宅基地違建與軟法之治

王若依

【摘 要】 我國是農業大國，農村、農業和農民的問題始終是我國的根本問題，而農村土地則是“三農”的基礎，是農民安身立命之本，也是農村社會穩定的基石。隨著我國城鎮化和新農村建設的深入發展，同時城市實施新房政，使得城市閑散資本大量流入農村，這也就使得土地供需矛盾日益突出，土地經濟價值不斷增長。涉及農村宅基地違法用地和違法建設的糾紛案件也越來越多。時至今日，此類糾紛的解決已經成了社會關注的熱點、焦點以及難點問題。及時、依法、妥當的解決農民宅基地違建糾紛，不僅有利于保障農民的合法權益，更有利于促進農村社會和諧發展穩定，對促進農村社會和諧與穩定發展具有非常重要的意義。

【關鍵詞】 宅基地使用權 宅基地違建 軟法之治 瓦片經濟

一、政府與農民“拆違”矛盾產生、激化的原因

原來的《城鄉規劃法》上多是責令停止建設、限期改正，少有的罰款也只是工程造價的5%—10%，而且執行起來程序復雜、困難重重。農村居民依靠“瓦片經濟”所帶來的經濟收入遠大于違規成本，所以他們選擇鋌而走險，與政府打起了持久戰。基于這種無奈的現狀，政府大刀闊斧，強拆“兩違”建房。范圍廣、速度快、力度強的整治，也迅速激化了政府與農村居民的矛盾。實質上，整治違法用地、違法建設實質上是政府為規范農村宅基地建設與村民謀取經濟利益在法規上的博弈。

土地資源利用私人最優決策與社會最優決策的不相一致，是政府實施“拆違”政策的重要原因。而利益不平衡又往往導致政府的政策失靈。在社會公共利益與個人私有利益之間，糾紛的解決毋庸置疑地偏向了多數人一方。博西格諾在《法律之門》中這樣問道：“為什么我們要讓那些陷入沖突、正在試圖解決他們生活中最大危機的人考慮更大的社會共同體的福利，這是否公平？”緊接著，他又寫道：“某些糾紛有著如此重大的公共影響，以至于這些問題的答案是顯而易見的。...... 比如土地使用或者環保案件，雖然表面看來是私人性質的，但也可以對社會共同體產生廣泛的實體性的影響。”正如赫爾曼·梅爾維爾所言道：“我們不能只為自己活著，我們和自己的同胞有著千絲萬縷的聯系。”這一時期國家權力強制性的進入鄉村社會在建設并規范農村環境的同時，也使農民與長期熟知和依賴的鄉村傳統生活方式撕裂開來。而且國家強制力的實施本身也會帶來許多負面效應，國家強制性支配鄉村社會，會影響鄉村社會的自主性、多樣性和創造性，在政策失誤時，更加容易給鄉村社會帶來不必要的傷害，甚至給農民帶來嚴重的生存危機。

二、宅基地禁止違建的合法性

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，它是農民享有的一項最基本的財產權利。根據《物權法》、《土地管理法》以及國土資源部的行政法規規定，宅基地使用權在性質上應被歸屬為用益物權，對此學界并無異議。然而，對于宅基地使用權是否具有處分權能卻存在較大的分歧。這種分歧則是源于宅基地其上面的農民自建房能否自由流轉的現實困境與觀點紛爭。那么，宅基地使用權既是用益物權，到底是否應當具有處分權能呢？我國《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”從中我們不難看出，現行法律在設定宅基地使用權這種用益物權時并沒有賦予其自由處分的權利。因此，宅基地使用權的權能是受一定限制的，宅基地使用權人不能肆無忌憚地違法用地和違法建設。

三、宅基地禁止違建的合理性

我國《物權法》、《土地管理法》以及國土資源部的行政法規規定，還有諸多政策，為何三申五令不允許“違建”？追本溯源，我想答案就在“宅基地使用權”產生的初衷里。對宅基地使用權人而言，宅基地使用權并不具有永久的、絕對的私自壟斷性。而是實為關乎農村集體內部子孫后代居住安全的一種土地用益物權。倘若法律賦予了宅基地使用權自由處分的權能，這一代代相承的安定秩序就會遭到摧毀。現行法律制度設定宅基地使用權的目的在于用農民集體所有的土地滿足農民集體成員生活居住的需要，設定的原則是無償的公平的福利分配。切不可為一代集體成員中某些個體的私利，就剝奪了后代無償取得宅基地使用權的權利。正如德國法學家耶林在《法律的目的》中指出“所有權行使的目的，不僅應為個人利益，同時也應為社會的利益......不存在可以不考慮公共利益的私權利。”因此，宅基地使用權能中不能包括自由處分的權能，顯然是有其合理性的。

四、宅基地禁止違建與“軟法之治”

由于宅基地使用權制度涉及集體經濟組織、農戶及國家三方主體的利益，故而完善宅基地使用制度需要對上述三方主體利益進行權衡。解決糾紛最好的方式是實現利益的共贏。黨的十八大以來，我國法治建設步入快車道。黨的十八大作出了“全面推進依法治國”和“加快建設社會主義法治國家”的重大部署，一個“全”字，一個“快”字體現了我們黨厲行法治、依法治國的使命、決心和勇氣。但是，在公共治理方面，實現治理目標的手段不再只能依靠命令和控制式的管制方式，而是強調公共主體與私人主體之間的對話、協商，甚至協作等多種手段。基于我國的基本國情、歷史情懷與時代使命，“軟法之治”應運而生，其意義就在超越傳統的管制思維，關注和回應多元利益訴求，倚重協商民主，推崇認同、共識與合意的特質和實現過程。正如羅豪才先生所說：“新的時代新的特點，決定了我們如果不運用軟法手段，不加限制地到處運用強制的方式，會帶來很多問題。大量問題的解決還是要靠協商、靠自律。”所以，我們要“軟硬兼施”、“剛柔并濟”，促進治理能力的現代化。政治、經濟兩手抓，用法律保障，用政策引導，用經濟落實。在農民的認同下，齊心協力構建社會主義和諧社會，切實解決農村農民宅基地違法用地、違法建設問題。

【參考文獻】

[1] 張勇.農村宅基地制度改革的內在邏輯、現實困境與路徑選擇——基于農民市民化與鄉村振興協同視角[J].南京農業大學學報（社會科學版），2018，18（06）：118-127+161.

[2] 買福利.創新方式，走出依法“拆違”新路[J].資源導刊，2018（07）：25.

[3] 王紀洪.江西贛州：打好“兩違”整治殲滅戰[J].城鄉建設，2017（05）：35.