政府與社會組織協同治理效能提升的三重維度

張繼亮，王映雪

(1.北京大學 經濟學院，北京 100871；2.黑龍江大學 政府管理學院、黑龍江省社會管理研究基地，哈爾濱 150080)

黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會治理格局……發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”其意不僅在于要將社會治理工作由政府單邊行動轉變為政府與社會力量間的聯合行動，而且更突出強調的是要通過一系列體制、機制與制度設計，解決好社會治理聯合行動中多元主體協同增效的問題。就政府與社會組織協同治理而言，這一關鍵性問題的解決需要從主體間關系結構調整、主體行為能力建設、主體間協同機制構建三重維度進行深入思考。由此，才能更好地解決當前我國社會治理過程中局部存在的制度空間開放不足、權責邊界不夠清晰、社會組織主體性缺失、社會治理資源配置效能偏低、社會治理綜合成本相對較高等現實問題。

一、關系結構維度：厘清治理行動中的主體間關系

政府與社會組織在治理中實現有效協同首先需要理順彼此間的關系。政府與社會組織分屬不同的社會部門，在組織性質、組織機制、組織資源、組織理念等方面都表現出一定的差異性。當有差異的兩類主體共同致力于社會治理實踐時，首先應將公共利益確立為共識性價值目標，將合作確立為共識性的價值實現方式，以此為前提在具體的價值實現過程中，逐漸理順兩者在職、責、權、利方面的關系，并構建適應于實現、維護和增進公共利益，適應于建設共建共治共享社會治理格局的主體間關系結構。政府與社會組織間關系結構的梳理有利于彌合主體間價值裂縫，形成優勢互補，明確責任與任務，促成優質高效的合作。

首先，在職能關系方面，協同治理不是政府從社會治理領域完全退出，而是政府通過制度的科學設計與合理安排引導社會組織積極進入。政府與社會組織是社會職能共擔關系。轉變政府職能是多年來我國行政體制改革的一項中心任務。正是因為能夠清晰地認識到轉變職能的重要性并逐漸掌握了職能轉變的方向與方法，我們才逐漸走出了行政改革的“怪圈”，走出了一條有中國特色的、符合人民利益的政府改革與行政發展道路。政府社會職能的轉變主要是通過政府向社會力量特別是社會組織轉移部分職能來具體實現的，從而轉變了政府的職能實現方式，即由一元轉向多元，由直接轉向間接，由微觀轉向宏觀。那么問題隨之產生，政府應該向社會組織轉移哪些社會職能？向哪些社會組織轉移職能？以怎樣的方式轉移這些職能？這些問題決定了在政府職能轉變過程中，公眾需求能否得到更好的滿足，政府的合法性是否會進一步增強，行政改革能否達到預期的目的。客觀來看，一方面，社會職能在政府職能體系中最為龐雜，社會事務所涉及的利益群體也最為廣泛；另一方面，我國現階段社會組織的發育整體看來總量不足，覆蓋面較窄，服務能力也相對較弱。[1]基于這樣的現實，政府在向社會組織轉移職能的過程中，需要對轉移的內容、對象、進程、尺度、質量等保有清晰的認識并進行準確的把握。政府應根據公共利益最大化原則、社會事務治理效能原則，充分尊重社會公眾選擇，在條件成熟的領域有序地向社會組織開放制度空間，允許社會組織以合法的方式，按照法定的程序進入社會事務治理領域。政府在將那些適合社會組織承擔，由社會組織承擔更好的社會職能轉移給社會組織的同時，不僅自身保留了部分社會職能，而且以公平有效的方式對社會組織的履職過程與實際效果進行動態監管，并為社會組織職能履行做好政策性服務。政府應轉變集決策、執行、監督職能于一身的全能角色，將更多執行性職能交給社會組織，集中精力履行好決策職能，鼓勵社會組織參與社會事務決策，并逐步實現監督職能由政府向第三方轉移。社會組織作為植根于社會的治理行動主體應明確自身在社會事務治理和社會發展中的任務與角色，通過實踐積累經驗并不斷完善自身，承擔好政府轉移的社會職能。

其次，在權力關系方面，協同治理并不是政府完全棄權，也不是政府與社會組織均權，而是政府賦予社會組織以社會事務的部分治理行動權，實現國家公共權力與社會主體權力的相互呼應。手中握有多少權力并不能用來衡量政府合法性的強弱。政府從公共性出發還權于社會的行動，非但不會威脅到政府的合法性，反而會因公共利益的更好實現而使政府獲得更廣泛的社會認同。政府權力合法性的生成邏輯包括前后相繼的兩個過程，即權力來源的合法性和權力運行的合法性。政府行使或配置公共權力的過程和結果能否得到社會公眾的認同才是政府權力合法性的決定因素。政府只有合理地配置公共權力資源并發揮權力資源在增進公共利益中的最大效能，才能獲得社會公眾的廣泛認同，才能取得穩定而持久的合法性。社會組織分享社會事務治權的現象和過程，體現了我國“一切權力屬于人民”的憲法基本精神，鞏固了社會組織服務于社會公眾和新時代中國特色社會主義事業的合法性基礎，使其可以憑借社會治理的法定主體權力更好地協調處理社會自身事務，使政府讓渡的部分治權最大化地發揮增進公共利益的實際效能，同時使政府可以集中資源和力量解決經濟社會發展中的突出性問題。應當認識到，公共權力內部結構的調整，絕不是政府完全放棄社會治理權力。特別是在社會力量發展不完備的階段，決定社會治理方向、性質、任務、方式等的最高決策權，仍需要由政府來把握和行使，扶持社會組織發展，為社會治理提供可靠性資源供給的職能仍然需要政府來履行。同時，政府向社會組織讓渡治權空間，也不是要求政府必須與社會組織均權。社會治權結構的調整必須遵循政府宏觀可控、相對均衡適度的原則。相對均衡適度意指既要打破管理行政范式下政府對社會事務治權的壟斷狀態，積極引導社會組織分享治理的主體性權力，同時這種治權結構的調整也要根據社會事務治理的實際需要和權力資源的社會承載能力來進行。政府要根據社會組織公共權力的履行情況及社會反饋來動態地調整權力資源的配置，并保留權力結構調整的終極裁定權。

再次，在責任關系方面，政府與社會組織協同治理的制度安排并不意味著政府可以通過轉移職能和權力讓渡來轉嫁自身對公共利益實現的主體責任，反而更需要政府承擔起社會事務治理的整體性責任。西方新公共服務理論與實踐所要糾正的正是新公共管理運動所造成的政府權力空心化和公共責任碎片化。這一時期的政府在轉移職權的過程中，公共責任意識也隨之淡化，出現了政府整體性公共責任碎片化的趨勢，表現為政府開始有意識地轉嫁責任給社會力量，或推卸責任給內設部門，以達到轉移公眾矛盾的目的。[2]實踐證明，公共屬性所決定的政府為公共利益所要承擔的整體性公共責任，并不會因為政府職能實現方式的轉變和社會治權的部分讓渡而發生轉移或拆解。但這也并不意味著社會組織在任何情況下都無須對自己的治理行為負責。因此，有必要基于權責一致的原則，從責任主體與對象的角度，對協同治理聯合行動中政府與社會組織的責任關系進行系統的梳理。協同治理的制度設計賦予社會組織以社會事務的部分治權，這就意味著社會組織需要與政府共同承擔實現、維護并增進公共利益的責任。此時，不同責任主體的共同責任對象是社會公眾，共同的責任內容是公共利益。同時，協同治理所反映的是政府與社會組織之間圍繞具體社會事務而形成的合作關系或契約關系。政府與社會組織彼此做出了資源或行動的承諾，并要求對方在規定的時間內兌現相應數量與質量的承諾。此時，不同的責任主體又互為責任對象。從責任范圍來看，作為社會治理集體行動的組織者、制度的設計者、行動的具體參與者，政府不僅要為自身的治理行為負責，還要為社會組織在社會治理行動中做出的包括引發負效應的一切具體行為負擔作為組織者的整體性責任。與政府對全體社會成員所擔負的整體性責任相比，社會組織的責任范圍仍然是有限的。所以，政府向社會組織轉移職能、讓渡權力，并不意味著可以轉移社會事務治理的整體性責任。

最后，在利益關系方面，政府與社會組織協同治理的制度設計在實踐中不應突顯彼此間的利益爭奪關系，而應突出互惠互利、合作共贏的主體間關系。在社會治理集體行動中，政府與社會組織的共同利益在本質上反映為公共生活世界所追求的公共利益。社會治理的終極價值決定了政府和社會組織在面對理性選擇和價值抉擇時，必須遵循公共理性原則保證公共利益的優先實現。優先性設計本身意味著公共理性和公共利益并不排斥個體理性和基于組織發展與事業發展的組織合理利益訴求。之所以強調公共理性優先，是因為個體理性是行為主體以其單方面利弊得失為邏輯出發點對其行為選擇做出價值判斷的。個體理性的無限膨脹極易導致治理主體間的利益爭奪與價值沖突，不利于社會治理聯合行動的生成與發展。公共理性則有利于政府與社會組織間共識性價值目標的形成，促成合作。理性地來看，合作而非競爭才是多方面利益得以實現的最佳方式。正是基于對合作的重要性的認識，國內部分學者在翻譯和使用協同治理概念時，經常將其表述為“合作治理”或“協作性公共管理”，意指“在多元治理主體并存的條件下，對‘政府治理，公眾參與’模式的完善與超越”。[3]事實上，合作與競爭本身就是一對共生性矛盾，沒有無競爭的合作，也沒有無合作的競爭，合作與競爭又共同構成了協同治理主體間利益關系矛盾的一體兩面。其中，合作應該成為矛盾的主要方面。私人領域中的企業聯盟，公共領域中的公私合作伙伴關系(PPP)等諸多實踐都證明，只有通過合作才能擺脫單方面發展和社會整體發展中的資源性困境，并為合作行動參與者帶來更大的競爭優勢，才能解決過度競爭所帶來的資源封閉、秩序混亂和發展低效問題。西方的公共選擇理論在公共產品與服務優質供給的意義上是鼓勵多元治理主體間競爭的。其邏輯依據在于公平、開放的競爭環境有利于擴大公眾的自主選擇權，形成公共服務的買方市場，同時打破政府的服務壟斷，促進公共產品與服務質量和供給效能的提升。此邏輯的成立有其特定的前提，包括理性而有自由選擇權的公民、發達成熟的社會組織、公平開放有序的公共服務市場等。公共選擇理論是布坎南等人基于經濟學反政府干預的立場而提出的，其理論體系所內含的“顧客導向”、“反政府壟斷”、“鼓勵政府間競爭和公共服務的市場化”等主張，不僅迎合20世紀70年代公眾對優質高效公共產品與服務供給的需要，而且迎合了當時處于財政、管理、信任三大危機之中的西方政府改革的需要，并成為新公共管理運動的重要理論來源。但該理論特別是其鼓勵競爭的主張，隨著新公共管理運動實踐弊端的日漸顯現而備受質疑甚至指責。矛盾的焦點主要集中在管理主義行政思維下政府對社會公平的忽視、政府整體性公共責任的碎片化、處于競爭關系中的“企業家政府”追逐自身利益行為的合法性等問題。顯然，在公共行政的基本價值取向和公共事務治理多元主體間利益關系定位方面，隨后興起的新公共服務理論和協同治理理論，以其所主張的公平、責任與合作，完成了對新公共管理理論和公共選擇理論所主張的效率中心主義的原子化利益存在形式和競爭性利益實現方式的批判和超越。即便如此，公共選擇理論也并非一無是處，其所提出的擴大公共產品消費者選擇權和選擇空間以提升公共服務質量并使公眾最終受益的主張，在基本價值取向上和邏輯思路上是具有進步意義的。這種以競爭促進服務并為實際行動者贏得市場的邏輯理念恰恰迎合了我國當前公共服務市場化改革的需要。其價值主要體現在政府主導的公共服務競爭性購買過程之中，有利于政府代表公眾在眾多的公共服務供給主體中進行判斷和選擇。我國的公共服務市場化還處于起步階段，“面臨著制度安排缺失、社會整合乏力、各方利益掣肘、思想觀念滯后等諸多困境。”[4]市場化運作的制度優勢、公眾的理性判斷與選擇能力和社會組織的發育程度同時決定了引入市場競爭機制的必要性、政府代表公眾進行選擇的合理性以及政府在公共產品與服務的供給中居于主導地位的必然性。這種主導地位自然不是指代政府壟斷公共服務，而是指政府要主導公共服務改革，積極探索諸如政府向社會組織購買公共服務等公共利益實現的更優方式，規范市場主體行為和競爭秩序，同時培育社會公眾的理性判斷能力和自主選擇能力。

綜合以上各方面來看，我國在建構政府與社會組織協同治理制度格局時，要在職、責、權、利四個方面協調好政府與社會組織間的關系。政府既要為社會組織參與社會治理提供條件，也要避免單向度地追求“小政府、大社會”，并且應以公共利益和公共需求為導向，以職能轉變和轉移調整為中心，全面協調好與社會組織間的關系。政府與社會組織在社會治理領域中的權重比例應根據社會發展實際需要合理安排，堅持適度原則。從西方公共行政發展歷程來看，當社會發展面臨重大危機時，政府機構和職能便會膨脹，行政干預便會加強。“大政府”還是“小政府”僅是從政府規模、職能范疇、權責范圍等角度的一種形象描述，并不與公共權力運行的實際效能直接相關。影響公共權力運行效能的關鍵在于公共權力資源的合理配置，以及在公共權力行使者之間建立起有效的動力協調機制。所以，機構和職能精簡后的“小政府”應該是對社會發展實際駕馭能力更強的政府，這種政府的出現是政府和社會兩個方面的發展進入成熟階段的標志。可以說，“在政治現代化發展較充分、政府的結構功能分化和專門化突出、政府專業化能力素質較高的社會中，倡行‘小政府、大社會’是有一定的理論依據和實踐道理的。”[5]反之，在社會發育不成熟、政府整體協調能力相對較弱的情況下，“小政府”反而會給社會治理和公共利益的實現帶來負面影響。

二、治理能力維度：提升治理行動中的主體能力

正如上文所述，政府與社會組織協同治理的制度設計本身意味著社會治理主體的多元化。政府規模的縮小并不意味著政府可以弱化自身能力，降低對自身履職能力的要求，反而這一制度安排的內在運行機理恰恰對協同關系中政府的實踐能力提出了超出以往的更高要求。不得不承認，當前我們建構政府與社會組織協同治理制度格局的主張，是在“政府強、社會弱”的現實基礎上提出的。這一強一弱的能力結構給協同行動和新的社會治理制度的實施帶來很大難度。事實上，政府“強”，也僅限于政府承擔著更多的社會治理職能，并不能證明其有足夠的經驗和能力來應對協同治理這一新的制度挑戰。“社會弱”主要指社會組織數量少、規模小、領域窄，進而影響到其參與社會治理的廣度、深度和效度，這已經成為制約我國協同治理制度效能的一個關鍵性因素。相對較弱的社會組織是無法有效承接政府轉移的社會職能并協同政府向社會提供優質公共產品與服務的。因此，社會組織需要提升主體意識和服務意識，在協同治理的制度實踐中不斷加強自身能力建設，與政府組織間真正實現“強——強”聯合。

政府能力的提升是協同治理系統能力和整體效能提升的根本保證。協同治理的未來發展趨勢是要逐步塑造一個規模雖小，但能力更強的政府。改革開放四十年來中國經濟社會的快速發展令世界矚目，以致有些外媒及學者把中國的發展道路稱為“中國模式”，并把發展的成就歸因于國家干預和行政指令控制。他們認為，“中國的指令控制制度較其他經濟學家所重視的制度運轉有效得多。他們以連貫的方式推動和引導人民和國家的資源達到共同的目標。”[6]事實上，這些學者只看到了事物發展的一個方面，卻忽視了以行政的方式來配置和協調社會發展資源所產生的高額行政成本，以及政府在獨自履行社會管理職能中所付出的高額代價。所以，當下中國亟須確立市場在資源配置中的決定性地位，在公共事務治理和公共產品與服務供給方面提升市場化水平。政府與社會組織協同治理理念的提出，不僅為中國更好更快地實現治理現代化提供了重要啟示，同時也對協同治理系統中政府應具備的能力提出了不同于以往的要求。首先是政府的公共服務供給能力。這種能力不同于以往之處在于，政府在協同治理框架下將逐步從直接供給環節退出，轉而成為公共產品與服務供給的組織者，政府將集中精力完善公共產品與服務供給系統的建設與運行，實現公共需求與公共服務供給之間在數量、質量和結構方面的更好銜接。其次是政府的資源配置能力。引導社會組織進入公共服務領域本身意味著市場機制的引入。市場具有資源配置的效率優勢，同時也有公平性的不足。政府需要充分發揮“元治理”的制度調節功能，發揮行政力量在社會治理資源公平配置中的促進和保障作用。再次是政府的協同秩序維護能力。協同治理的制度安排旨在建構以公共產品與服務為核心的社會生活良性秩序。政府與社會組織之間的協同秩序是公共產品與服務秩序性供給和社會治理整體性秩序的前提和基礎。政府一方面要引導社會組織有序參與，規范其運行；同時還要調整自身行為，合理劃定行為邊界，避免因行為失范對協同治理的制度秩序和倫理秩序造成侵害。最后，也是最為關鍵的在于政府要提高自身的制度供給能力。政府向社會提供穩定、規范、公平的制度體現著“依法治國”的基本精神。這些制度的有效供給將使政府與社會組織的協同治理進入規范運行的軌道。協同治理所需要的制度是對政府與社會組織雙方均能產生平等約束力的制度，有利于協同合作和共贏互利的制度；對社會組織而言是有利于社會依法獲得社會治理權利的制度，有利于去除行動阻力的制度，有利于社會組織發展壯大的制度；對政府而言是有利于整體性公共責任實現的制度，有利于維護和增強政府合法性的制度；對社會公眾而言，是有利于公共利益更好實現，公眾可以從協同治理的制度實踐中獲得優質高效公共服務的制度。

社會組織能力的全面提升是協同治理系統能力和整體效能提升的關鍵。在協同治理主體系統中，社會組織的行為能力與政府相比較弱。社會組織羸弱現狀的形成具有深刻的社會歷史性。協同治理需要社會組織具備一系列能夠彰顯其主體性的能力、能夠使其與政府形成有效協同的能力、能夠有助于公共利益實現的能力。具體可以概括為主體性思維能力、價值判斷與價值行為選擇能力、優質公共服務供給能力。首先，主體性思維能力證明了社會組織主體性的存在。主體性思維能力使社會組織能夠以獨立于外在力量的主體視角去認識世界和改造世界。這是消解其現存依附性的必備能力要求。只有具有主體性思維能力才能使社會組織產生主體意識，具體包括參與意識、責任意識、權利意識和平等意識。擁有主體性思維和主體意識才能激發社會組織的主體行為動機與主體行為活力，使其自覺地參與到社會治理的主體實踐當中。其次，價值判斷與價值行為選擇能力是保證社會組織公共性、保證其行為選擇符合公共制度和公共倫理要求的必備條件。社會組織的公共性與政府的公共性在存蓄時間和確立方式上有著明顯的不同，政府從它產生的那天起便具有天然的公共性，公共性支配著政府的理性、動機與行為；而社會組織的公共性不僅存蓄時間較短，而且只有當社會組織進入公共領域并發揮實際效能，同時獲得了政府和廣大社會公眾的一致認同之后才得以真正確立。社會組織公共性的最終確立須經過一番系統錘煉，較之政府的公共性更容易受到公眾質疑。因此，要求社會組織必須在動機方面秉持公共精神和公共理性，在行為方面堅持恰當地運用主體治權并竭力滿足社會公眾需求。最后，社會組織要具有優質公共服務的實際供給能力。能力是行動的保障，只有提升供給能力，社會組織才能擔當社會治理的使命，才能與政府實現協作互動。當前我國社會組織在公共服務供給中表現出服務領域窄、服務半徑小、服務專業化水平不高等問題，直接原因在于組織數量少、組織規模小、行業分布過于集中，根本原因則在于體制束縛了動力，資源制約了活力。因此，社會組織應抓住當前社會治理現代化建設的歷史機遇，借助政府提供的持續性制度支持，在資金、人才、技術等方面進行優化，同時結合自身的自組織機制優勢，提升向公眾提供優質高效公共服務的主體能力，積極投身社會治理實踐，在服務供給過程中以市場的標準來檢驗并不斷完善這一能力。

三、協同機制維度：累積治理主體間的社會資本

協同治理作為以公共利益為最終價值指向的集體行動，其效能目標的實現需要在政府與社會組織之間建立起有效的協同機制，以保證兩者在主觀意識與客觀行動上的協調一致。通過累積社會資本可以在政府與社會組織之間確立起能夠統一兩者意識與行為的信任機制、規范機制與網絡機制。信任機制可以起到行為簡化功能，規范機制可以起到行為自覺功能，網絡機制可以起到群體壓力功能。從而解決社會治理行動中治理主體不敢行動、不愿行動和不會行動的協同性不足問題。社會資本(Social capital)的概念產生于20世紀70年代的西方社會學，概念提出者皮埃爾·布爾迪厄(Pierre Bourdieu)把社會資本描述為：“實際的或潛在的資源的集合體,那些資源是同對某種持久的網絡的占有密不可分的。這一網絡是大家共同熟悉的，得到公認的，而且是一種體制化的關系網絡。”[7]社會資本作為一種關系嵌入型資本，是以主體間關系為媒介，在資源的主體間流動和思維與行動的主體間交往過程中來彰顯其資本屬性和存在價值的。政府與社會組織在社會治理領域展開合作為兩者間社會資本的積累提供了重要的交往實踐基礎。隨著合作的深入，政府與社會組織間的共識不斷擴大，信任不斷加深，規范逐步確立，社會資本網絡也伴隨主體數量的增加而得以擴展，對社會治理集體行動來說獲得的將是高效率和低成本。[8]

行政發展、社會組織發展和公共事務治理的共同需要決定了政府網絡和社會組織網絡必須融合而形成針對公眾需求的更為強大的社會治理網絡。這種協同型社會治理網絡的形成是一個在理念與實踐上由傳統各自封閉向現代相互開放轉型的過程。開放是相對于封閉而言的，社會中任何類型的組織同個體行為者一樣受交往實踐的影響都必然處于某種特定的、熟悉的網絡關系環境之中。交往的封閉性在一個側面反映了其交往對象的固定化和重復性，以及交往方式的程式化，并直接導致了其行動資源的同質性和局限性，在特定場域中將影響其對有價值的稀缺性行動資源的獲取能力和整體實踐能力。隨著交往需求的增加和交往實踐的發展，從封閉網絡走向開放網絡，從熟悉環境走向陌生環境已成為現代交往規律。政府與社會組織之間的交往同樣產生于共識性價值實現的需要，因此才分別從自我網絡走出，走進對方的網絡世界。公共事務的多樣性和復雜化使得政府和社會組織均需要重新認識并理性地建構協同治理主體間的關系。對于兩者而言，不僅要認識到擴展異質性交往的必要性，而且要客觀理性地看待交往對象和交往方式出現的新變化，相互理解、相互包容地積極促成雙方在價值目標、價值行為方式和價值行為評價尺度等方面達成共識。所以說，協同型社會治理格局不僅意味著政府向社會開放制度空間，更意味著社會自身在開放式發展過程中對多元化利益代表方式的一種自我訴求。開放的社會治理需要政府與社會組織進行開放式的廣泛合作，更需要彼此融合而形成規模更為龐大，力量更為強大的社會資本網絡來促成協同治理集體行動的生成與發展。

社會資本為有效協同所提供的信任機制是建立在倫理信任而非制度信任基礎之上。共識是信任產生的前提，而信任的累積與交往實踐的發展之間又互為因果。信任關系的形成是一個由淺入深的實踐過程。主體之間在缺少共識的前提下很難找到信任對方并與之交往的理由。公共性決定了政府在尋找治理合作伙伴時必須對公共利益負責，當社會組織也對公共利益持有同樣的責任心時，兩者便達成了初步的共識。但這種意識交流的初步成果并不足以成為信任對方的理由，更不能構成雙方聯合行動的基礎。此時，必要的制度契約成為打破政府與社會組織信任與合作僵局的制度中介，即便這種契約關系的建立往往需要支付巨大的事前信用考證成本和事中邏輯論證成本。制度契約所產生的效力超過了權力、社會聲譽、物質財富等任何抵押物而在政府與社會組織之間初步形成信任，促進了初次合作行為的產生。由制度契約而生發的信任，我們稱為制度信任。隨著政府與社會組織合作頻度的增多和合作廣度與深度的擴展，制度契約的行為主導功能會逐漸讓位于倫理(關系)契約。當倫理契約或關系契約成為主導合作行為的基本依據時，制度契約也就完成了維系主體間信任關系的歷史使命，以倫理為基礎建立起來的信任關系我們稱為倫理信任，它是深度信任的一般表現，可以對合作雙方的動機與行為產生積極的影響，促進資源互補、行動互助，以及行為選擇他者視域的生成。由此，政府與社會組織有效協同所需要的雙方彼此深度信任關系基礎得以建立。不得不承認的是，在政府與社會組織信任與合作關系確立與發展過程中，政府的態度是至關重要的，“一個有信心、有能力和傾向于民眾的政府，會歡迎社會組織參與發展事業。而一個軟弱的政府則傾向于對社會組織持懷疑和戒備的態度，擔心社會組織對民眾的動員。”[9]

政府與社會組織協同治理對于中國社會來說是新鮮事物。作為一種來自于西方社會的制度建構思路，我們必然要以對公共利益負責的態度謹慎地加以考量，分析其適用性和適用的限度。經過分析我們認為，政府與社會組織協同治理是以主體能力建設為基礎的，是以兩者之間在職、責、權、利四個方面關系的合理架構為前提的，是以主體間協同機制的建立為保障的。從關系結構、主體能力和協同機制三個維度去審視我國社會治理格局建設和社會治理效能的提升問題，有助于我們客觀地辨識多元協同治理制度設計中的優勢與不足，從而更好地彰顯協同治理制度設計在實現、維護和增進公共利益制度實踐中的價值。