城鄉土地利用規劃研究

【摘 要】 在對當前中國農村土地管理制度中存在的問題進行深入剖析基礎上，結合城鎮化快速發展的背景，通過對農村土地產權、規劃、征收和流轉制度的創新研究，結合城市社會發展因素，提出針對城鄉一體化建設，農村土地規劃同城市土地規劃的協調規劃。以促進城鄉統籌發展，發展建設新農村土地建設的新規劃的完成。

【關鍵詞】 城鄉一體化發展 農村土地管理 制度創新

一、引言

在城鄉二元體制尚未完全破除的環境下，中國的城鎮化雖取得了顯著成效，但也帶來了諸多問題，其中最突出的問題是土地城鎮化速度大大快于人口城鎮化。當前，新型城鎮化道路的提出，其核心是要走能夠帶動農業和農村發展的城鎮化道路，亦即城鄉一體化發展道路。城鎮化和土地管理制度兩者息息相關。

二、城鎮化進程中現行農村土地管理制度存在的問題

農村土地管理制度在平衡城鎮化發展和耕地保護兩者之間關系方面的作用沒有得到充分體現。現有的土地管理制度已經不適應當前發展形勢，應加快改革。在城鎮化過程中，如何通過農村土地管理制度的改革，更好地調節城鎮化與耕地保護的關系，有序推進城鎮化，促進城鄉一體化發展，是當前我國農村土地管理工作的重中之重。

1、農村土地產權制度主體模糊拉大城鄉發展差距。中國農村土地產權制度主要存在兩個方面的問題：集體所有權的主體模糊和集體所有權的行使不明確。農地所有權不明晰和土地承包經營權不穩定，不利于作為城鎮化基礎的農業的發展，二者都將拉大城鄉發展差距，制約城鄉一體化發展進程。農村土地登記滯后，造成農民對所擁有的土地不具有資產性質，土地對農民的資產功能無法實現，因而農村土地市場無從合法有效地建立。如果不理順土地管理機構設置，尤其是鄉鎮國土所長期處于缺位狀態，不利于城鄉土地的統一管理，更談不上解決農村長期殘存的土地糾紛問題，城鄉一體化發展也無從談起。

2、農村土地規劃制度的缺位造成“三生”空間的混亂。目前的土地規劃更多的是控制城鎮建設用地的新增規模和建設用地的總規模，而多數農村土地規劃更多的是偏重耕地尤其是基本農田的保護和管理，而對于農村建設用地和未利用地缺乏相應的科學規劃，我國新一輪土地規劃雖然開始強調空間規劃布局，但更多注重的仍是城鎮的空間發展規模、城鎮規模邊界等方面的內容，缺乏對城鄉土地利用的空間結構及布局的指導和農村土地的空間規劃，針對農村“生產—生活—生態”三生一體的總體規劃和設計更為少見，造成農村的功能定位與產業發展方向不明確，農村生活空間不便、生產空間受限和生態空間惡化。

3、農村土地流轉制度的不規范不利于現代農業發展。當前影響我國土地流轉的因素主要有以下幾個方面：①法制建設落后，現有的流轉土地，大部分都沒有簽訂土地流轉合同，沒有按承包法規定的程序進行流轉，導致糾紛時常發生;②目前農村土地流轉不穩定、效率低。我國農村外出勞動力的就業風險比較大，隨時可能重新回流農村，為留得退路，大都要求留有土地承包權。③土地流轉中介組織不健全，對土地流轉引導作用有限。土地流轉的供求信息不能及時有效地溝通，土地轉讓者找不到合適的受讓者。

三、新增建設用地計劃與城鎮建設用地的具體措施

1、城鄉建設用地增減掛鉤與村鎮規劃。雖然土地規劃圖對農村建設用地基本上采取了維持現狀的表達方式，但在實踐中卻通過城鄉建設用地增減掛鉤推進農村居民點的拆并，引導農村居民點向城鎮和中心村集中。促使各地加大城鄉建設用地增減掛鉤的主要動力是：下達地、縣級政府的新增建設用地計劃遠不能滿足大規模的城鎮建設用地需求，通過拆并村莊騰挪出的用地指標可用于城鎮建設。

2、增減掛鉤是實施村鎮規劃的重要手段。進入“十二五”以來，國土部加大了增減掛鉤的力度，明確將增減掛鉤作為有效推進“三農”發展和城鎮化的載體和抓手，統籌城鄉發展的重要平臺。增減掛鉤和土地整治工作應在村鎮規劃的指導下有序進行。村鎮規劃的重點是在現狀農村建設用地調查和產業發展定位的基礎上，對農民集中還建點、農村非農產業預留地、基礎設施和公共設施配套等進行合理規劃?；巨r田整治項目應避讓成規模的規劃城鎮和集鎮建設區，避免國家投入資金的浪費。

3、控制城鎮擴張是土地管理的核心任務。城市建設可分為新區擴張和舊城改造兩種模式，分別對應新增建設用地開發利用和存量建設用地改造利用，在小城鎮和開發區，以新區擴張為主，在建設基礎良好的大中城市，新區擴張和舊城改造并重，土地管理的一項重要職能是控制城鎮建設用地擴張，并通過新增建設用地計劃管理控制年度新增建設用地的審批量。在控制建設用地總量的前提下，結合近期建設規劃要求，強化計劃的結構和布局。計劃中基礎設施用地指標和城鄉建設用地指標不得混用，重點發展區域的用地計劃原則上不得用于其他發展區域。各區通過建設用地復墾增加的建設用地在符合土地利用總體規劃和城市規劃的前提下，可用于其他發展區域;鼓勵產業向園區集中、居住向城鎮集中。

總 結

兩規沖突和兩規協調始終是規劃界的熱點，土地規劃重視現狀調查、重視編制與管理的一致性、強調上位規劃的落實、強調規劃成果的唯一性，以及批后監管、適時調整的機制等均值得城市規劃借鑒學習。土地是城鄉建設的基本要素，國土部門因而擁有更多的調控規劃實施的手段，其管理的職權遠大于目前土地規劃涵蓋的內容，運用城鄉建設用地增減掛鉤、年度計劃管理等土地管控手段可以促進城鄉規劃的有效實施。

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作者簡介：秦佳慧，女，民族，漢，籍貫：山西太原，學歷：碩士研究生在讀，單位：山西財經大學，研究方向：土地資源管理。