抗日根據地，貫徹黨的經濟建設方針、政策的能力就越強，經濟建設的成績也就越大。

陜甘寧邊區作為模范抗日根據地，建成了體系完整的行政法規和政權系統，擁有功能齊全的經濟管理機關。1935年11月10日，經中華蘇維埃共和國中央執行委員會決定，中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處在瓦窯堡成立，下設財政部、糧食部、土地部、國民經濟部、勞動部和工農檢察局等有關經濟工作的機關。后來，為了加強中央政府及西北根據地的對外聯絡，實行財經制度上的預決算，監督蘇維埃財政方針的實行和反對貪污浪費，西北辦事處先后于1936年1月下旬和1937年2月，設立了外交部和審計委員會[33]。

1937年9月6日，西北辦事處在延安更名改制為陜甘寧邊區政府，根據《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》（1937年5月12日通過）規定，下設建設所、財政所、審計處等經濟行政、監督機關。1939年和1941年，又兩次對陜甘寧邊區政府組織機構進行調整，經濟行政、監管機關最終定型為財政廳、建設廳、審計處等。

為規范經濟管理機構的組成和活動原則，對其進行明確授權，抗日根據地政府制定頒布了財政、建設、稅務等機構的組織規程或章程。例如陜甘寧邊區政府及相關工作機關先后頒布《陜甘寧邊區財政廳組織規程草案》（1941）、《陜甘寧邊區糧食局組織規程》（1941）、《陜甘寧邊區各級稅務機關組織規程》（1941）、《陜甘寧邊區林務局組織規程 （草案）》（1941）、《陜甘寧邊區物資局組織暫行規程》（1942）、《陜甘寧邊區鹽務管理委員會暫行組織章程》（1941）、《陜甘寧邊區貨物稅估價委員會組織章程》（1941）、《陜甘寧邊區鹽務局組織規程草案》（1942）、《統一緝私機關的組織與工作條例（草案）》（1943）等；晉冀魯豫邊區政府頒布了《晉冀魯豫邊區稅務局組織規程》（1941）、《晉冀魯豫邊區稅務工商部門監察委員暫行工作規程》（1942）等[34]。

陜甘寧邊區財政廳是主管全邊區財政工作的政府組成部門，其職能職責包括稅務公款及公債、預算決算編制、金庫收支、公物公產管理、糧食調整及倉庫管理、金融監督調整取締及其他有關邊區財政事項，下設糧食局、稅務局、鹽務局、金庫等二級機構。建設廳是主管全邊區經濟建設工作的政府組成部門，其職能職責包括農林畜牧工商礦業的計劃管理、保護、獎進等，合作事業的指導與獎進，道路交通建設，動植物病蟲害防治及益鳥益蟲保護，農林畜牧工商礦業產品陳列及檢查，經濟團體指導，度量衡檢查監督，移民及新村建設，不屬土地行政范疇之測丈及其他實業行政事項；先后附設林務局、貿易局、工業局、交通運輸局、合作指導局、工程局等二級機構。審計處是主管全邊區審核審查工作的政府組成部門，其職能職責包括審核行政機關預算決算、物資審查調整、征稅征糧及其他有關收支證據、審核金庫收支、審核公營事業收支、審核由政府補助民營事業收支、檢舉貪污舞弊及浪費款項等事項[35]。

先后兼任或擔任邊區財政廳廳長的林伯渠、霍維德、南漢宸，擔任建設廳廳長的高自立、副廳長曹菊如，或者是中共中央財政經濟委員會成員，或者是中共中央生產運動委員會成員，或者是西北財經委員會成員，或者兼有其中二三，林伯渠甚至還長期擔任中共中央財政經濟委員會主任、中共中央生產運動委員會主任、西北財經委員會主任等職務。此種情況，一方面體現了中共“經過自己的黨員和黨團”，領導政府經濟工作的黨政體制特點；另一方面反映了陜甘寧邊區的經濟建設工作對中共中央領導和堅持抗戰的重大意義。

其他主要抗日根據地的財政經濟工作體制，也體現了中共對經濟建設的領導“是原則的、政策的、大政方針的領導”的特點。例如中共山東分局財經委員會副書記艾楚南，曾先后擔任過具有政權性質的山東戰時工作推進委員會的經濟組組長或財政經濟處（財政處）處長、山東省政府財政廳廳長等職務[36]。由于華北、華中等抗日根據地戰爭形勢的殘酷與地域的分散，始終沒有建立統一的政權組織（邊區級），因此，也就沒有建立統一的政府經濟管理機構[37]。但其職責一般由根據地內分散的抗日民主政權（行署級或縣級）根據中共中央有關規定執行。

三、中國共產黨局部執政的經濟法規

延安時期，為建立新民主主義的經濟秩序和獨立自主的經濟體制，中共領導下的抗日根據地開展了成果豐碩的經濟立法實踐，創造性地構建了新民主主義的經濟法制體系[38]。用法律的形式把抗日根據地的經濟關系和經濟活動固定下來，使法律成為調整經濟關系和經濟活動的主要方式。

1939年4月4日，陜甘寧邊區政府公布《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，對陜甘寧邊區的民事財產權作了原則性規定[39]，為使用自創經濟法規與援引國民政府法令相結合的立法模式，提供了基本依據。隨著中共敵后抗日根據地的發展壯大，一些組織形態較為完備的根據地政權也制定頒行了自己的施政綱領。1941年9月1日，晉冀魯豫邊區政府公布《晉冀魯豫邊區政府施政綱領》，明確規定要努力建設經濟，保障一切抗日人民財產所有權；對敵實行統制貿易，根據地實行自由貿易；調解勞資雙方利益，鞏固階級團結；逐漸確立統一的財政制度，實行統一累進稅[40]。各抗日根據地政權的施政綱領絕大多數具體為專門的法律法規，形成了覆蓋農業、工業、商業、金融、財政、稅收等經濟領域的新民主主義經濟法規體系。“這些經濟法規有著很強的時代特征，它是中國共產黨和邊區政府在抗戰時期領導經濟、組織經濟、管理經濟的重要工具，因此，它充分體現了中國共產黨在抗戰時期的經濟政策和經濟主張。”[41]受戰爭影響，各抗日根據地的經濟立法情況差異較大，其中以陜甘寧邊區的成績最突出。

（一）土地法規

土地立法，是延安時期中共各項立法實踐的核心。從1937年到1946年，各抗日根據地政權依據中共中央有關土地政策的決議、指示，先后制定和頒布若干土地方面的法律法規，形成了新民主主義的土地法制原則與法規體系。

1.確立了局部執政區域不同地區處理土地權屬糾紛的法制原則。為解決蘇區與八路軍募補區之間土地政策的差異，1938年6月9日，陜甘寧邊區政府作出《關于邊區土地、房屋、森林、農具、牲畜和債務糾紛問題處理的決定》，規定：原屬于邊區所管轄區域（即蘇區）的地主土地、森林、房屋、農具和牲畜等，無論其已否分配，均在已被沒收之列；已分配給個人或團體者，權屬為個人或團體，未分配者，權屬為當地全體人民。1937年10月，國民政府行政院第333次會議劃入邊區管轄的八路軍募補區（原國統區），不得沒收和分配土地[42]。1942年2月，陜甘寧邊區政府公布《陜甘寧邊區保障人權財權條例》，對財產權進行了排他性規定：保障邊區一切抗日人民的私有財產權及依法之使用及收益自由權（包括土地、房屋、債權及一切資財），除因公益有特別法令規定外，任何機關、部隊、團體不得非法征收，查封[43]。

2.制定了局部執政區域適用的土地法體系。為適應抗戰建國需要，符合國民政府土地法精神，推進邊區土地改革，陜甘寧邊區第一屆參議會于1939年4月4日通過《陜甘寧邊區土地條例》，規定了土地所有權、登記制度、使用權和土地行政及裁判權等5個方面的內容。該條例由陜甘寧邊區政府公布施行，以政府法規的形式正式確定：實行土地私有制，建立土地登記制度，尊重民間慣行，設立鄉級土地委員會，邊區政府有權征收交通道路必經者、軍事上需要者、公共之建筑等土地，并以其他土地或相應地價進行補償[44]。

1943年9月，為確定土地所有權，實行農業統一累進稅，陜甘寧邊區政府公布《陜甘寧邊區土地登記試行辦法（草案）》，規定凡在邊區境內置有土地房屋者，均須依法向土地所在縣級政府登記權屬，領取土地房屋所有權證[45]。1944年12月，陜甘寧邊區第二屆參議會第二次大會根據《陜甘寧邊區施政綱領》及邊區實際情況，制定并通過《陜甘寧邊區地權條例》（廢止1939年試行的《陜甘寧邊區地權條例（草案）》），具體規定了土地確權的原則、程序和不同類型土地的權屬主體等[46]。

3.推進和鞏固了局部執政區域的租佃制度改革。租佃制度改革，是全面抗戰期間中共土地政策的核心，它一方面要求出租人減租減息，一方面要求承租人交租交息。為貫徹《中共中央關于抗日根據地土地政策的決定》及其附件（1942年1月28日）精神，合理調整邊區租佃關系，發展農業生產，陜甘寧邊區政府于1942年12月29日公布《陜甘寧邊區土地租佃條例草案》，明確界定邊區的地租形式，并規定了減租標準與方法、交租原則、租佃契約締結原則和佃權保護辦法等；特別規定1939年年底以前承租者所欠地租一律免交，開墾他人老荒地、耕地改良的計租原則，禁止承租者包租轉租，出租者不得在正租之外索取其他報酬或無償勞動，抗日家屬及貧苦孤寡因喪失勞動能力而出租少量土地（每人平均5坰以下）為生者不受該條例限制[47]。

其他抗日根據地也頒布了減租減息的相關法規。1938年2月10日，晉察冀邊區行政委員會頒布《減租減息單行條例》，規定：地主出租土地一律按照原租額減租25%，禁止一切額外附加；地主未經佃戶同意，不準轉租；禁止一切高利貸，不論新舊債，年利率一律不準超過10%[48]。2月21日，頒布《墾荒單行條例》，規定：凡連續兩年未耕種的公私土地，一律以荒地論，允許人民無償墾種，土地所有權歸承墾農民。1940年11月11日，山東戰時工作推行委員會頒布《減租減息暫行條例》，規定地租一律按原租額減租20%，禁止地主指糧訛算及迫使佃戶無償勞役，不論新舊欠債，年利率一律不得超過15%[49]。

4.遵循中共土地政策的轉變及時推進了局部執政區域的土地改革。解放戰爭期間，中共將抗日民族統一戰線性質的土地政策大幅調整為人民民主統一戰線下的新土地政策。為貫徹中共中央《關于土地問題的指示》（1946年5月4日）精神，陜甘寧邊區政府頒布《陜甘寧邊區征購地主土地條例草案》（1946年12月13日），限定了征購范圍，制定了地價評定、土地承購、土地公債清償辦法等，開始在邊區內未進行土改區域發行土地公債，征購地主超過應留數量土地，分配給無地或少地的農民，從而達到耕者有其田的目的[50]。該條例草案試行一段時間后，根據實踐中出現的新問題，邊區政府于1947年2月發出命令，對其作了部分修正，取消了原來以現耕為基礎的承購原則，改為征購土地應按人口數量分給無地少地者的原則[51]。

（二）農林法規

中共領導的抗日根據地絕大多數處于農村，農業生產為一切經濟活動的首要。因此，各地出臺了很多農林法規，為貫徹“發展經濟，保障供給”的經濟方針起到了積極推動作用。抗日根據地的農林法規，主要分為農業生產獎勵法規、農業投資法規、林業法規等三大類。

第一類是農業生產獎勵法規。為保證大生產運動的有序進行，獎勵有特殊成績的單位和個人，1939—1940年，陜甘寧邊區政府相繼頒布《陜甘寧邊區人民生產獎勵條例》《陜甘寧邊區督導生產運動獎勵條例》等法規。1939年4月，晉察冀邊區行政委員會公布《晉察冀邊區獎勵生產事業暫行條例》，分為7章23條，分別規定了資金、技術與工具、減免稅金、專利保護、獎勵條件等事項[52]。

第二類是農業投資法規。農業投資、貸款的目的，在于發展根據地的農業生產，調劑農村金融，繁榮農村經濟。1941年2月1日，《冀太區生產貸款辦法》公布，規定了農業貸款申領程序、放貸主體、糾紛處理辦法、貸款分配原則、利率計算等。其中，農貸利率最低，月息公營者6%，私營者7%；農貸貸款分配比例，以私營為主占90%，公營為輔占10%。1942年3月12日，晉冀魯豫邊區政府頒布《農業貸款辦法》，規定：農貸為春耕貸款、水利貸款兩種，前者月息7%、貸期8個月，后者年息7%、貸期最多不超過4年；貸款用途嚴格限定范圍，主要貸與貧苦農民，貸款由縣銀行或縣金庫辦理[53]。1943年1月15日，以獎勵增植棉花為目的的《陜甘寧邊區獎勵植棉貸款條例》公布。3月6日，《陜甘寧邊區農業貸款章程》公布，規定農業貸款種類依其性質用途分為農業生產貸款、農村副業生產貸款、農業供銷貸款、農田水利貸款等四類；貸款利率長期的年利率為10%、短期的月利率為1%，其中以農業生產貸款為主，貸款對象為勤勞貧苦農民。農貸主管單位為陜甘寧邊區建設廳，由區鄉政府發放，鄉政府負有監督用途及督促還款責任[54]。

第三類是林業法規。1941年，《陜甘寧邊區植樹造林條例》《陜甘寧邊區森林保護條例》《陜甘寧邊區砍伐樹木暫行規則》公布，對植樹造林的目的、森林保護、林木砍伐、植樹護林獎懲等作了詳細規定和明確說明[55]。

（三）稅收法規

稅收作為經濟杠桿之一，具有調節收入分配、促進資源配置、促進經濟增長的作用。延安時期，各根據地進行了大量的稅收法規立法實踐，構建了一套行之有效的稅法體系，從而規范了局部執政區域的稅收制度，促進了根據地經濟發展，增加了政府財力，在經濟戰線上增強了對敵斗爭的能力。

陜甘寧邊區政府先后頒布《陜甘寧邊區地方稅收暫行條例》（1939年3月）、《陜甘寧邊區政府稅收條例》（1939年12月）、《陜甘寧邊區政府營業稅條例》（1940年1月）、《陜甘寧邊區貨物稅暫行條例》（1940年5月）、《陜甘寧邊區商業稅暫行條例》（1941年1月）等稅法條例。

皖南事變后，為渡過財政難關堅持抗戰，根據地有關稅收的立法明顯加強。1941年5月，《陜甘寧邊區施政綱領》提出實施累進稅制的要求，即“實行合理的稅收制度，居民中除極貧困者應予以免稅外，均須按照財產等第或所得多寡，實施不同程度的累進稅制，使大多數人民均能負擔抗日經費”。遵照這一要求，陜甘寧邊區政府總結征稅經驗，重修或制定了各種稅法條例，于1941年10月公布施行。其中，包括《陜甘寧邊區貨物稅修正條例》《陜甘寧邊區貨物稅修正暫行條例施行細則》《陜甘寧邊區營業稅修正暫行條例》《陜甘寧邊區稅務機關發給煙酒牌照手續暨征費辦法》《陜甘寧邊區牲畜買賣手續費征收辦法》《陜甘寧邊區貨物免稅減稅暫行辦法》《陜甘寧邊區稅務機關退稅還稅辦法》《陜甘寧邊區斗傭暨買賣牲畜手續費承包暫行辦理法》《陜甘寧邊區斗傭征收暫行辦法》等；另外，還頒布了農業稅統一累進稅試行條例（草案）、煙、酒類征稅條例及酒類生產牌照稅條例等[56]。

敵后抗日根據地的稅務法規，具有鮮明的對敵經濟斗爭特點，其立法基點在于打破敵偽封鎖、調劑根據地內部供需、防止傾銷與掠奪，粉碎侵華日軍“以戰養戰”陰謀。1941年1月7日，晉冀魯豫邊區政府公布《稅率表》，詳細規定了可出入境貨物的種類、名稱、稅率等內容。另外，還根據具體情況，對轄區內不同分區的稅率作了特別規定，以適應斗爭需要[57]。1943年4月1日，豫鄂邊區行署頒布《豫鄂邊區物資統制局關稅稅則》及稅率、《關稅征收辦法》《豫鄂邊區物資統制局緝私辦法》《豫鄂邊區統制局獎懲辦法》等重要法令。5月，晉冀魯豫邊區政府頒布《晉冀魯豫邊區統一累進稅暫行稅則》。1944年12月31日，晉綏邊區行署頒布修正營業稅暫行條例，規定營業稅率按純收益累進，滿3000元起征1%，50萬元以上征收20%，每個季度征收一次；紡織業、造紙業、煉鐵業、軍火制造業免征[58]。1945年8月，晉冀魯豫邊區政府頒布《新解放區暫行統累稅簡易辦法》，“以錢多多出、錢少少出之原則規定人民納稅之多寡”[59]。

（四）財政管理法規

為了做到統一收支，開源節流，保證財政收支平衡，克服過去各地方、機關、部隊自收自用、任意募捐以及浪費貪污等不良現象，各根據地政權制定并發布了一系列關于統一財政的決議、命令、通令等。

為統一財政收入，合理統籌分配，1937年12月，陜甘寧邊區政府發布《統一財政問題》的通令，1938年9月8日發布《關于統一財政一切收入及共有財產管理事》的通令、《關于統一財政收入和消滅濫捐濫募現象》的訓令、9月25日發布《關于禁止自收自用合理統籌分配》的通令，明確了具體辦法和原則。為加強對各縣市財政收入的管理，1941年11月，陜甘寧邊區政府公布《陜甘寧邊區各縣市地方財政收入暫行章程》，共分為14條。該章程明確規定了各縣市地方財政收入的范圍：第一類，公產，包括土地、房屋、森林、牲畜、油產等收入；第二類，牲畜買賣手續費、斗傭、司法罰金；第三類，國民教育經費不足時得募捐款，合理負擔社會教育費、課本費。為使地方財政相對獨立，并加強其責任起見，還規定第二類收入的50%劃歸各縣市地方經費，50%由邊區政府調撥；除糧食由邊區政府統支外，所有經費應劃歸該地方財政支辦，以期做到收支適合自給自足的原則；各縣市財政在規定范圍外另辟稅源的，得經過縣參議會通過，呈邊區政府批準后才能實施，不得另立名目擅自征收。各縣市所經收之地方財政收入款項，一律按金庫條例處理，并按月向邊區政府報告收入經過[60]。

為統一管理公共財產，增加政府收益，1941年2月1日，邊區政府公布施行的《陜甘寧邊區公產管理辦法》，共分為3章16條。該辦法規定：“公產，系指邊區境內之政府公田、公房、公樹、公畜、公礦、學田、教產、抗日軍人之公田(即從前紅軍公地)，以及其他不屬于私人之財產而言，統歸各縣、市政府第二科管理，受財政廳指導監督之。”“凡屬于政府公產的收益(如租息等)，為政府財政收入之一種，凡屬抗日軍人公產的收益，則為優待抗屬及救濟殘老退伍抗日軍人之用。”“凡公產之收益，除已由邊區政府指定用途者(如教育款產、救濟基金、抗日軍人公田等)不得挪作他用外，應經縣、市政府財政委員會的決議，報由財廳核準后，方能支配之。”“凡公產之收益，各縣、市長應檢查和督同第二科，按年總結報告財政廳一次。”“凡對公產管理得法成績卓著者，由財政廳獎勵之，其有浪費貪污者，送司法機關懲辦之。”[61]

為正式建立預決算制度，1942年，邊區政府制定《陜甘寧邊區暫行預算章程（草案）》《陜甘寧邊區暫行決算章程（草案）》[62]。經過一段時間的試行，邊區政府第十一次政務會議于1943年通過并公布《陜甘寧邊區暫行預算條例》《陜甘寧邊區暫行決算條例》等，對預決算編制方法、計算，編審程序及時期，預算的執行，決算的審定，收支分配表及支付預算書的編制等作了詳細規定和具體說明[63]。通過預決算制度，浮報冒領、“吃雙份糧”的情況有所好轉，但由于財政干部的匱乏與業務水平的不足，預決算制度一直執行得不夠理想。

（五）金融法規

為穩定金融，改善人民生活，堅持抗戰到底，各根據地政府將“貨幣戰爭”作為經濟斗爭的重要一環加以特別重視，體現出鮮明的戰時金融特點。

為禁止仇貨取締偽幣，建立戰時法幣管理體系，陜甘寧邊區政府陸續公布了《陜甘寧邊區禁止仇貨取締偽幣條例》（1939）、《陜甘寧邊區核準法幣出境手續》（1941年）、《陜甘寧邊區銀行戰時法幣管理辦法》（1941 年）。

為建立正規、穩定、獨立的金融制度，克服因法幣日益貶值引起的金融紊亂，陜甘寧邊區政府開始發行“陜甘寧邊區銀行幣”（簡稱“邊幣”），并于1941年12月公布《陜甘寧邊區貨幣交換章程》《陜甘寧邊區破壞金融法令懲罰條例》，使邊幣成為唯一的邊區通貨本位。為有效抑制外匯（法幣）出境穩定金融和物價，1943年6月，陜甘寧邊區政府公布《陜甘寧邊區銀行管理外匯辦法》規定：邊區境內不準行使法幣，但儲藏不使用者不加干涉，亦不得強迫兌換；在邊區境內，攜帶法幣數額2000元以下者任其通行，2000元及以上者，須向政府檢查機關登記，并領取通行證，違者以破壞金融論罪。同時，陜甘寧邊區銀行還制定《陜甘寧邊區銀行特定公款匯兌暫行辦法》，規定：特定公款之匯兌，一律以邊幣為單位，不得以法幣匯兌；如交入法幣時，須折合邊幣匯出，但邊幣應以收付兩地之牌價較高者計算，此項損失統歸匯兌損益科目，統由總行處理之[64]。

（六）合作社法規

為改善民眾生活，加強對敵經濟斗爭，依據抗戰建國綱領及國民政府合作法規，部分根據地政權根據自身實際遵照中共中央財政經濟部于1939年制定的《各抗日根據地（簡稱本邊區）合作社暫行條例示范草案》，相繼制定合作社組織條例，以推進合作事業的規范發展。

1940年，陜甘寧邊區建設廳頒布《生產合作社組織辦法綱要》，將生產合作社分為紡織類和其他類兩種。為保證政府按期收到公鹽、公糧，提高運輸能力，1941年10月，陜甘寧邊區政府公布《陜甘寧邊區人民運輸合作社組織辦法大綱》，要求原則上參考，但各地可根據實際情形，靈活運用[65]。10月15日，晉冀魯豫邊區政府頒布《晉冀魯豫邊區合作社條例》，詳細規定了合作社的類型、設立條件及程序，社股募集及經營規則等[66]。1942年5月1日，《晉察冀邊區合作社組織條例》頒行，規定詳盡[67]。

（七）工商貿易法規

皖南事變后，為打破經濟封鎖，保障經濟建設，促進出入境平衡，穩定市場供給，各根據地政權先后制定了一系列的工商貿易法規。陜甘寧邊區政府頒布實施了 《陜甘寧邊區食鹽專賣條例》（1942年）、《陜甘寧邊區鹽務管理暫行條例》（1942年）、《陜甘寧邊區戰時管理進出口貨及過境物品暫行辦法》（1943年）、《陜甘寧邊區進出境及過境物資管理暫行辦法》（1945年）、《陜甘寧邊區貨物出入口登記辦法》（1945年）、《陜甘寧邊區煙酒公賣暫行章則》（1945年）等。1945年3月，頒行《陜甘寧邊區獎助實業投資暫行條例》，規定：凡自愿在邊區經營投資農業、工業、運輸業及其它實業的，“無論家在邊區內外，或回國華僑”，均給予獎勵[68]。獎助實業法令實行后，保證了陜甘寧邊區政府招商引資，促進了經濟發展政策的有效實施。

延安時期，中國共產黨局部執政的新民主主義經濟制度，是馬克思主義中國化的重大理論成果，是毛澤東思想的重要組成部分，是中國共產黨領導人民改造半殖民地半封建經濟和開展經濟建設的重要創造，是黨密切聯系群眾堅持為人民服務宗旨的基本體現。新民主主義的經濟建設，不僅創造了豐富的物質財富，而且鍛造了寶貴的革命文化，形成了彪炳千古的延安精神。中國共產黨領導人民群眾，自力更生、艱苦奮斗、勤儉樸素、克服困難，取得了民族獨立、解放的偉大勝利，培養出了一大批既懂得革命斗爭又會經濟建設的領導干部和專業人才，為中華人民共和國積累了豐富的經濟建設經驗。

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