連片山區鄉村的發展式治理
——精準扶貧溢出效應及對村治體系的重構

王麗惠

(南京師范大學 法學院；中國法治現代化研究院，南京 210023)

一、善治的發展意蘊及目標

什么是好的治理？這一直是社會科學研究領域關注的核心問題之一。學界一般從制度建設良好、國家與社會權力分配合理兩方面來理解“好的治理”。世界銀行評定出涵括話語權和負責制、政治穩定和不存在暴力、政府效率、規管質量、法治、腐敗控制六個方面的“全球治理指標”(WGI)[1]，并根據該指標譜系對世界各國家和地區進行了排名，中國的名次并不靠前。也有學者主張，世行的治理指標并不能衡量以中國為代表的發展中國家的治理狀況。庫爾茨和施蘭克認為，一些發展中國家雖未達到世行認定的“良好治理”標準，卻在增長和結構轉型方面表現良好。[2]弗朗西斯·福山也指出，無論是20世紀六七十年代的韓國還是1978年以后的中國，都相對缺乏強大的法治和完整的產權，但兩國卻在維持政治秩序穩定、推行有利于發展的政策方面強而有力。[3]孫達拉姆等認為，發展中國家需要重新識別加速經濟發展且在可持續基礎上提高治理能力的關鍵指標，其“良好治理”須與本國經濟政治發展緊密聯系，而不能唯理性制度安排馬首是瞻。[4]9他們根據經驗認為，對于中國等發展中國而言，“良好的治理即是發展”[4]10-17。邁克爾·曼將權力區分為權威性權力和彌散性權力[5]10，后者以更加本能的、無意識的、分散的方式分布于社會[5]11，來源于意識形態和經濟[5]32。經濟發展促進國家基礎性權力建設，增強國家治理自主性。[6]孫達拉姆等提出了發展治理(developmental governance)模式，并認為建立發展治理對于國家能力要求更高，因其并無普適性藍圖，需要各國根據初始體制和國情去探索。[4]162“發展”(本文主要指經濟發展)意味著“好的治理”之核心要義體現為：第一，發展強化治理改進，引發治理內生性(endogenous)變革，比如，發展可以催生中產階級，而他們是現代法治的要求者。[4]29第二，發展倚賴結構優化的和持續有效的治理。良好的治理既是目標也是工具，治理是一個協調集體決策的過程，是行動者、制度、權力和知識結合的結構。[7]這也是本文“發展式治理”的意蘊所在。

在中國，經濟發展與政治發展(國家治理)是一體兩面的關系。經濟發展被視為政權和體制優越性的指標，是社會主義制度解放生產力、消滅貧窮的根本任務，“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題”[8]。發展式治理也與中國持續的政治經濟體制改革緊密相關。自十一屆三中全會以來，國家一直堅持以經濟建設為中心。在中國經濟發展中，農村地位非常重要，中國改革的起點就是從改造農村基層組織、生產關系入手而打破人民公社體制，實行家庭聯產承包責任制，在農村建立群眾性自治組織。2017年中國農村仍有8億多戶籍人口。人口基數、基礎地位、城鄉發展差距凸顯了農村在我國經濟政治發展中的地位。廣大農村發展也不平衡，中西部貧困地區農村仍然牽制著農村整體發展和國家經濟發展。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》提出中西部貧困地區農村從救濟式扶貧向開發式扶貧轉變。而今，如國務院《“十三五”脫貧攻堅規劃》所說，黨的十八大以來，中央把扶貧開發擺到治國理政的重要位置，提升到事關全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的新高度。2018年以來的“鄉村振興”為貧困地區農村經濟發展和治理體系重構提供了契機。

本文的經驗材料來自云南烏蒙山區W縣N村和貴州武陵山區Q縣S村，二者都屬于由《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》確定為“扶貧攻堅主戰場”的連片特困山區。W縣是集山區、民族、宗教、貧困于一體的國家扶貧開發重點縣，山區占總面積97%，N村為彝族傈僳族聚居村。Q縣是貴州省50個扶貧重點縣之一，S村2017年仍無通車道路，出行依賴人背馬馱。隨著脫貧攻堅力度加大，兩縣逐漸完善水、路、住房等基礎設施，引進農業產業，下派駐村工作隊，為脫貧攻堅形勢下的鄉村發展及治理體系重構提供了鮮活案例。2017年7月和2018年5月，筆者隨武漢大學中國鄉村治理研究中心團隊成員先后在兩村各進行了20天的調查，共同收集相關文件材料，對當地干部群眾進行個案訪談。

二、連片山區鄉村中的國家角色變遷

(一)國家汲取時期的二元結構治理

分田到戶后至2000年初，鄉村治理的兩大主題是征收農業稅費和執行計劃生育。“收糧派款，刮宮引產”塑造了鄉村治理的目標任務指向和威權形態。國家對鄉村社會的治理呈現“強力接點”模式，通過村干部異地任職和下派執法工作隊，強力推行國家政策。“接點”體現國家對鄉村控制的短暫性和局部性，如“催征公糧只兩個月，計劃生育執法只2—3個月，秋收后同時進行”(2018-05-24，貴州某基層干部)。鄉村治理在國家政策目標之外形成大量空白。稅費時期，云貴等連片山區的“強力接點”特點尤為凸顯，國家政策的執行尤其剛性、嚴格、統一，鮮有中東部等地農村彈性落實國家政策、基層干部“搭車收費”的現象。云貴地區由行政組織直接收取稅費，為了保證政策和執法的剛性與權威，親屬連保、鄰里連保、人情面子等家族、熟人社會、灰色利益空間類的治理技術都較少使用。例如：

案例1：貴州武陵山區Q縣鄉村山高路遠、山路崎嶇，但村民主動肩挑背扛去糧站交糧，一村“釘子戶”僅有2%—3%，由工作隊去收糧。稅費工作隊由鄉鎮政府人員、村干部甚至偶有社會聘用人員組成，入戶收取。工作隊執法，以行政強制替代熟人社會的彈性執法。對于特別貧困農戶，先照常收取稅費，再用救濟糧進行救助，保證政策公平，杜絕“釘子戶”對政策執行的破壞。(2018-05-24，貴州某基層干部)

案例2：云南烏蒙山區W縣農民也是主動挑糧翻山越嶺交稅費。當地通過同一鄉鎮內村干部異村任職、突擊隊執法執行稅費政策，防止熟人社會的偏私，也減少了村干部在強制執法時面臨的本地熟人社會壓力，實現政策絕對執行。在計劃生育政策執行上，采取了嚴格間隔期、嚴格二孩的政策標準，不為政策變通留下空間。(2017-07-18，云南某村婦女主任)

那么，云貴連片山區為何能形成“強力接點”模式？連片山區的治理結構、經濟結構塑造了其與中東部地區農村不同的村治方式。其一，國家基礎權力能力在山區比中東部地區更弱。稅費時期，貴州基層組織由縣、區公所、鄉、村四級構成。區公所為縣政府派出機構；鄉政府具有獨立的財政權，有稅收、罰沒、統籌收入；村級組織無財權，工作經費依賴鄉政府撥付而非提留款。這樣，村級組織成為基層政府的完全代理人，而未形成村莊利益共同體。代理體制下的村級組織在執行各項政策時更為追求國家意志的貫徹，較少將執法者主體利益夾帶進去。其二，連片山區貧乏的農業稟賦和微薄的農業剩余無法提供稅費繳納后的更多支持，地方政府的財政經費來源于烤煙等經濟作物和預算內的上級撥款，而非農業提留，這也就避免了“本地索取”所致的內卷化問題。

強制執法既保障政策公平，也向山區鄉村展示了威權而抽象的國家形象，樹立了國家權威。但“接點”使山區鄉村治理缺乏國家權力的微觀滲透和國家與社會互嵌互動的技術博弈，呈現出“國家的歸國家，鄉村的歸鄉村”的二元結構，國家通過行政組織治村的范圍是政策執行、上移糾紛的調解、兜底性社會救濟，除此之外的鄉村基礎設施建設、社會保障等則靠社會支持系統的自給自足實現。

(二)后稅費時期的“無力”治理

農村稅費結束后，市場的滲透和國家“多予、少取、放活”的政策帶來了中東部鄉村的巨變。然而，連片山區仍遠離市場與“國家”，缺少輻射，使得鄉村的發展建設停滯不前。直至2015年左右，連接現代市場及“國家”的道路、水電、通訊和基本公共服務仍未在山區鄉村落地。連片山區村民的住房多是三四十年前建的老木房，人畜簡單分離，采光和衛生條件差。在全國其他地區農村基礎設施逐漸健全之時，山區鄉村的基礎設施水平仍停留在稅費時期。

后稅費時期，連片山區鄉村呈現“無力”治理形態。鄉村人財物的外流，包括市場全國化背景下勞動力外出務工大潮造成的精英流失，導致村級組織事權萎縮。資源匱乏降低了村干部職位的吸引力，村干部老齡化、無為化。例如，貴州Q縣在2003—2011年合村并組，實行大村制，大村由若干名鄉鎮干部、村干部組成，僅為合村前的每一個行政村設置一名包管村干部。云南W縣至今村干部仍只有“三職”人員(村書記兼村主任，婦女主任，治保主任)。村級組織的“人少”既對應事權縮小，也限制治理能力。村干部主要從事人口統計和低保、救濟物資等的分配，消極應付糾紛調解，“矛盾主要還是靠組內消化，能忍過去就好了，村干部哪里能管到那么多”(2018-05-21，貴州S村老支書)。村級權力監督機制不健全，村干部常以惠農政策分配謀取灰色利益，尤其在低保和救濟物資分配上存在利益俘獲、優親厚友，“有的村干部從低保中抽股，或者直接套用農戶名字領低保”(2018-05-24，貴州S村某村民)。

村干部“無為”“無力”治理，導致干群關系尖銳對立，消解了村級治理合法性。村民外出務工目睹東部農村發展建設與山區鄉村落后面貌的天壤之別，強化了對本地村干部無能的印象。以貴州Q縣、云南W縣為例，鄉村普遍存在村民到村委會大罵以及強人橫行、爭利斗惡等現象。基層治理的“無力”凸顯鄉村治理失范，侵蝕鄉土社會秩序。例如：

案例3：貴州S村的馬曹寨是海拔較高的自然村，大山環繞，環境閉塞，出行不便。高密度居住格局使村民之間不斷發生“田邊土角，房前屋后”的地界與水利糾紛。由于長期缺乏村干部的有效干預和調解，以至于形成兄弟反目、鄰里相爭的無法調和局面，糾紛只能靠斗毆斗狠解決。十余年積累下來，馬曹的糾紛已經到了必須由司法所和派出所到場處理的境地，還出現了兒媳毆打公公、堂叔強奸侄女等犯罪行為，寨子成為失范的暴力沖突場域。(2018-05-26，貴州S村某干部)

(三)精準扶貧時期的能動治理

《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》規定連片特困地區為“扶貧攻堅主戰場”。《國務院關于2011年中央決算的報告》稱，2011年中央“財政綜合扶貧政策體系基本建立，有力促進了集中連片特殊困難地區扶貧攻堅”。2015年中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》拉開了脫貧攻堅的新序幕，連片山區成為財政資金和金融信貸的集中流入地，如《關于做好2018年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》即規定開展整合試點的范圍是全國832個連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣。中央建立各級財政扶貧資金投入的穩定增長機制，專項扶貧資金、一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資都進一步向貧困地區傾斜。根據《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》及各地實施細則的規定，精準脫貧攻堅包括三方面具體內容，一是整村推進基礎設施、人居環境和基本公共服務建設，二是集體經濟收入要達到3—5萬元以上，三是要實現精準扶貧戶的“一達標、兩不愁、三保障”[注]“一達標”指貧困戶收入要高于當地貧困線，其中云南省規定農民人均年收入高于2 950元，貴州省規定貧困戶人均年收入高于3 335元。“兩不愁”指不愁吃、不愁穿。“三保障”是義務教育、基本醫療和住房安全有保障。。賀雪峰教授將前兩項內容稱為“開發扶貧”，并指出，開發扶貧與經濟發展、社會保障共同構成三管齊下的中國反貧困戰略。[9]2018年中央一號文件又提出實施鄉村振興戰略。

從實踐看，“開發扶貧”的基建項目和產業資金對于推動連片貧困山區鄉村振興力度最大、效益最高，并且最具決定性。脫貧攻堅為連片山區鄉村帶來了“國家”與市場，起到催化鄉村發展的關鍵作用。脫貧攻堅輸送的項目工程讓建設發展長期停滯的山區村莊得以“做2018年的事，補以前的課”。連片山區村莊不僅通過資源下鄉彌補長期的歷史欠賬，解決了長期以來山區農民獲得感低的問題，還以此為契機，實現村莊跨越式發展甚或“彎道超車”，加入到全國整體性鄉村振興布局中。

貴州Q縣和云南W縣2014年左右起陸續享受到國家扶貧政策之惠。尤其在2016、2017年加大精準脫貧攻堅力度后，基礎設施建設、基本公共服務和產業資金實現了全覆蓋。W縣2016年至2017年6月到位扶貧資金9億多元。(《W縣關于一般性轉移支付資金需求的情況說明》)連片山區在基礎設施建設上進行了集中補足。國道省道的貫通和通組村路、串戶路等路網體系的建立徹底改變了連片山區只能靠步行馬馱的狀況，連接了全國市場。易地扶貧搬遷、集中居住、“五改一維一化”[注]“五改一維一化”是人居環境改善政策，由政府配套大部分資金，請工程隊到戶施工，農戶補足資金不足部分。其中“五改”指改廁(補助2 000元/戶)、改灶(補助1 500元/戶)、改水(補助500元/戶)、改電(補助500元/戶)、改圈(補助2 000元/戶)，“一維”指修繕房屋屋頂、內墻外院，“一化”指硬化房前屋后和庭院(補助3 000元/戶)。、人畜飲水、環境整治等安居工程徹底改變了山區落后的住房狀態和格局。包括幼兒園、小學、文化廣場、鄉村衛生室的公共服務體系健全了，為全國范圍基本公共服務均等化打下基礎。產業資金下村再次激發村莊內部經濟發展活力和需求，產業發展對于上有老下有小、無法外出務工的兩三成農戶意義尤大。以我們調查的兩村在脫貧攻堅中獲得資源支持的項目為例：貴州S村基礎設施建設項目有省二級路、村組到戶路、“五改一維一化”(補助1.55萬元/戶)、危房改造和易地搬遷(補助1萬—3.5萬元/戶)、飲水工程、電網、電信基站、環境整治，基本公共服務項目有村籃球場、村廣播站、村衛生室、村幼兒園、農業科技以及低保等社會保障兜底，產業資金項目有花椒合作社2 100畝和套種辣椒400畝(共補助50萬元)；云南N村基礎設施建設項目有通組路、危房改造、易地搬遷、陡坡生態治理、飲水工程、電網、移動基站、信息寬帶、基本農田改造、垃圾池、公廁、太陽能路燈，基本公共服務項目有村文化廣場、村衛生室、村小學、組籃球場、組活動室、農業科技、國資電商以及低保等社會保障兜底，產業資金項目有百合基地140畝、豌豆尖基地70畝、烤煙種植60畝、生豬養殖紅色股份補助110萬、蔬菜基地20畝、當歸基地；還有對貧困戶的大量項目資金和產業資金投入，貧困戶享有健康扶貧、產業扶貧、社會救助扶貧、教育扶貧、易地扶貧搬遷和建房補貼等，以及政府貼息、農戶免息等貸款優惠。

在中東部地區，國家是緩慢、長期、深度地進入鄉村；而在山區，扶貧資源密集進入導致國家直接而突然地嵌入鄉村，改變了長期以來國家與鄉村的關系，連片山區迎來國家與鄉村社會之關系重建的新時期。其一，鄉村治權結構和權力運行方式變了，國家由抽象的政策推進者變成具體、日常的彌散性治權主體，國家權力深度嵌入和改造鄉村。其二，對鄉村治理能力也提出了新要求。國家進入鄉村并不是治權替代，國家每一項資源進村都需要鄉村予以承接。“當前幾乎所有惠農政策都存在‘最后一公里’問題，這些問題幾乎都不是工程問題，而是治理問題和組織問題。”[10]其三，資源下鄉激活鄉村爭利結構，矛盾糾紛驟增，是對利益密集形勢下鄉村治理的考驗。貧困戶精準識別、低保和惠農政策分配尤需以良好村治能力為基礎。國家整體性惠農政策個別性地配給到低度分化的小農家庭，極易打破鄉村平靜，引發矛盾糾紛，導致干群對立，如云南N村精準識別“回頭看”期間每天都有村民到村委會爭吵，“有的村民每天早上拿著鋤頭就到村委會坐著等說法”(2017-07-13，云南駐N村某工作隊員)。

三、現代性村治的組織與制度建設

(一)精英替代與駐村工作隊的現代治理

傳統山區治村，村干部上傳下達，完成鄉鎮基本目標任務，存在老齡化、平庸化、謀利化等問題。“村看村，戶看戶，農民看干部”，脫貧攻堅對村干部能力提出了新要求，“脫貧攻堅前村干部是傳聲筒，脫貧攻堅時村干部就要是戰士，需要具有創造性、帶動能力”(2018-05-16，貴州駐S村某工作隊員)。按照發展村莊產業、關心村莊建設、年輕有為等標準，山區鄉村迎來了新一波精英替代。比之東部地區早已普遍實行的“富人治村”，連片山區“富人”回村參與村莊治理可謂姍姍來遲。而且，與東部地區“富人治村”不同，在脫貧攻堅背景下，山區“能人治村”是分配國家資源和利用項目下鄉盤活鄉村資源而非以個人資源帶動村莊富裕，現代公共性更強，輸送的不是精英的利益而是國家基礎性權力能力。因此，脫貧攻堅將精英吸納到村級治理，更是“能人治村”而不僅僅是“富人治村”。

2017年12月中央出臺《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，要求“縣級統籌、全面覆蓋”且“建檔立卡貧困村一村一隊”，“每個駐村工作隊一般不少于3人，每期駐村時間不少于2年”。早在中央文件出臺之前，各省已經選派了駐村工作隊員。2015年11月貴州出臺《貴州省同步小康駐村工作管理規定》，2016年初云南出臺《云南省駐村扶貧工作隊管理辦法》，許多連片山區農村還配備了“包組干部”。2013—2017年，全國累計選派277.8萬名駐村干部，43.5萬名干部擔任第一書記。[11]駐村工作隊員由省市縣三級機關工作人員構成，加上鄉鎮包村干部，代表國家進入村莊，擔綱落實國家扶貧政策、幫扶鄉村經濟發展、促進村莊治理、監督村干部等多重職能。駐村工作隊員下村彌補了鄉村能人流失，補強了貧困山區長期羸弱的村級組織。包村包組工作隊員是國家機關干部，體現國家權力“一竿到底”，在鄉村引起國家與社會之關系的結構性變化。國家干部攜帶現代知識和機關組織正式工作方法，也必將引起鄉村社會治理方式變革，引導村莊現代化發展和現代性治理的方向。

返鄉能人實現了鄉村治理的精英替代，并與駐村工作隊合作治理，重新整合鄉村治權，重塑了鄉村治理權威和治理方式。例如：

案例4：謝某任S村主任期間，把扶貧辦發的肥料拖到集鎮上賣了，被村民告發。因計劃生育超生，2013年競選村支書未能成。謝某以包工程為職業，在村莊內收入較高，具有一定號召力。后謝某雖不是村干部，卻經常到村委會辦公室“指導”工作，對于貧困戶、低保戶、惠農政策、村莊建設也經常加以干預。謝某還經常去鄉鎮政府“匯報”工作。2016年，程某擔任村支書以后，決定整治謝某干預村委工作、切割村莊治權的行為，在村內墻上涂上“打擊村霸寨霸”標語，開村民會議時批評謝某及其追隨者，并對謝某蠻橫行為直接報警。(2018-05-28，貴州S村黨支部書記)

(二)村級組織微格化的制度原則

憲法、法律規定了村委會的群眾性自治組織性質，但村級組織的具體組織架構和運行形式則取決于全國各地鄉村自主實踐。現有對村級組織的研究多集中于組織性質(如《“草根性”復歸：村級組織的角色轉換》《形式化治理：村級組織性質的再認識》)、組織運轉(如《中國村級組織運轉特征、影響因素及區域差異》《農村稅費改革與村級組織運行》)和權力運行(如《合作與非對抗性抵制》《村級治理中的組織脫嵌與謀利結構》)，而對村級組織架構的研究較少。制度設計和理論關注缺位，加之駐村工作隊下派，更使動態的踐行性村級組織架構復雜性大增，加大了村級組織制度化整合的難度。代表國家的駐村工作隊與鄉土內生的村干部之間存在多方面結構性矛盾：在知識譜系上，駐村工作隊以政策、法治、專業知識見長，村干部以鄉土經驗、熟人社會知識見長；在工作方式上，駐村工作隊偏于法治化、規范化、臺賬式、現代形式理性、科層制，村干部偏于簡約治理、實質治理；在目標選擇上，駐村工作隊側重精準扶貧目標責任、剛性執行政策，呈現臨時性與弱關聯，而村干部側重總體治理責任，面向村莊長遠預期，執行政策時考慮村莊復雜情況。而且，村干部是村落地方權威，村民自治制度賦予其一定自治權，而工作隊代表國家，行政層級較高，因此又產生“雙重領導”[12]31的權力博弈。

村級組織，尤其是在吸納了代表國家的駐村工作隊后，應該如何進行制度建設，是村級治理的核心問題。村級組織制度化實質是實現權力配置與運行的穩定，即小規模、非建制、簡約治理的基層組織運行穩定。亨廷頓認為，制度是“穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式”，制度化是“組織與程序獲得價值和穩定性的過程”。[13]規定權力配置與運行的除了組織法和程序法，還有組織原則。[14]民主集中制是我國黨和政府組織建設的基本原則，是處理個人與組織、少數與多數、上級與下級、央地、干群等關系的準則。黨的十九大報告也提出“完善和落實民主集中制的各項制度”。抗戰時期，彭真在批評南京國民政府和閻錫山村治建制時指出，“在政體問題上，民意機關與行政機關堅定貫徹民主集中制這個根本組織原則，反對國民黨的所謂政權要民主、治權要集中的論調”[12]10，“村級政權的機構則應把‘政權、治權’很好地結合起來，應把村長制和代表會有機地結合成統一體”[15]。政社合一的人民公社解體后，在確立村民自治制度時，彭真同樣指出，村民委員會要堅持民主集中制的原則。[12]608

駐村工作隊會導致村級組織“雙重領導”的權力博弈。彭真曾指出：“工作團或巡視團……會形成雙重領導，妨礙各單位獨立工作。但在一種新工作開始時，或某些問題需要深入研究時，把精干的工作團分派出去搜集材料，迅速反映上來以制定解決問題的方案，是必要的。這種工作團到哪一級即在那一級的集體領導下進行工作，不要成為欽差大臣。”[12]31筆者調研中也有駐村工作隊與村干部權力關系不順而致村級治理停擺的現象。貴州S村提供了村級組織重塑的良好樣板，在駐村工作隊與村干部的權力配置上，踐行民主集中制，確立“工作隊是過山虎，村干部是坐地貓”的原則，明確小分工、大合作的模式及職務職責。駐村工作隊把培養干部作為核心，“現在的脫貧攻堅和以后的鄉村振興都以大量優秀鄉村干部涌現為基礎，培養干部就是為鄉村注入發展活力”(2018-05-17，駐S村某工作隊員)。

民主集中制還是踐行群眾路線、使“領導核心同廣大群眾密切地結合起來”[16]899的方式，也有利于資源下鄉當中權力的規制和規范化。駐村工作隊員代表國家對村組干部進行權力監督、法制教育并糾正其牟取灰色利益行為，是通過群眾路線實現的。例如：

案例5：在S村“五改一維一化”工程推進時，村民數次與施工隊沖突，駐村工作隊發現這是因S村主任實施工程中分配不公平導致，便在村委會議上對他進行嚴厲批評，并指出，如果再有牟利行為，將通過合法程序罷免其村主任職務。小組長李某在每次低保分配完后都會到低保戶家里說低保是小組長給的，要求得回扣。由于做了二十余年的小組長，工作時間長、資歷久，李某的行為無所約束。駐村工作隊員聽聞后，找李某進行談話：“低保是政府給村民的，而不是哪個村民組長、村干部給村民的，如果你再向村民宣傳低保是你給的或者要回扣，那么該低保戶的所有補貼都應該由你來出，而不是政府來出。”(2018-05-19，駐S村某工作隊員)

(三)分級治理的責任擔綱

鄉村分級治理中，村委會是中心，村民小組是基礎。脫貧攻堅派駐包組干部對村民小組的重建使國家權力下沉到鄉村最底層，使原本渙散的村級組織得以重塑立體格局。

因山區村級組織長期渙散，村委會、村民小組調解糾紛的能力越來越弱，大量糾紛上浮到鄉鎮司法所、綜治辦、派出所、林業站等職能部門化解。駐村工作隊包村包組后，健全了糾紛解決的分級治理體系，糾紛經過村干部、駐村工作隊員處理以后才能上報鄉鎮，小事不出組，大事不出村，矛盾不上交。貴州B鎮綜治辦主任說：“2016年前村莊糾紛是綜治司法一起去解決，2017年后，發生糾紛就由工作隊和村干部解決。脫貧攻堅以后，綜治司法處理的糾紛就很少了，其關鍵不在駐村工作隊人員增加力量，而在村級組織愿不愿解決、能不能解決。”(2018-05-25)與有一定行政色彩的村委會比，村民小組具有完全自治性，以共同體互助合作為基礎，是村民“相互扶持過日子”的守望相助單位。“誰家也不能掛無事牌”的相互依賴與合作需求，使村小組成為一個實體治理組織。村組是村莊內生規范的直接生產單位，是國家政策公平有效地對接小農的具體單位，直接關系國家政策落地。保持村組內生規范和價值生產能力并保證其約束力，有利于夯實村級組織治理基礎，也有利于國家政策落地。識別貧困戶的“三評四定”程序規定，評定貧困戶要經村民小組民主評議，這有利于村民小組建設。

四、楔入發展秩序的鄉村治權運行重構

(一)實質治理：精準扶貧“形式理性”祛魅

脫貧攻堅促動山區鄉村發展式治理，其內涵有二，一是扶貧項目激活了因資源匱乏而衰敗的鄉村治理，二是鄉村治理改善有利于推動鄉村經濟發展。二者形成了村治體系優化和鄉村發展的良性互構循環。但是，脫貧攻堅實踐“形式理性”工作邏輯，卻掣肘了其治理與發展效益的實現。

為了防止目標群體瞄準之偏差，并規范地方政策執行者的權力，村干部、駐村工作隊在各項統計數據上力求精細，各項事務也都要通過臺賬來“留痕”，這就使得他們深陷填表造冊活動中。在精準識別程序方面，包括建檔立卡貧困戶識別和“回頭看”、貧困對象動態管理、“三評四定”、“五查五看”，以及貧困戶的退出、錯評、漏評、漏退、錯退等精細數據資料；在精準幫扶方面，包括貧困戶的住房、就業、健康、教育政策和易地扶貧搬遷、基礎設施、公共服務、產業項目等文檔材料；在資料主體方面，包括建檔立卡貧困戶、返貧戶、脫貧戶、新識別戶的精細統計數據。各項數據要求非常精細，以貧困戶“收益”數據為例，“收益”分為生產性收入、工資性收入、財產性收入、生產性支出、轉移性收入、保障性收入等四五十項數據。由于“精準”是現代治理技術，駐村干部在應對傳統小農非理性生活方式上也消耗大量精力，“農戶給出的收入答案一次一變，問收入和支出，他們自己都算不清楚”(2017-07-16，云南某駐村工作隊員；2018-05-26，貴州駐S村某工作隊員)。統計數據之外，還有“掛包幫”“轉走訪”的各種表冊和大小會議的“留痕”臺賬，以及信息平臺的數據錄入、剔除和補錄。同時，精準管理、精準考核等各類三方評估和檢查督察也加重了形式化問題。三方評估以臺賬完善為標準，對農戶的走馬觀花式詢問也無法回應扶貧中的真實與客觀問題。如2017年9月云南N村駐村幫扶工作報告描述：“由于政策變化大，加之層層加碼，……村‘兩委’和駐村工作隊員幾乎陷于填表格、審表格、報表格、改表格，白天迎接各級各類的檢查考核，晚上填寫各級各類材料報表。……今年駐村以來，工作隊雖然很辛苦很賣力，但是擠不出多少時間深入一村一戶研究和落實脫貧措施。”

脫貧攻堅的科層制運作還引發了行政意志取代農村發展實質需求的現象。駐村工作隊員下村多以完成行政任務為目標，“只問開花，不管結果”，對村莊內部矛盾、釘子戶治理常常置身事外，對村霸寨霸行為也不及時打擊。貧困戶中不乏自身發展動力不足的“懶漢”群體，如果不加區別地對貧困戶進行住房醫療幫扶，就會導致“養懶漢”，破壞村莊內生價值規范。產業扶貧中充斥著行政意志替代農業規律和市場規律的問題。例如，許多貧困村被要求在2018或2019年出列，而出列條件之一是集體經濟收入達到3—5萬元以上，但是按照農業經營規律，經果林作物一般是長效產業，3—5年才能收益，于是，為了完成任務，駐村工作隊就選擇見效更快的產業，而罔顧它并不適合村莊發展。

“形式化”使許多貧困村的脫貧攻堅工作破壞了鄉村價值規范和治理能力，導致浪費資源，延誤發展機遇。要實現發展性治理，村莊須借助脫貧攻堅資源下鄉和駐村工作隊下鄉幫扶的契機，激活治理能力，重構治理體系，并以“產業富農”錦上添花。其實，山區鄉村有發展的絕對訴求，發展作為村莊政治中的集體共識和共同訴求也極易促成治理整合實現。這就要求脫貧攻堅以實質性治理而非應付形式性考核為工作目標。如貴州駐S村工作隊長所說：“鄉村的發展必須整體推進，不能就脫貧攻堅而脫貧攻堅，老百姓接受不了。脫貧攻堅就是讓村民感受到只是優惠政策數量增加了，并不是一場突如其來的運動。應該借助優惠政策和資源的增多，將治理優化，目的是保障長效治理。”(2018-05-24)

雖然鄉村統計數據搜集能力是國家的基礎能力指標之一，但脫貧攻堅機遇下，山區鄉村應以提升基層治理能力和融入現代國家、市場體系為中心。實現鄉村發展與治理的實質性工作主要為：第一，完善基礎設施建設和公共服務供給，回應農民生產生活訴求。除了水、電、路、網、通和陣地建設，農民對修護農田水利基礎設施和平整土地、解決土地細碎化問題的訴求也極為強烈。第二，尊重規律組織農業生產。農業生產具有季節性、間歇性，忙閑不均，鄉村傳統上皆是在農閑時期進行社區建設活動。但許多駐村工作隊和村干部把填表造冊作為“中心工作”，不僅沒有擔負組織農業生產之責，反而延誤農業生產時機。第三，強化鄉村基層組織建設，培養村組干部和治理能人，加強糾紛調解，推進良法善治。這樣才能通過資源下鄉推動村莊現代治理日常化，以銜接鄉村振興。

(二)糾紛解決：山區秩序重塑中的國家與鄉土

脫貧攻堅的資源和利益輸入在山區鄉村使得糾紛大量增加。對鄉村發展中糾紛的治理，即是新的分利秩序和結構規范的形成過程。在脫貧攻堅以前，山區鄉村糾紛主要是農業水利糾紛、宅地基糾紛、相鄰關系糾紛、家庭糾紛等生產型和生活型糾紛。而資源下鄉和相關工程建設，大量激活了村莊“田邊土角，房前屋后”地界的土地產權糾紛。貴州Q縣2017年修路占地補償糾紛占了司法所調解糾紛總數的80%。(2018-05-25，貴州B鎮綜治辦主任)

在新類型糾紛解決中重塑鄉村秩序時，解紛的主體、規范和權威都注入了現代國家及法治因素。糾紛調解的話語和規范從鄉村社會情理變成現代法律和政策。駐村工作隊員是現代國家政策和法規的攜帶者，在調解糾紛時援引法律或政策規定為依據，是對鄉土社會地方性知識的替代。云南N村的村民與移動公司塔基建設占地補償糾紛就是由一名法學專業的駐村工作隊員“用法律武器說服村民”而解決的。國家法律與政策進入鄉村，并不是單向度地強制植入，相反，在信息交流、網絡傳媒、通訊傳播的現代技術催化下，農民也主動援引法律政策，這不僅是迎法下鄉的秩序需求，更是爭奪法律政策解釋權，以其作為爭取利益的話語依據。“以前糾紛調解村干部說的就是法律，現在群眾會自己找法律，微信、QQ里面都有分享。”(2018-05-24，貴州S村黨支部書記)鄉村社會的秩序規范逐漸從地方性規范變為“以國家權力所維持的規則”[17]148。由國家脫貧攻堅資源下鄉推動鄉村現代化發展而引起的糾紛及其解決，充滿了法律政策作用下權利與義務、合法與非法的博弈。

新類型糾紛解決對于村莊治理重塑的發展性蘊含，除了規范替代，還體現為重建公共性秩序和促成公共合作。國家資源的落地以村組公共合作為基礎，發展時期的糾紛解決既是分利規范的確認，也是公共治理的實現、公共關系的調整。

(三)鄉風德治匡扶：新農民的鍛造

在山區鄉村，比治理衰弱和發展停滯更為嚴重的問題是道德規范和善良風俗的式微。在鄉村調研時，經常聽聞“無公德的個人”的故事，如有的村民偷偷在村里的自來水管道上扎眼，為的是水管漏水可以給自家土地“滴灌”。民風破壞成為鄉村社會“治理難”的根源，匡扶民風應當成為鄉村“發展式治理”的最基礎部分。因此，黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治“三治結合”的鄉村治理體系。現代鄉村治理能力應當包括培育具有公德意識、公共精神并遵守國家法律的現代農民，鄉村振興應是鄉村社區振興，是農民主體進步。鄉村公共倫理程度決定鄉村發展能力。例如：“如果民風不好，爭取來了項目也無法落地。某村有個種植大棚西瓜項目，但農戶素質太低，偷盜瓜苗和破壞大棚設施問題嚴重，導致項目打了水漂。”(2018-05-24，貴州S村黨支部書記)又如，精準扶貧中大量惠農政策進村，激起農戶爭搶，“爭當貧困戶”成了風氣，農民的“等靠要”破壞了鄉村社會傳統勞動倫理，許多農戶一旦獲得貧困戶指標，就拿著國家資源揮霍享受，導致國家許多扶貧政策異化為“養懶漢”。精準扶貧還使農民誠信缺失問題凸顯，精準識別工作無法獲知農民存款信息，許多農戶就瞞報收入而被評為貧困戶，個別人拿到建房補助后建起了造價三四十萬元的豪華樓房，致使扶貧政策公平性受到質疑。

教育在鄉風匡扶中具有重要作用。教育是從“好人”向“好公民”轉變的關鍵。[18]在中國歷代鄉治中，從周禮德治主義到漢代至明清的儒家禮治，都以教化為核心。“禮并不是靠一個外在的權力來推行的，而是從教化中養成了個人的敬畏之感，使人服膺”[17]150。中國歷代鄉約也都以社會教化為目的。近代以來的鄉村建設也是以農民教育和改造為根本內容，例如梁漱溟的“鄉建”組織實屬農民學校。毛澤東更是認為宣傳和教育具有根本性，“紅軍的打仗，不是單純地為了打仗而打仗，而是為了宣傳群眾、組織群眾、武裝群眾”[16]86。

教育是彌散性治理，本質上是一種治理機制。教育不僅是民風改造，更是干群互動的良性機制，有利于強化基層治理能力。在教育對象上，除了村民之外，在駐村工作隊下鄉后，加強了對村組干部及黨員的教育。在教育形式上，分為開會形式的動員教育，糾紛調解中的說理和批評教育、法治教育，基層黨組織的政治教育等。在教育內容上，包括家庭倫理、社區倫理、勞動倫理、公共精神、法治理念等方面。扶貧資源具有國家公共性，且以政策法規為分配標準，這使脫貧攻堅背景下的農民教育超越傳統共同體團體塑造，而強調與現代國家相適應的社區性公共倫理。S村農民教育活動及“新時代農民講習所”在改善民風上效果顯著，使該村從以前每次開貧困戶、低保戶評議會議爭吵不休變成后來自覺退出、相互謙讓，從村民經常到村委會吵罵、干群對立變成現在有事就找村干部商量。

案例6：由于村里數次出現虐待老人致其自殺、叔叔性侵幼年侄女等問題，S村駐村工作隊開展了“堂屋教育”活動，對違反家庭道德倫理規范的行為進行嚴厲批評，對游手好閑、不務正業的“小混混兒”加以嚴厲管教。此外，S村還開設了“新時代農民講習所”，已經開講了八期。根據內容不同，講習對象分為村組干部和黨員、貧困戶和低保戶，駐村工作隊還到各小組進行講習。講習內容主要有：(1)村組干部如何履行職責：在基層治理、落實黨和國家政策中的作用；應具備的能力，即政策能力、管理能力和溝通能力；在群眾中樹立權威的方法；熱情服務群眾，用群眾聽得懂的話解釋政策；做學習型村組干部，積極盤活資源。(2)對黨員的教育和培訓。(3)對貧困戶、低保戶的教育。要求貧困戶、低保戶拋棄自卑感和宿命觀，自立自強，勤勞致富。(4)做鄰里和睦的表率，家庭和睦的榜樣，熱心公益事業的模范，助人為樂的先鋒。[注]關于“新時代農民講習所”，筆者等人訪談了駐村工作隊員、村組干部，并親自參與聽課。

(四)分配秩序：基于法治的鄉村經濟秩序建立

“下鄉”是國家權力試圖在鄉村社會中創立權威并實現秩序支配的戰略性選擇[19]，其背景是國家中樞對廣大鄉村的控制權之羸弱。如前所述，邁克爾·曼將權力分為權威性權力和彌散性權力[5]10，后者“典型地包含的不是命令和服從，而是一種理解，即這些實踐是自然的、道德的或是從不言而喻的共同利益中產生的”[5]11，具體可分為意識形態權力和經濟權力[5]32。20世紀90年代送法下鄉既是國家在鄉村樹立威權性權力，也是國家通過“馬背上的法庭”的現代法治意識形態輸送而塑造彌散性權力。換言之，當時送法下鄉既是國家在鄉村建立支配性權威的方式，也是現代國家與傳統鄉村社會爭奪文化與規范的努力。脫貧攻堅必然會引發新一輪的法治下鄉。伴隨著國家資源輸入鄉村的，是資源的分配政策和規則。實施規則實質就是國家法在鄉村塑造經濟生活秩序，是國家經濟權力在鄉村的確立，體現了國家彌散性權力的發展，即國家法從20世紀90年代的話語與規則落地到如今的經濟生活滲透。

1.公共資源配置政策化。國家供給的公共資源的分配規則從鄉土性規范改換為政策法規。稅費汲取時期，鄉村資源由面向勞動力籌工籌勞而內生創造，國家極為有限的救濟資源僅能對標個別群體，如“90年代救濟糧只發放給窮得要乞討的人家，定量供應”(2018-05-18，貴州Q縣某鄉鎮政府工作人員)。彼時，鄉村資源由地方行政強制調配。稅費結束后，鄉土性規范如樸素公平觀、互助互惠、親屬團結等成為影響公共資源配置的規則。在國家法之外，鄉村有其內生社會規范，許多觀念是基于小農經濟低度分化和社會關系差序結構而產生。但這些內生規范在公共資源配置上往往會異化為平均主義、親疏有別、家族主義等觀念，導致低保評定時不公平等亂象，如平均主義要求第三類低保“輪戶分”，親疏有別、家族主義則會產生“關系保”。在對貧困戶的小組評議中也是如此，家族小、人緣差的貧困者很難被選上，這也導致了建檔立卡貧困識別的錯評。同時，這種地方性規范還掩護了公共資源的灰色運行，如小組內村民私分低保或村組干部通過親友掛名評低保。脫貧攻堅后，政策規范成為公共資源配置的唯一規則，成為結合意志普遍性與對象普遍性的彌散性權力產物。公共資源分配規則的替代不僅體現了國家政策意志的貫徹，更抑制了資源分配的灰色空間，從而實現了分配正義。正如村干部所說：“嚴格執行政策，才會逐漸形成規則共識。雖然農戶對政策會有不理解，但只要我們反復做好解釋工作，村民至少對干部不反感。”(2018-05-24，貴州S村黨支部書記)

2.分利秩序法治化。鄉村利益是指項目下鄉盤活資產所產生的利益。鄉村當下的分利秩序頗為失范，在項目施工、征地與青苗補償等利益方面，鄉村社會無法提供定紛止爭的權威，一旦缺乏國家法律規制，就會產生諸種博利越軌行為，且為強力搶占資源的村霸、“混混兒”提供了空間，甚至部分村干部本身就是“混混兒”出身。盧梭指出，當正直的人對他人遵守正義的法則而其他人對他卻不遵守時，正義的法則就反而造成了壞人的幸福和正直者的不幸。[20]這也是法律維持秩序的意義。

3.農(林)地產權化。農業田地由于經歷過土改、人民公社、家庭聯產承包等一系列重大改革，逐漸在鄉村確立了基于國家法的秩序。但田邊土角、房前屋后的自留地和廣大山林往往是指手為界或以自然地標為界，這種界限的模糊源自傳統鄉村地權利益的薄弱。項目建設的占地和青苗補償激活了農民的產權意識。據貴州某鄉鎮基層信訪辦統計，如今的信訪糾紛已經主要是部分歷史遺留問題和大量占地補償糾紛。(2018-05-25，貴州Q縣某鄉鎮政法委書記)農地產權化還促進了山林的國家法保護。在貴州，2000年左右，村民經常上山砍樹，制定了村規民約也無濟于事。當地政府根據本地村民有鬼神禁忌的風俗，在村民砍樹現象密集的山上建了一座廟，村民上山砍樹的行為就自然禁絕了。然而后來，伴隨著文化祛魅和經濟利益，砍樹行為再度興起，這回，就轉而通過工作隊員的法治宣傳和保護生態林的刑事訴訟來進行阻止，即通過法治方式來保護山林。

如果說20世紀90年代的送法下鄉體現的是國家權威性權力，那么，當前的鄉村法治輸入則是彌散性權力的樹立。通過國家法規政策來規制鄉村經濟秩序，既實現了鄉村社會資源和利益的分配正義，也深化了國家法治建設。

五、結語

國家推動經濟發展的能力與國家的社會治理緊密相關：經濟發展是政權合法性的基礎；此外，國家推動經濟發展的過程也是國家權力向社會分配、使用、動員及整合各種資源的活動，即是實現社會治理的過程。脫貧攻堅政策下的連片山區鄉村開發為鄉村治理體系合理化重構提供了契機和動力。當然，鄉村治理體系優化也會再促進鄉村經濟發展，因為良好的治理是承接經濟政策、保障經濟生產的基礎。鄉村治理體系重構的意義在于通過組織建設與民心經理、公法控制與私法規制、威權修政與制產興業的合力，塑造了山區鄉村公共治理秩序與經濟生活秩序，加強了鄉村基層治權。國家法規政策規制鄉村經濟生活，是國家權力下沉的體現。值得注意的是，“在所有的社會中，農村社會的結構是最獨特的”[21]，同樣，在所有的治理結構中，鄉村治理是最具復雜性、個體性和踐行性的。由于鄉村千差萬別，脫貧攻堅提供的更多是鄉村治理體系重構的機制，而非普遍的、絕對的結果。