關于加強和規范區縣行政委托執法工作的思考

姚明勇

委托執法是指行政執法主體將其執法權的一部分依法委托給其他行政機關或組織執行的法律行為。委托執法作為專業行政執法的補充和延伸，在解決行政執法中存在的“管得著的看不見，看得見的管不著”難題，降低行政執法成本，提高行政管理效能等方面有著十分重要的作用。2018年上半年，筆者對重慶市涪陵區行政委托執法工作情況進行了深入調研，摸清了現狀，查找了存在的問題，提出了加強和規范行政委托執法工作的建議。

一、重慶市涪陵區行政委托執法基本情況

目前，全區37個行政執法主體中，有10個行政執法部門和單位先后將安全生產、衛生計生、建筑質量、道路交通、環境保護等10個領域，涉及28個大類的行政檢查權、違法行為制止權、部分行政處罰權委托給了27個鄉鎮人民政府（街道辦事處）、4個工業園區管委會及12個下屬事業單位或執法機構行使。

近年來，區政府及有關單位高度重視委托執法工作，多數委托單位和受托單位均能按照委托執法的內容、權限和義務履行職責，在規范委托執法行為，加強基層行政管理，提高行政管理效能等方面做了大量工作，對建設法治政府，推進依法行政起到了積極作用。

（一）委托執法協議逐步規范。2015年以來，區政府多次對委托執法事項進行了調整和變更。目前，絕大多數開展委托執法的單位，能按照法律法規規章的明確規定行使委托權，與受委托單位簽訂了書面行政執法委托協議書，包括委托執法的依據、范圍、權限、責任等內容，委托執法期限1-5年不等，符合《重慶市行政執法基本規范（試行）》第十一條“委托執法不得超過5年”的規定。委托期限屆滿需要繼續委托的，除個別單位以外，均及時進行了重新委托。

（二）委托執法機制逐步完善。為推動委托執法工作的有效開展，除區政府將委托執法工作納入了年度依法行政目標責任考核體系外，多數委托單位都結合本系統、本單位的實際，建立了委托執法工作機制，較好地推動了委托執法工作的開展。如區農委建立了月度、季度執法檢查和隨機執法巡查機制;區衛計委建立了督查工作機制、重大案件合議制度、案件評查機制等內控制度;區安監局建立了執法公開制度、案件報告制度、責任追究制度、案件處理呈批制度、案件移送制度、執法督察制度等，為正確履行委托執法職責、防止失職瀆職，及時發現并糾正違法或不正當的具體行政行為，減少不必要的行政復議、行政訴訟和信訪案件等提供了制度保障。同時，部分受委托單位也按照《行政處罰法》和行政委托執法的要求，建立了行政執法公開、行政執法責任追究等相關制度，涵蓋了機構、人員、保障、辦案程序等具體內容。

（三）委托執法隊伍逐步加強。絕大多數受委托單位都根據本單位的實際，結合執法工作任務，落實了具體執法機構，配備了必要的執法人員。截至2018年4月30日，除新城區管委會規建管部、石沱鎮農服中心、荔枝街道計生辦和農服中心無執法人員外，全區43個受托單位在崗持有效執法證件人員共計1011人（其中：行政編制59人，事業編制949人，臨聘3人;持市政府及市級部門執法證件的1003人，持國務院部委執法證件的8人），基本保證了各項委托執法工作的需要，極大地緩解了行政執法人員不足的問題。27個受托執法的鄉鎮人民政府（街道辦事處）和4個園區管委會中，執法人員最多的是珍溪鎮人民政府，共計67人;執法人員最少的是江北街道辦事處，共計15人。12個受托執法的事業單位或執法機構中，執法人員最多的是區衛生計生監督執法局，共計44人;執法人員最少的是區應急救援中心，共計4人。

（四）委托執法效果逐步顯現。近年來，多數受委托單位在接受委托執法工作任務后，積極發揮發現違法問題早、處理違法行為快的優勢，嚴格執法程序，認真開展委托執法工作，及時制止和查處了一大批違法行為，降低了行政執法成本，提高了行政管理效率。2015年至2017年，各鄉鎮（街道）安監辦共辦理鄉村道路交通安全執法案件52423件，區衛生計生監督執法局、各鄉鎮（街道）計生辦、林業站等受托執法主體，共辦理衛生計生、森林防火、木材運輸、消防安全等方面的行政委托執法案件2441件，取得了較好的執法效果。如區建設工程施工安全監督管理處、區建筑業管理處辦理的61件行政處罰案件，罰款300余萬元;鄉鎮（街道）計生辦辦結的106件違法生育案件，征收社會撫養費539萬元，沒有一起引起行政復議和行政訴訟的案件。

二、行政委托執法存在的主要問題

近年來，在區政府的高度重視和各委托單位、受托單位的共同努力下，全區行政委托執法工作取得了一定成績，但仍存在一些不容忽視和亟待解決的問題。主要包括四個方面：

（一）委托執法協議不夠規范。從委托單位與受托單位簽訂的28類行政執法委托協議來看，一是有2個委托單位應簽訂委托協議而未簽訂委托協議。二是有3個委托單位不應簽訂委托協議而簽訂了委托協議。三是有14類行政執法委托協議中未列明委托依據。四是有11類行政委托協議將不應委托的事項列入委托范圍。五是有10類行政執法委托協議受托主體不適合，存在變相轉委托的情形。六是有5類行政執法委托協議委托事項和權限超過了法定情形。七是有14類行政執法委托協議委托事項不具體、委托權限不明確，缺乏可操作性。八是有16類行政執法委托協議格式不規范，基本要件不齊備。九是有4類行政執法委托協議文字表述不準確、簽署時間前后矛盾。十是多數委托協議簽訂后未向區政府法制機構報送備案，也未按要求對委托執法事項、委托執法權限等進行公示。

（二）指導培訓監督不夠到位。一是有的委托單位將委托執法當成一種卸責的機會，在行政執法委托協議簽訂后，對受委托單位的執法活動不聞不問，往往以文件形式布置工作任務多，深入基層、深入執法現場指導少，底數不清，情況不明，存在“一托了之”現象。二是有的委托單位不重視受托執法人員培訓，甚至有個別委托單位在委托協議簽訂后從未開展執法培訓，導致受托執法人員業務不熟悉，執法水平不高、能力不強。三是有的委托單位對委托執法活動缺乏有效監管，對執法活動中不作為、亂作為現象糾正和查處不力，既影響了行政委托執法目的的實現，也損害了委托執法機關的形象和權威。

（三）委托執法辦案水平不夠高。一是在執法主體方面：既有被處罰主體認定錯誤的案件，也有未提取被處罰主體身份證明材料的案件和未以委托單位名義出具非稅收入一般繳款票據的案件。二是在事實證據方面：既有證據不合法、不充分或主要證據缺失的案件，也有現場檢查記錄和詢問筆錄存在瑕疵的案件和調查事項存在遺漏的案件。三是在執法程序方面：既有行政訴訟救濟期限和途徑告知錯誤的案件，也有證據先行登記保存措施存在瑕疵的案件;既有未作出行政處罰決定就處罰的案件，也有超過期限辦理的案件;既有執法文書送達存在瑕疵的案件，也有行政處罰執行違法的案件。四是在法律適用方面：既有認定違法行為或作出行政處罰決定所適用法律法規錯誤的案件，也有處罰決定沒有全面準確執行法律法規規定的案件和從輕、減輕處罰無理由、依據的案件等。

（四）委托執法保障不夠有力。一是執法手段單一。在執法過程中，當事人不配合的情況屢見不鮮，經常遇到處罰決定難以執行的尷尬局面，致使一些違法行為得不到及時有效遏制。二是執法經費緊張。從27個鄉鎮人民政府（街道辦事處）看，除了李渡街道辦事處、藺市鎮人民政府等少數單位外，其余受托單位普遍反映執法經費不足，執法裝備匱乏等問題，客觀上影響了委托執法工作的正常開展。三是執法力量薄弱。截至2018年4月30日，全區43個受托單位有執法人員1011人，但落實到具體的執法單位，相當一部分單位的執法人員仍顯不足，少數單位更是存在一個執法人員都沒有或者以臨聘人員補充執法力量的情形，加之現有執法人員當中，多數執法人員為兼職，且崗位變動頻繁，難以形成有效且經常性的行政執法監管格局，面對眾多的委托執法單位，難免出現“突擊式執法”“運動式執法”等現象，執法效果欠佳。

三、加強和規范區縣行政委托執法工作的思考

執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式。習近平總書記指出：“全國推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施。”“各級政府必須依法全面履行職責，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。”因此，行政委托執法作為行政執法的補充和延伸，一定意義上講，委托執法成效也是衡量法治政府建設成效的一個重要標尺。

（一）規范行政委托執法協議。一是區（縣）政府要對全區（縣）行政委托執法協議進行全面徹底清理，認真研究和評估各委托執法單位委托協議的合法性、必要性和可行性，依法規范全區（縣）行政委托執法領域、委托單位和受托單位，杜絕應委托而不委托、不應委托而委托、擅自委托和被委托等現象發生。二是區（縣）政府法制部門要結合全區（縣）委托執法工作實際，制定統一、科學、規范的行政執法委托協議樣本，供全區（縣）各委托單位參照執行，避免委托協議五花八門的現象。三是各委托執法單位要依照有關法律法規的規定，依法、科學、合理確定和細化委托執法事項、委托執法權限，委托執法流程，委托執法責任等，確保委托執法工作更具操作性。同時，要認真做好委托協議的報送備案、內容公告等工作，確保行政委托執法公開透明、于法有據。

（二）規范行政委托執法行為。一是各委托單位要高度重視行政委托執法中存在的突出問題，制定整改方案，明確整改責任，落實整改措施，確保問題整改落到實處。二是各委托單位要結合本系統、本單位的實際，修改完善或研究制定科學合理、實用性強的辦案文書（示范文本），提供給具體執法單位，以便辦案單位規范法律文書制作。三是各受委托單位要認真遵守行政執法程序規定，切實扭轉“重實體、輕程序”的現象，嚴格執行法律法規規定的立案、調查、決定、告知等程序，依法執法，保證行政處罰行為的公平公正。四是各受委托單位要牢固樹立證據意識，按照真實、合法、關聯性的要求收集證據，切實做到事實清楚，證據確鑿。五是各受委托單位要嚴格執行行政處罰審查和審批制度，執行較重行政處罰案件集體討論決定制度，確保案件適用法律準確，自由裁量合理。六是各受委托單位要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則，按照委托執法權限，認真履職，切實加大違法行為的查處，提高委托執法實效。

（三）加強委托執法監督指導。一是各委托單位要堅決糾正“一托了之”的現象，嚴格按照有關法律法規規定，認真履行監管職責，切實加強委托執法工作指導，及時發現并糾正委托執法中的困難和問題，督促受托單位在委托范圍內實施執法。二是區（縣）政府法制部門要加強對委托執法案件的監督檢查，每年定期組織案件評查活動。同時，各委托單位和受托單位也要強化內部監督，建立完善案件評查制度，認真開展案件評查工作，及時發現問題、修正錯誤、彌補漏洞，提高案件辦理質量。三是區（縣）監委要嚴格按照規定，加大委托執法監督力度，對執法人員在委托執法活動中不履行法定職責或越權、失職、瀆職、濫用職權、徇私舞弊等行為要啟動追責程序，依法追究相關人員的責任。

（四）強化委托執法保障。一是區（縣）政府及各委托執法單位、受委托單位要切實加強對行政委托執法工作的領導，定期研究解決委托執法工作中存在的突出問題。二是各受托單位要按照職責分工和“一崗雙責”要求，分別落實責任領導和具體執法單位，確保委托執法工作有人管、有單位抓，做到責任落實、任務落實。三是區（縣）政府要將鄉鎮人民政府（街道辦事處）開展委托執法工作所需工作經費納入財政預算，加大財政經費的投入力度，不斷改善委托執法的辦公、辦案環境和條件，確保委托執法工作正常開展。同時，各鄉鎮人民政府（街道辦事處）要加強委托執法經費的管理，做到專款專用。

（五）加強執法隊伍建設。一是區（縣）政府要積極探索推進鄉鎮（街道）綜合執法體制改革，整合現有執法資源，集中執法力量，實現綜合執法全覆蓋。二是各受委托單位要根據下半年機構改革要求，結合本區域、本單位的實際，大力加強執法隊伍建設，及時調整配足與工作任務相適應的專（兼）職執法人員，強化執法人員的資格管理，保證委托執法工作正常開展。三是各委托單位要嚴格按照“誰委托、誰培訓”的原則，以執法權限、執法范圍、執法程序、法律適用、文書制作和管理等為重點，每年有計劃、有針對性地對受委托單位的執法人員開展形式多樣的執法培訓和經驗交流活動，不斷提高執法人員的業務水平和執法能力。四是大力加強作風建設，認真解決執法隊伍中存在的不作為、亂作為等問題，增強執法隊伍的服務意識，努力打造一支執法為民、作風優良的委托執法隊伍。

作? 者：重慶市涪陵區人大常委會黨組副書記、副主任

責任編輯：馬 健