鄉村振興視閾下農村基層治理的意蘊、困境與優化路徑

黨的十九大報告提出，要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，實施鄉村振興戰略，這是黨中央從黨和國家事業全局出發、著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標，順應億萬農民對美好生活的向往而作出的重大決策，[1]是解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間矛盾的必然要求，是統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的戰略選擇，也是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現。其中，“治理有效”是鄉村振興的戰略目標，而創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路則是實現“治理有效”的應然路徑。

一、農村基層有效治理的重要意蘊

（一）有助于化解社會矛盾，實現農村和諧

農村基層事務紛繁蕪雜，具有模糊性、連續性、碎片化的基本特征，同時，農村基層政府還承擔著協調政社、政企、干群等多方關系的職責，這無疑需要基層政府具有高超的日常事務處理能力與協調各方關系的能力，而基層矛盾化解和協調利益關系能力的高低直接影響著農村社會的和諧與穩定。因此，提升農村基層治理能力的過程是提升基層矛盾處理能力、化解社會風險的過程，也是實現農村社會和諧穩定的過程。

（二）有助于修補社會生態，提升社會資本

由于“現代性”的沖擊與侵入，社會轉型的加快，不少鄉村的傳統社會結構開始解體與崩塌，面臨著價值理念內向化、虛無化，人際關系疏離化、理性化，鄉村治理高成本、碎片化的事實，[2]鄉村傳統的人際結構和社會生態逐漸變形和扭曲，村民的原子化趨勢和不信任感加劇。而農村基層自治組織文化的涵養與培育，村民自治制度的完善和健全以及基層治理格局的優化無疑將有助于重構村民之間的社會聯結，增強村民之間的利益紐帶，建構鄉村共同體意識，從而修補鄉村社會生態，增加鄉村社會資本。

（三）有助于鞏固基層政權，提高政府威信

在當前農村基層治理的實踐中，不少地方政府治理方式過度行政化、簡單化、粗暴化，村民利益表達渠道不暢，政民溝通互動缺失，干群關系矛盾突出，基層政府的公信力和合法性受到侵蝕。因而，變革治理理念，優化基層治理模式就顯得尤為必要和迫切。而基層治理能力和治理體系的現代化無疑將有助于基層治理效能的提升，有利于理順政民、政社關系，構建村民與基層政府的正向互動，進而提高基層政府的公信力，鞏固基層政權。

二、農村基層治理實踐面臨的困境

（一）黨組織核心作用弱化

當前農村基層黨組織軟弱渙散問題突出，村“兩委”班子人員不齊，素質不高，年齡結構失衡，責任擔當意識不強，黨員模范帶動引領作用弱化;村務黨務不公開不透明，黨組織活動流于形式，與村民、經濟組織、社會組織的政治聯結虛化，政治引領作用不足;基層黨員思想政治建設滯后，“四個意識”不強，理論素養不足，常態化學習教育缺失。

（二）治理理念錯位

農村基層政府職能轉變滯后，政社、政企、政事不分，官員“大政府”思維固化，“官本位”意識固著;農村基層政府官員服務意識和服務理念缺失，治理立足點存在偏差，“以我為主”代替“以民為主”;秉持“家長式”管理理念，注重“權威式”管理，用“政府管控”代替“社會治理”，管理錯位失位問題突出，忽視村民、經濟組織、社會組織能動性與創造性并擠壓其作用空間和價值空間。

（三）治理方式單一

農村基層政府傾向于采取行政式管理模式，通過下達行政命令、會議傳達、文件落實等強制性方式來貫徹政府意志，采取簡單直接的“自上而下”的行政手段達成管理目標，忽視經濟調節、法律規范和道德約束的重要作用;采取行政手段隨意性強，連續性和穩定性不足，法律和道德約束缺失，行政作用邊界模糊，導致管理成本高、效益低下。

（四）治理機制不完善

農村基層治理體系和治理制度不健全，決策、議事、協商、評估、監督、考核程序和機制不完善，治理制度化建設滯后;基層治理制度的貫徹落實不夠，不少制度執行難、落實差，有些制度流于形式，陷入“空轉”;制度與制度之間的銜接性、協調性和系統性不足，制度之間的張力加大，制度體系的集成性不強，難以形成有效的制度合力。

三、農村基層治理實踐的優化路徑

（一）強化基層黨組織領導作用

堅持政治建設的首要地位，強化基層黨組織的核心領導作用，充分發揮基層黨建的“牽引力”，以黨建促振興，以黨建促治理。積極配齊配強村“兩委”班子，選好用好帶頭人，破解農村基層黨組織“軟、弱、散”困境，提升基層黨組織的凝聚力和號召力。鼓勵村“兩委”班子成員擔任本村集體經濟組織負責人或到其他村級組織交叉任職，充分發揮黨員的政治引領作用。完善村務聯席會議制度與黨務公開制度，建立健全村黨組織定期聽取村民委員會工作報告制度，構建村級黨組織活動常態化機制。積極提升村“兩委”班子理論素質，實施農村黨員隊伍整體優化提升行動，提升農村黨員綜合素質，并加強村黨組織運轉經費保障。強化村黨組織思想政治建設，扎實開展習近平新時代中國特色社會主義思想和新《黨章》的學習，推動“兩學一做”學習教育常態化、制度化，牢固樹立“四個意識”，提高黨員政治素養和黨性修養。

（二）糾正治理理念偏差

加快轉變農村基層政府職能，加速推進“簡政放權、放管結合、優化服務”改革，進一步厘清政府和市場、政府與社會的職能邊界，確定政府權力清單、責任清單和負面清單，通過政府職能的轉變、職權的劃分和常態化監督倒逼基層官員轉變治理理念，破除“大政府”思維和“官本位”思想。推進基層政府官員的業務學習活動，通過日常理論學習、理論宣講和黨校培訓提升服務意識，樹立服務思維，轉變工作方式，改進工作作風，提高基層政府服務于農村經濟社會發展的能力和水平。積極加快推進村民自治試點建設，創新自治方式，培育自治組織，構建以村民理事會為核心的自治載體，加快村民自治建設，鼓勵村民自治組織參與日常村務決策，充分調動村民參與的主動性和積極性，實現共商共建共治，同時，加強農村基層民主制度建設，依法保障村民民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督的權利，為農村群眾自治提供制度保障，另外，逐步轉移基層政府部分公共職能和公共服務，鼓勵有能力的社會組織承接政府公共服務和部分公共職能，并加強引導和保障，構建共享共治格局。以村民自治試點為牽引，以村民自治制度為保障，以培育和發展社會組織為支撐建構自組織文化，涵養自組織生態，提升自組織經濟效益和社會效益，從而引導基層官員揚棄傳統理念，使基層官員愿共建共治，村民和社會組織能共治共享。

（三）豐富基層治理方式

推進農村基層治理改革，創新治理手段和治理方式，優化治理模式，重視法治德治的重要價值，充分發揮法治與德治的規范和約束作用，實現德法共治。摒除簡單化、單向化的行政管理方式，克制行政權力擴張沖動，實現治理方式的多元化、多樣化。具體而言，全面推進依法治村，深入推進依法治理，提升基層官員法治意識，樹立法治思維，強化法治理念，實現行政權力的規范運行，提高依法決策、依法行政和依法治理水平。推進法律進鄉村，建設法律教育陣地和場所，積極開展“七五”普法等活動，大力宣傳法律法規，提高村民學法用法、知法守法、依法辦事的法治意識。建立村級人民調解委員會，完善依法維權和化解矛盾糾紛機制，引導村民通過合法途徑維護自身權益，理性表達合理訴求。同時，充分發揮道德的教化和約束作用，堅持以德治為引領，全面推進農村道德文化建設，構筑鄉村治理的道德之基。加快推進農村道德文明建設，加強村民思想道德教育和文化素質培育，涵養道德文化，引導村民崇德尚禮、仁愛親誠、恭儉孝悌。積極舉辦道德模范事跡展，設立善行義舉榜，開展道德模范“故事會”巡演宣講、“傳幫帶”等活動，激勵村民向往和追求道德之美。建立道德評議機制，完善誠信激勵約束機制，推進誠信建設，重構鄉村誠信文化生態，提升鄉村社會資本。另外，在推進法治德治的同時，合理劃分法律、道德和行政權力的作用邊界與范圍，合理確定法律、道德和行政權力的作用空間，完善清單管理，實現法治德治與行政手段的相輔相成、相得益彰，提升治理的精細化和科學化水平。

（四）健全基層治理機制

推進農村基層治理制度化建設，建立健全行政決策機制，完善協商程序和議事規則。按照分級管理、高效統一原則，合理賦予經濟強鎮更多的社會經濟管理權，適度提高發展自主性，建構權責統一、功能完備的管理制度。進一步厘清基層政府與社會組織、經濟組織和群眾自治組織的權責邊界，完善公共服務清單管理制度，并強化準入管理、過程監督與動態考評。建立高效、便利的社情民意表達渠道，完善村民利益表達機制，構建常態化的官民溝通與協商機制，實現良性互動。完善鄉賢參與治理機制，明確鄉賢的權利義務和協商議事程序，完善鄉賢參與治理的保障機制。此外，強化對基層政府的過程監督與結果考核，充分發揮監督的約束和考核的導向作用，確定監督主體、責任和辦法，細化考核評價體系和結果公開辦法，建立嚴格規范的考核和追責機制，以監督和考核倒逼治理制度的落實和執行。同時，深化行政管理體制改革，推進職能相近的部門優化重組，加強職能部門間制度建設的協作與溝通，注重統籌協調和系統銜接，實現制度的協同與相嵌，從而提升治理制度的體系化、系統化水平。

參考文獻：

[1]田俊秀.多維施策扎實推進鄉村振興戰略[EB/OL][2018-07-12].中國共產黨新聞網.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.

[2]王巍.鄉村扶貧物質資源供給溢出效應研究——基于四川省A村的個案調研[J].理論導刊，2018（5）：70-76.

作? 者：中共四川省蒲江縣委黨校教師

責任編輯：粟 超