新時代“三治結合”鄉村治理體系研究回顧與期待

李亞冬

(清華大學 法學院，北京 100084)

鄉村命運與國家發展休戚相關。鄉村治理歷來都是國家治理的基礎，是國家治理體系的重要組成部分，事關執政合法性。作為國家治理現代化的重要環節，基層治理直接反映并檢驗著國家治理體系的有效程度。浙江桐鄉率先發起“三治結合”的鄉村治理創新實踐，而后中央在2017年十九大報告中正式提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這一創新治理體系是在轉型時期促進鄉村振興、推動城鄉融合、解決鄉村治理難題的基本方略。此方略具有整體性和系統性，兼具多重內涵，既是治理理念、治理制度，還需落到民眾參與治理的實踐中。目前學界針對“三治結合”的鄉村治理體系已取得一定的研究成果，但還存在諸多不足，需要進一步深入研究。以“三治結合”“三治合一”“三治融合”“自治法治德治”“桐鄉三治”為“主題”[注]數據截至2018年9月26日。此外，在“中國知網”上按“關鍵詞”檢索，除報紙文章外，僅得文獻5篇。，在“中國知網”數據庫“期刊”欄目進行檢索，共篩得論文47篇，5個主題詞分別檢得3篇、11篇、16篇、12篇、5篇。此外，檢得碩士論文1篇，未見會議論文等其他文獻。通過國家圖書館的“文津搜索”，未能找到相關中文著作。雖然近年來國內鄉村治理研究成果頗豐，但目前對“三治結合”的鄉村治理體系的研究遠遠不夠，學界對新時代鄉村治理的新探索反應遲緩。另，從5個主題詞分別所得的論文數量看，學界較為認可“三治合一”“三治融合”“自治法治德治”三種說法，其中緣由在于，“三治合一”“三治融合”是桐鄉“三治”經驗的通常說法，而“自治法治德治”是中央文件中的表述。考慮到“三治”自發于鄉土實踐，后被采納為中央鄉村治理的方略，故本文選擇“三治結合”為題，以闡明其實踐和理論的雙重面向。

一、對鄉村治理實踐中“三治結合”的研究

“三治結合”的實踐肇始于浙江省桐鄉市高橋鎮，逐步產生了全國范圍的影響。2013年始，桐鄉率先開展自治、法治、德治的建設試點，鎮級層面設立“百姓參政團”、村級設立“百事服務團”以推動自治，創立“依法行政指數”考核制度、組建三級法律服務團以確保法治，組建道德評議組織、并將道德模范評選常態化以深化德治，形成“三治結合”的鄉村治理格局。如今，“三治融合”在浙江全省逐步推廣。在2018年6月召開的浙江全省“三治融合”基層社會治理體系建設現場推進會上，浙江稱2018年將新建省級民主法治村(社區)400個，“三治融合”村(社區)示范村2 000個。同時，江蘇、四川、廣東、湖南、河南、上海等省市也陸續開展對“三治合一”鄉村治理實踐的探索。以桐鄉模式經驗為主，學者對“三治結合”模式進行了總結、分析和改進。另有學者對浙江省德清縣、紹興市上虞區祝溫村、上海D社區的“三治融合”經驗進行研究，還有中共嘉善縣委政法委員會課題組以嘉善縣探索“三治結合”的經驗為對象進行了分析。

(一)“三治結合”的經驗。(1)治理主體間的協同。桐鄉“三治”在治理主體方面，民眾和政府實現了協同作用：民眾構成直接的參與性主體，提升了公共決策的科學性以及民眾對治理過程的認同；地方政府發揮民意主導性的作用，通過有效賦權于民，發動群眾服務群眾，提升治理績效。[1]67其中，地方精英的關鍵性角色，開明的地方黨委政府的支持，都為深化創新提供了重要條件。(2)治理工具的結構化。在工具方面，通過百姓參政團、道德評議團和百事服務團三個載體，構成無縫對接的實踐操作平臺，使地方治理結構化。在治理過程方面，將跟進式和動態化緊密結合，根據客觀情況和發展狀況進行動態研判。(3)治理邏輯的現代化。何顯明認為，桐鄉“三治”模式具有樣本意義：從治理邏輯來講，“三治結合”引入民主、公開、參與等現代治理要素；在基本準則方面，視有效性為首要原則，引入各種治理資源、技術和要素，通過試錯進行創新探索。[2]12-13

(二)“三治結合”的困境。當前，“三治結合”面臨著治理的行政化這一問題。桐鄉“三治結合”的治理模式雖然提供了諸多有益的經驗，解決了當前鄉村治理所面臨的困境，但仍然存在治理行政化的問題。根據我國社會治理體制的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”之“二十字方針”，鄉村治理體系應當是“社會協同、公眾參與”，即國家雖然把權力分享給公眾和社會，但由于設定了“黨委領導、政府負責”的基本前提，在理論上分享給公眾和社會的治理權力可以隨時收回，而即便是公眾和社會在治理中發揮主要作用，也仍然難以抵擋黨委的強勢主導和行政壓力的強大力量，當“治理有效”之目標無法通過漫長繁瑣的協商機制而得到實現時，“三治結合”很容易淪為形式主義式的創新治理。張丙宣對“再行政化”的發生路徑及可能面臨的合法性風險的剖析直指關鍵。在張看來，桐鄉的“三治合一”雖然短期內釋放了社會活力，解決了農村社會的諸多矛盾，但制度設計滯后以及選擇性、策略性、運動型的治理困境仍然存在，仍有造成“再行政化”的風險，進而導致基層政權喪失來自基層社會的合法性支撐。“三治”治理的制度設計仍然滯后，為了獲得治理績效，當地政府傾向于運用技術化的工作方法替代總體性治理制度的進行設計。在主體方面，政府角色并未退場，而只是隱藏，實質上繼續通過政法干警下鄉駐村、聘用專職網格管理員的方式為村民提供服務和指導，這一舉措是另類的行政化。而在培育農村社會組織時側重扶持官方背景的社會組織，嚴格限制維權類的社會組織，實質上削弱了鄉村自主治理的能力，并不利于以自治為基礎的鄉村治理的發展。治理的策略性和運動性特征難以緩解國家與社會之間的張力，并未實質放權于社會，因而難以實現兩者的良性互動。在關鍵的財政方面，由于鄉村治理的財政資金被鄉鎮政府把持，當資金不足時，綜合性治理只能側重于短期效率，這樣將會難以長期支撐基層政權的合法性。[3]50-51

(三)“三治結合”的改進路徑。(1)針對“三治結合”中的行政化難題，目前學界提出“加強法治”的辦法，主張依法行政、嚴格執法，通過建立村級權力清單、明確權責劃分來限制“微權力”干預村民自治。[4]但周慶智基于功利主義的視角，提出“權力清單”乃是控制權力的方式，并不觸動基本的權力結構，而只是權力的范圍和職責的調整，因而不具有限制和規范行政權力的能力。至于行政化造成的碎片化治理，如何梳理“上面千條線”，在向下輸入資源時避免治理的形式主義，是亟待探討的重要問題。(2)在如何深化“三治”方面，盧海燕基于對浙江德清縣“三治合一”經驗的總結，從強化法治、提升德治、完善自治和注重科學治理四個方面提出完善治理體系的改進路徑。[5]何陽、孫萍則認為：全口徑探討“三治合一”模式并不具有科學性，而應當根據賀雪峰對中國農村的二元劃分，將傳統農村和城市化了的農村區別考察，對癥下藥。針對傳統農村德治強、法治弱的問題，應強化法治建設；針對城市化了的農村法治強、德治弱的問題，應強化德治建設。[6]207-210

總體而言，學界對以桐鄉“三治”模式為主的經驗進行了總結反思，提出了改進路徑，但仍有較多不足。一是經驗總結不夠精細和全面。比如，桐鄉模式中社會組織在鄉村治理中扮演了重要的角色，而且在一定程度上已經通過載體的創新來融合法治和德治，進而激活自治體系，但目前關于該方面的研究還不夠充分。[2]13二是對關鍵問題的深入研究不足。如對“三治結合”的行政化問題，學者提出加強法治而約束權力的機制，這在實踐中的作用效果如何尚未可知。三是研究方法單一。現有研究大多是對靜態狀況的總結分析，缺乏生動的案例透析以及對治理過程和治理事件的動態分析。

二、對“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”提出背景的研究

鄉村自發的“三治結合”實踐探索4年，得到了中央肯定。2017年6月《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》規定：“充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合。”而后十九大報告強調：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》規定：“必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。”2018年9月《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》規定：“堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養法治、涵養自治，讓德治貫穿鄉村治理全過程。”以上“三治”的表述順序曾為法治、德治、自治，但自十九大報告起，無論是說體系、體制還是機制，順序均為自治、法治、德治。由此，“自治、法治、德治相結合”的鄉村實踐經驗成為了中央的鄉村治理方略，而這一從具體實踐到理論的飛躍，既是新時代國家治理現代化的內在要求，也是解決鄉村治理困境的必然選擇。

(一)治理體系的現代化。十九大報告指出，國家發展進入新時代，面臨的社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在治理體系方面，深化改革的目標包括推進國家治理體系和治理能力的現代化。鄉村治理體系作為國家治理體系的重要部分，創新鄉村治理體系，通過治理創新重構鄉村與城市的關系，是治理現代化面臨的重要課題。這一必然要求得到了國家城鄉發展新戰略的呼應，目前執政黨和國家基層組織已經完成建設并發揮著主導作用，且國家經濟戰略轉變為城鄉一體化和新農村建設，國家可以為鄉村治理提供良好的外部條件。

(二)鄉村社會的結構巨變。當前的鄉村治理體制無法回應鄉村社會的變遷。張天佐、李迎賓認為：當前農村的社會結構處于深刻變動的時期，人口結構、社會階層、組織結構都發生了重大的變化。原本傳統村莊的封閉性、穩定性被空心化、流動性取代，原本單一的務農階層分化為依賴不同經濟來源的多重群體，新型組織和原本以人際關系為紐帶的非正式組織發揮著不同的作用。如今的農村呼吁制度創新，以解決制度失靈、社會失范的問題。[7]

(三)鄉村治理的理念落后。傳統的鄉村治理存在著理念不健全和手段行政化、碎片化的問題。周慶智通過對權威、資源、秩序三方面的考察認為，基層社會秩序不穩定是由于傳統的權力經濟和社會控制的政治邏輯并未針對基層社會的分化、社會力量的多樣化和利益群體的多元化而作出適應性的改變。[8]郎友興也提出，鄉村治理的根本問題在于缺乏總體性治理的理念和思路，總體性治理不僅要靠地方政府尤其鄉鎮政府及政府各部門的合作，還需要農村、社會及市場的參與。[9]11

(四)鄉村治理的制度缺陷。在村財鄉管、項目制治理以及評比競賽式的背景下，基層自治機制弱化，村委會實質上成為鄉鎮政府的行政工具。易承志、李涵鈺認為，在分稅制改革和農村稅費改革后，鄉村治理存在著基層權力嚴重行政化以及城鎮化背景下資源配置失衡的問題。[10]類似地，胡洪彬指出，除了治理理念不健全、治理“內卷化”的問題外，公共服務供給的供需矛盾也較為突出。[1]65

(五)鄉村治理的實踐困境。從治理者角度看，鄉村治理所面臨的是更為直觀的實踐問題，其核心是如何更好地推行政府決策。實踐中，社會道德滑坡，民眾信訪不信法，鄉村治理水平不足，工作依賴政府而造成政府萬能論。面對這種困境，需搭建民眾與政府理解溝通的橋梁，激發民眾積極性。

“三治結合”鄉村治理體系的提出背景貫穿著國家治理體系和治理能力現代化的推進、鄉村社會變遷所致治理難題的解決、鄉村振興和城鄉融合的實現。無論是從國家發展目標、鄉村未來走向還是從政府在基層實踐中的角色看，鄉村治理的根本問題都是如何將城鄉置于一個命運共同體中，以一套邏輯、一套話語來解釋國家的發展，以一套行動消除城鄉二元隔閡，彌合日趨擴大的分裂和矛盾。

三、對“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的學理分析

對“三治結合”的學理分析包括概念、關系、內容和功能四個方面。學界認為，“三治結合”的治理體系具有整體性和多元治理的基本內涵，“三治”之間相輔相成、相互制約，“三治結合”以多元主體、多元規范為主要內容，在新時代背景下可推動國家治理現代化、社會轉型，促進鄉村發展。目前，概念界定缺乏整體性，“三治”關系尚未厘清，內容研究忽略鄉村德治，功能研究淡化沖突。

(一)“三治結合”的概念

對“三治結合”概念的理解首先應從中央文件的表述展開。如前文所述，“三治”為“自治、法治、德治”，屬于“治理體系、治理體制、治理機制”，這一鄉村治理體系的實現方式是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”。當前學界并未區分治理體系、體制和機制三種提法的不同，而是從治理理念、治理制度和治理實踐三方面展開對“三治結合”的理解。治理理念上，“三治結合”屬于“總體性治理、全觀型治理、多元治理”，具有政府與市場及民眾共享權力、協商治理的內涵。如郎友興所言，這一總體性的治理方式是以農村發展和農民生活為核心的運作方式，區別于之前以解決政府自身的問題或利益為核心。[9]17治理制度上，區別于政府通過短期政策進行碎片化治理、運動式治理，“三治結合”的治理體系具有規范性、程序性和穩定性等特點。治理實踐方面，“三治結合”通過政府的治理技術，調動村民積極參與共治，使“三治”浸透于民眾的生活方式之中。

概念的界定是研究的基礎，但目前學界對“三治結合”的概念并無深入探討，未將“三治結合”視為系統性、整體性的“鄉村治理體系”，因而存在理解片面化、缺乏整體性的問題。理解片面化體現為多數學者僅將“三治結合”視為中央政策，考慮在現實中如何推進，缺乏對制度設計和理念層面的深刻理解。缺乏整體性則表現為有關治理方式相結合的研究較少，雖有一些從鄉規民約、習慣法的角度探討基層治理中自治與法治如何結合的研究和少量關于基層治理中法治與德治相結合的研究，如崔文博對“德法兼濟”視角下的中國鄉村治理的研究[13]，但總體而言，將“三治”作為一個具有獨立性的整體系統而專門澄清“三治結合的治理體系”之本質和概念的研究極為欠缺。

(二)“三治”之間的關系

“三治”作為一個體系，其內部三個治理要素的內涵和三者之間的關系是研究的基本問題。2018年中央一號文件的表述可概括為“堅持自治為基、法治為本、提升德治水平”，《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中明確表示“堅持自治為基、法治為本、德治為先”。據此，多數學者將“三治”視為和諧的一體，認為三者相輔相成、三位一體。關于具體如何相輔相成，存在兩種觀點：(1)平行并列式，不特別強調“三治”中的某一“治”，而是概而言之，三者缺一不可，緊密聯系。陳榮文從健全鄉村治理體系、達成善治的角度強調三者相輔相成，將“三治”之間的關系概括為“自治是健全鄉村治理體系的核心內容”“法治是健全鄉村治理體系的應有之義”“德治是健全鄉村治理體系的情感支撐”。[12]龍文軍從建設中國特色社會主義的角度將之解釋為：“自治是實行社會主義民主的基本要求，法治是建設社會主義現代化的基本要求，德治是傳承中國傳統文化的基本要求。”[13](2)一體兩翼式，強調自治在鄉村治理中的重要地位，意在激活鄉村力量。桐鄉市委書記盧躍東從治理實踐的角度強調，“德治是基礎，法治是保障，自治是目的”，“三治”的關鍵目的在于構建自治的社會秩序，讓民眾不再成為黨委政府政策的被動執行者甚或反抗者，讓社會力量自己運轉起來，成為社會治理體系中的重要主體。何陽、孫萍持類似觀點，認為自治是主要內容，法治是保障，德治是輔助，三者關系并非平行并列，而是一體兩翼。[7]206-207以上兩種觀點之外，還有學者認為三者之間并非無縫契合，而是存在相互制約和沖突之處。此觀點關注“三治”之間的差異化和可能的沖突。楊開峰認為，三者不僅可以相結合，也存在制約和沖突，因而在考慮三者之間的關系時，需要一個實事求是的態度。[14]

“三治”間關系結構的澄清依賴于對鄉村治理中“三治”內涵的透徹理解。三者在理論和實踐中都并非具有明確邊界的獨立角色，而是存在著模糊的重合、交疊和沖突。村民自治制度本身便具有法律地位，而自治的實行也必然以德治為有利條件，法治的內涵中也包含人們對良善生活的訴求。自治是法治與德治相融合的治理，我國當前的社會自治是在憲法和法律的框架下展開的，鄉規民約、社會組織章程、行業標準及商業慣例等民間規范均受法律制約并須符合核心價值觀和主流道德。法治和德治既是自治的保障，也是自治的目標和指引。[6]206-207目前在三者內涵尚未厘清的情況下，對其復雜關系的論述概括多、分析少，關注和諧互促多、分析沖突制約少，闡釋中央政策多、問題導向論述少。

(三)“三治結合”的內容

“三治結合”的內容可根據治理要素分為主體、規范兩大方面。主體是鄉村治理的主要力量，規范是鄉村治理的依據。“三治結合”主張多元主體、多元規范相互作用，以確保鄉村治理有效運行。

1.多元主體。“三治結合”不再是政府控制型治理，而是多元主體、多種力量共同參與型治理。多元主體包括自治主體、法治主體、德治主體。自治主體主要為村委會，以及互助會、鄉賢理事會、紅白理事會等組織，它們依賴自治規范進行治理。法治主體則包括以派出法庭為代表的司法主體和法律服務主體，依賴法治規范進行治理。德治主體包括新鄉賢、鄉村精英，以及由他們組成的道德評判團，依據道德規范進行治理。另有非政府組織、律師事務所等以其發揮作用的方式參與到自治、法治、德治中。多元主體如何發揮作用是“三治結合”需要解決的重要問題。針對治理主體的多元，張丙宣、蘇舟主張借鑒桐鄉市“三治合一”的經驗，建立權力清單，倡導“微自治”，突出基層自治組織和村民的主體地位，激活多元主體參與的積極性。[3]50對具體主體的研究主要有：(1)關于自治主體，田先紅認為，成都平原上的村民小組作為相對獨立的實體治理單位，具有較強的治理能力，曾經在公共品供給、土地產權改革等方面發揮了國家政策的攻心作用，未來有必要重新發掘村民小組的治理傳統和治理功能。[15](2)關于法治主體，對于人民法庭推進法治鄉村建設的途徑，周立提出，應當在化解矛盾時，注意尊重當地的風俗習慣、靈活運用多種審判方式。[16]對法院在推進“三治融合”中的職能定位和具體的推進策略，李章軍提出了具體的意見。[17]此外，尤其應當注重鄉土法杰作為法治主體在鄉村治理中的重要作用。高其才認為，鄉土法杰在國家法的實施、習慣法的弘揚、社會秩序的重構以及文化傳承方面具有獨特的價值，是鄉村治理中守望相助、情感關聯的核心力量。[18]在國家法律實施中，鄉土法杰既有帶動村民守法、促進國家法在鄉村適用和執行的積極作用，也存在偏重實踐理性、濫用權威的問題。[19]在鄉村治理中，鄉土法杰一方面作為鄉村糾紛解決的主體而維護鄉土秩序[20]，另一方面也在解決糾紛的過程中靈活適用習慣法而推動了村規民約的“生長”，由此形成新的鄉村治理規范[21]。王麗惠側重鄉土法杰作為鄉民自治的代表而在國家法治與鄉約民治之間的銜接機制。[22](3)關于德治主體，王斌通對新鄉賢參與治理的傳統、途徑、特征和價值進行了分析，并厘清了新鄉賢參與治理跟鄉賢治理、基層黨委政府行使治權、基層自治之間的關系和區別。[23]關于其他主體，張立榮、冉鵬程通過對律師事務所參與鄉村治理的實證研究，從社會資本的視角分析了鄉村治理的困境和出路，主張按照“三治結合”的總要求和認知維、結構維、關系維相聯動的路徑而再造鄉村社會資本。[24]胡放對以鄉村教師、醫生為代表的知識分子在自治、法治和德治中可能發揮的作用進行了分析。

2.多元規范。“三治結合”的鄉村治理體系依賴多元規范的共同作用，多元規范包括國家法律法規政策、村規民約、習慣法、自治章程及禮俗道德規范等。多元規范共同構成完整的體系，規制鄉村治理的多元主體。目前學界主要關注國家法規和政策，尤其是對修改《村民委員會組織法》的建議，多數學者認為應當規范行政對鄉村自治的干預，使自治制度落到實處。如秦小建堅持，村民自治立法應以尊重村民自治權為村民自治制度的邏輯起點，對村民委員會組織法的結構予以必要完善。肖金明認為，應在立法中反映村民自治的本質屬性，以村民自治法取代現行的村民委員會組織法，在制度體系、結構和內容上突破村民委員會組織法的限制。[25]在具體問題上，學界主要關注鄉鎮政府與基層自治組織的模糊關系、村委會任期、村民資格認定、委托投票限制、對政務公開的監督機制，以及司法救濟的現實可能性。對于非國家法規范的研究主要集中于村規民約和習慣法。村規民約作為鄉村治理的工具，促進了國家法與公序良俗的有機連接[26]，對于完善鄉村“三治結合”具有啟發意義。在自治方面，高其才通過對貴州錦屏縣魁膽村村規民約的研究，認為村規民約在社會治安維護方面形成了完備的規范、制度和執行機制。[27]通過對貴州省錦屏縣石引村村規民約的研究，發現村規民約作為習慣法具有積極能動性，能夠引導社會行為，改變紅白喜事大操大辦、攀比鋪張、燃放鞭炮等不良習慣，為建設文明鄉村、美麗鄉村奠定基礎。[28]一方面應當肯定鄉規民約在鄉村治理中既發揮著保障民主、管理公共事務等多重積極作用，另一方面也應注意到鄉村社會結構、行政權干預以及村規民約自身的問題這三方面因素對鄉規民約發揮作用的限制。[29]解決村規民約自身問題，應首先突破地方規范對村規民約制定的不當限制。我國鄉村正處于從傳統的控制到現代治理的轉型期，地方規范中關于村規民約的規定不應當是命令性的，而應當以建設性、倡導、鼓勵和引導為主。[30]一些學者闡述了村規民約在自治、德治中的重要功能。如付微明探究了習慣法精神中的和睦、合約、和諧三大精神及其所蘊含的協商一致、利益均衡、義務互負等基本原則對鄉村良善秩序的形成、鄉村社會的穩定的作用。王麗惠對鄉規民約研究的范式進行了反思，她認為，雖然“個性化”范式注重地理差異和民族多元，但卻缺乏對個性化鄉規民約的普遍化和通則化的努力，而行動中法范式雖關注村規民約在維風易俗、資源保護等方面起到重要作用，但忽略了鄉治的整體性。文新宇就鄉村治理中出現的民族習慣法與國家法沖突的情況進行了論述，主張從法律多元和公序良俗的理念促進習慣法與國家法的良性互動。[31]

以上研究成果在對象上基本全面涵蓋了鄉村治理的主體和規范，尤其對自治、法治的主體和規范研究較多，但對德治的主體和規范研究較少。問題在于，現有研究漠視多元主體、多元規范的沖突，而沖突是重構主體之間關系的關鍵。如果無法發現并解決這些沖突，和諧就只能是表面的、短暫的，遇到沖突即刻瓦解。“三治結合”治理體系面臨的核心難點就是主體之間、規范之間的協調，而當前學界未能為主體之間的權責劃分設定框架和標準。僅僅重復闡釋“二十字方針”，而不回答“如何領導、如何負責、如何協同、如何參與、如何保障”，對于建構“三治結合”的體系是遠遠不夠的。

(四)“三治結合”的功能

“三治結合”的治理體系對國家、社會、鄉村和民眾都具有重要意義。(1)推進國家治理現代化。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系和治理能力的現代化區別于國家統治、國家管理，它要求治理主體多元化、權力生成民主化、權力運行法治化、利益表達制度化、績效考核科學化。[32]“三治結合”的鄉村治理模式切合國家治理體系現代化的要求，鼓勵多元主體尤其民眾參與治理，注重充分調動市場，同時依賴多元規范，以法治為保障，在治理過程中追求制度化、規范化和程序化，促進自治制度切實運行。(2)推動社會轉型。從發展的角度看，當前中國正處于轉型期，“三治結合”作為基層治理模式，經過實踐的驗證，是治理有效的方式。社會將持續變遷，“三治結合”作為變遷的催化劑，可以通過調動社會資本和社會力量進入鄉村，加速城鄉一體化，縮小城鄉在社會事業和公共服務上的差距，改變社會結構。同時，在實施過程中有助于開發和培養現代公民意識、法治意識、現代精神和未來地方自我管理的能力，以及構建未來基層治理體系。[33](3)促進鄉村發展。學界認為，鄉村治理的行政化是阻礙鄉村發展的關鍵，其管理思維壓抑鄉村自身的活力和資源而使村民處于被動消極地位，鄉村發展缺乏動力。而如張丙宣、蘇舟所言，通過“三治合一”模式所設計的參政和評議制度，將鄉民納入治理體系，能夠將被治理者轉化為治理者，從而提高鄉民參與公共事務的積極性，釋放鄉村社會的活力，提升鄉村自治的能力。[3]49-50類似地，鄭曉華、沈旗峰將鄉村治理放在社會建設的視角內，采用社會建設的分析框架，對浙江桐鄉市“三治合一”模式的個案進行研究，從社會建設的四個維度展開分析，認為“三治”模式區別于傳統的網格化治理和大聯動模式，跳出了“建設社會”的思維模式，切實實現了社會主體之間的良性互動，提升了社會主體的社會參與權利，在參與過程中，各社會階層的利益訴求得到表達和回應的機會，有效地提高了社會凝聚力，從根本上推進了社會建設。[34]

“三治結合”治理體系的功能不僅在于靜態體系構建完成之時權力和資源的重新配置，更在于構建的動態過程對村民、鄉村、社會與國家關系的重塑。多元主體和多元規范在構建過程中角逐、博弈、合作，以維護村民利益和農村秩序為基本導向，完成以城鄉融合一體為目標的鄉村改造。但是，當前學界多從結構與功能的視角研究“三治”靜態意義下的價值，很少將“結合”視為一個動態的過程而研究多元主體、多元規范的沖突以及沖突解決中的關系重塑。而實際上，后者對于避免“三治結合”的形式化，從而使“三治”真正發揮解決鄉村問題、促進鄉村振興的作用，具有更深遠的意義。

四、通向系統性的“三治結合”研究

“三治結合”的鄉村治理體系作為中央提出的具有實踐和理論雙重面向的新方略，具有系統性、整體性，是針對目前中國發展新時期、新問題的應對方案，具有重要指導價值。當前關于“三治合一”鄉村治理模式的研究成果大多是對“桐鄉三治”的重復描述和對中央文件的重復闡釋。為了健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，澄清其內涵，完善相應的制度設計并使之在鄉村治理中落到實處，我們或可針對上文提到的相關方面研究的不足之處，從以下四個層面進行拓展深化。

(一)轉變研究范式。經過長期的鄉村治理實踐，我們認識到鄉村治理中的問題并不是通過“小縫小補”和“哪里出現問題治理哪里”的被動應對就能解決的，因而呼吁具有系統性、整體性的解決方案，以統籌多元主體、多元規范、多方資源促進鄉村治理轉型，引導鄉村發展。“三治結合”的治理體系強調結合、融合，本身具有整體性和系統性，故應將“三治結合”本身作為研究范式，取代“三治分離”等鄉村治理研究范式。這一新范式以系統論為理論支撐，構建鄉村治理的宏觀系統和子系統，通過系統運作形成制度和規范，將鄉村治理問題消化在內部，引導城鄉發展一體化，實現鄉村治理現代化。

(二)深化研究內容。目前“三治結合”的研究內容涵蓋較廣，但深度不夠。“三治”作為具有整體性的概念，其內涵并未界定清楚，“三治”之間如何結合的問題仍然需要解釋，“三治”的頂層設計和體系構架仍不清晰，“三治”的“二十字方針”在制度安排中的實現機制仍待探索。進一步的研究應當在“三治結合”的研究范式下，探索多元主體的合作共治和多元規范的結構優化，保證“三治結合”體系完備的運行基礎。

(三)拓展研究領域。鄉村治理體系不僅旨在維護治理秩序，更是我國經濟發展、政治文明、社會建設和文化傳承的重要基礎。目前的“三治”研究集中于政府管理學的范圍，即“治理者主位”的視角，而經濟學、社會學、法學、倫理學角度的研究較少。僅有少數學者對鄉村治理的多元規范的研究是從法學視角展開的。將“三治結合”納入多個學科的研究領域中，鼓勵交叉學科的研究，是健全“三治結合”治理體系的內在需求。

(四)豐富研究方法。目前大部分研究為文獻研究，缺少田野調查、個案研究、比較研究等多種研究方法。鄉村治理是一個復雜的體系，本質上呼吁多種研究方法。尤其，鄉村治理是正在進行的鮮活實踐，參與其中的各主體的行為塑造著鄉村治理體系的形態，理解自治、法治、德治不同治理主體的行動和利益考量是觀察治理體系走向的關鍵，開展田野調查將會為鄉村治理體系的研究提供具有說服力的材料。此外，“三治結合”的研究既要對基層社會治理展開國內外比較研究，也需對國內不同區域的“三治結合”鄉村治理進行比較研究。

總體而言，當前“三治合一”鄉村治理研究范式未將“三治”視為系統，缺乏明確的整體性研究框架、研究體系和精細的深度研究，研究方法也較單一，研究領域還待擴展。學界應合力構建“三治結合”的理論體系，總結“三治結合”的現實實踐，發現“三治結合”治理理念、制度設計及實踐中的矛盾和問題，推進精細化的個案研究和比較研究，為促進鄉村善治、推動鄉村振興提供智識資源。