改革開放40年來中國特色鄉村治理體制：歷程·特質·展望

高其才，池建華

(清華大學 a.法學院；b.中國農村研究院，北京 100084)

1978年12月，以中共十一屆三中全會的召開為標志，中國開啟了改革開放的偉大歷史進程。從1978年到2018年，我國的改革開放已經進行了40年，各項事業都取得了重大的進展，中國特色社會主義進入了新時代。在新的時代背景和社會要求下，總結改革開放的歷史經驗，展望未來的發展道路，也是當下極為必要的工作。鄉村治理是國家治理、基層治理的重要組成部分，在當前實施鄉村振興戰略的背景下，也有必要對鄉村治理進行總結。治理的改革也是我國改革開放的重要內容，有學者指出：“中國改革開放獲得巨大成功的根本原因之一，便是中國成功地進行了以治理改革為主體內容的政治改革。”[1]改革開放是對內改革和對外開放的統一，而對內改革發端于農村，以家庭聯產承包責任制的推行為標志。后來，農村經濟體制的改革為包括農村政治體制改革在內的農村綜合改革奠定了堅實的基礎。作為農村綜合改革的重要組成部分，鄉村治理改革意義重大，鄉村治理是穩定農村、發展農業、維護鄉村社會秩序、促進鄉村社會和諧發展的保障。

總結改革開放40年來的鄉村治理實踐經驗，也是全面推進鄉村治理改革不斷深化的必要工作。一方面，當前學界對改革開放40年鄉村治理改革的專門總結依然較為缺乏。現有成果多是從宏觀性、總體性的角度，將鄉村治理改革作為農村綜合改革的一部分來進行簡要闡釋，并且在具體內容上多是強調我國鄉村治理從“政社合一”到村民自治的轉變，而對于從村民自治向“三治結合”的這一歷史性轉變關注不足。[注]相關研究成果主要有：宋洪遠.大國根基——中國農村改革40年[M].廣州：廣東經濟出版社，2018：229-259；孔祥智，毛飛，等.中國農村改革之路[M].北京：中國人民大學出版社，2014；陳錫文.從農村改革四十年看鄉村振興戰略的提出[J].行政管理改革，2018，(4)；俞可平.中國的治理改革(1978-2018)[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2018，(3)；宋洪遠.中國農村改革40年：回顧與思考[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2018，(3)；蔣永甫.鄉村治理：回顧與前瞻——農村改革三十年來鄉村治理的學術史研究[J].寶雞文理學院學報(社會科學版)，2009，29(1)；袁金輝.中國鄉村治理60年：回顧與展望[J].國家行政學院學報，2009，(5)；吳理財.中國農村治理60年：國家的視角[J].探索與爭鳴，2009，(10)；賀雪峰.鄉村治理研究的進展[J].貴州社會科學，2007，(6)；賀雪峰，董磊明，陳柏峰.鄉村治理研究的現狀與前瞻[J].學習與實踐，2007，(8)。還有：俞可平，徐秀麗.中國農村治理的歷史與現狀——以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析[J].經濟社會體制比較，2004，(2)；2004，(3)。另一方面，學界對村民自治本身歷史進程的梳理也有細化的必要。自“1982年憲法”確立村民自治制度以來，我國的村民自治實踐已進行了30多年，其中也經歷了不同的發展階段，也有必要對其進行梳理。改革開放40年來，我國不斷探索，形成了一套符合中國國情的中國特色鄉村治理體制，這套鄉村治理體制的形成經歷了一個長期的歷史探索過程。健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體制也是當前農村綜合改革的重要內容，因此極有必要回溯歷史，以鏡鑒現實，裨益未來。

一、中國特色鄉村治理體制的探索歷程

中國特色鄉村治理體制的形成是一個長期的歷史探索過程，首先經歷了一個從“政社合一”到“政社分設”的轉變，后來發展到村民自治，最后又演進至如今自治、法治、德治相結合的體制。不同歷史時期的探索與當時的社會環境密切相關，體現了根據鄉村實際情況的發展變化來調整治理策略和方式的科學態度。下文首先對這一歷史過程進行初步梳理，以認識“三治結合”這一中國特色鄉村治理體制的形成邏輯和具體內涵。

(一)從“政社合一”到“政社分設”(1978—1982)

以改革開放為節點，我國的鄉村治理體制發生了重大變化，深刻影響著鄉村治理實踐。

1949年，中華人民共和國成立，中國鄉村治理在中國共產黨領導下進入一個嶄新的歷史階段。共和國初期在農村地區主要進行土地改革，其后在鄉村主要進行合作化的探索和實踐，經歷了一個從互助組到初級農業生產合作社、高級農業生產合作社再到人民公社的歷史演變過程。改革開放前，我國鄉村治理模式可概括為“政社合一”，治理結構體現為“人民公社—生產大隊—生產隊”，是“以鄉為單位的農村集體經濟組織，與鄉政府的合一，實際上就是鄉政府行使管理農村經營活動的權力”[2]。人民公社體制的形成是社會主義建設探索的一部分。“政社合一”鄉村治理模式的形成標志是1958年8月中共中央頒布《關于在農村建立人民公社問題的決議》，其措施是小社并大、轉為人民公社，“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化成為群眾性的行動”。根據這一決議，全國各地很快建立了人民公社。從1958年到1978年，我國鄉村治理以人民公社體制為核心，以“一大二公”為特征，這種鄉村治理體制在鄉村社會實踐中給農業生產和農村社會帶來了諸多不利影響。農業生產力水平較低，農村社會發展滯后，農民日常生活也存在諸多問題，包含鄉村治理改革在內的農村綜合改革勢在必行。

黨的十一屆三中全會開啟了農村綜合改革的序幕，其重點首先是進行農村經濟體制層面的改革，以家庭聯產承包責任制的確立和推行為標志。自此，家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經濟制度。關于鄉村治理體制層面的改革并不是這一時期農村改革的重點。但是十一屆三中全會也涉及了農村民主建設，全會公報指出：“人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎的制度，穩定不變；人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、干部選舉、帳目公開。”據此可以看出，這里并沒有對人民公社體制本身進行改革，但這是“中央文件第一次明確提出要實行基層組織的民主管理”[3]237。家庭聯產承包責任制為核心的農村經濟改革是這一時期農村改革的重心，實際上已經改變了原有的“政社合一”鄉村治理體制，農村集體經濟組織作為農村基本核算單位已經獨立出來，“政社分設”已經成為事實，但對于如何進行農村民主建設仍需要進一步探索和實踐。對于“政社分設”的具體制度形式，這一時期并沒有一個統一的標準，而是以地方探索和嘗試為主。

(二)從“政社分設”到村民自治(1982—2017)

村民自治制度建立的標志是1982年憲法確立基層群眾自治制度，明確以“村民自治”形式將“政社分設”的探索憲法化、規范化和制度化。1982年《憲法》第8條規定：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”第95條規定：“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。”第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”該規定是對先前“政社合一”體制的重大變革，也是對改革開放初期村民自治鄉村治理探索和實踐的憲法確認。“政社分設”后的鄉鎮與鄉村的政治關系結構，學界多稱為“鄉政村治”的政治結構模式，即“鄉鎮政權的國家權力運作與鄉村基層組織的自治活動”[4]，也就是“國家的基層政權建立在鄉鎮一級，鄉鎮以下實行村民自治”[5]。實際上，“鄉政村治”模式中的“鄉政”與“村治”在鄉村治理中的地位和功能是不平衡的，“鄉村民主自治”[6]、村民自治是核心。然而，“村治”二字并未凸顯村民的自治屬性，故本文主要使用“村民自治”來概括“政社分設”后的鄉村治理模式。

1.初步探索階段(1982—1988)

在“1982年憲法”通過之前，第一個中央一號文件(1982年1月1日印發)批轉的《全國農村工作會議紀要》中即對農村基層組織建設有所要求：“落實黨在農村的一切方針、政策和完成各項工作任務，都必須依靠農村基層組織，包括黨的組織、政權組織、經濟組織和群眾團體”，“作為基層政權，特別是公社、大隊還要做好社會救濟、教育衛生、計劃生育、民兵訓練、治安保衛、民事調解等各項工作，保護社會主義經濟，保證國家法律、法令的執行”。憲法作為國家的根本法，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，是治國安邦的總章程，“1982年憲法”為村民自治提供了堅實的法律保障。據此，1983年1月2日，中共中央一號文件印發《當前農村經濟政策的若干問題》，其中明確要求：“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設。政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設，準備好一批改變一批。在政社尚未分設以前，社隊要認真地擔負起應負的行政職能，保證政權工作的正常進行。在政社分設后，基層政權組織，依照憲法建立。”1983年10月12日，中共中央、國務院又聯合印發《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。該通知指出：“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況。政社分開、建立鄉政府的工作要與選舉鄉人民代表大會代表的工作結合進行，大體上在一九八四年底以前完成。”1986年1月1日，中共中央、國務院在中央一號文件《關于一九八六年農村工作的部署》中，也要求“農村實行政社分設后，鄉政府領導全鄉的經濟工作只能從行政角度進行。必須尊重合作經濟組織和企業的自主權”。“1982年憲法”中，對于村民自治，明確提出要實行“村民委員會”組織形式，自此以后，全國各地農村的鄉村治理實踐主要是根據憲法規定進行具體實施。

從1982年開始，到1988年實施《村民委員會組織法(試行)》之前，是村民自治制度的初步探索階段，村民委員會由局部試點逐步向全國范圍內拓展。關于具體采取何種組織形式，在1982年前后，全國各地有多種不同的做法。1980年，廣西宜縣(現宜州市)屏南鄉合寨村村民自發選舉產生了全國第一個村民委員會，以進行村民自治的實踐。而在其他一些地方，也出現了“村委會”“村管會”“治安領導小組”等名稱不同的組織形式[3]237，這些都為村民自治提供了實踐經驗。

2.基本建立階段(1988—1998)

自1982年開始，經過數年的運行，村民自治實踐在全國各地已經取得了良好的效果，但是我國還沒有一部專門針對村民自治的法律法規，故需要國家立法機關制定相應的法律予以保障。1987年11月24日六屆全國人大常委會第二十三次會議通過、1988年6月1日起試行的《村民委員會組織法(試行)》既為村民自治提供了直接的法律保障，也是對憲法中村民自治內容的具體法律化。《村民委員會組織法(試行)》對村民委員會的設置、組成、運行等內容進行了相應的規定。該法律確立了農村地區“村民委員會—村民小組”的組織結構，并規定村民委員會可根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。在1998年《村民委員會組織法》頒布實施之前，《村民委員會組織法(試行)》是村民自治實踐的主要法律保障。此外，民政部針對村民自治也出臺了《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》(1990年9月26日)、《全國農村村民自治示范活動指導綱要(試行)》(1994年2月8日)等部門規章和規范性文件，其中規定：村民委員會可以制定必要的規章制度和村規民約，以促進農村民主管理、民主決策、民主監督。在執政黨政策層面，1994年11月5日，中共中央也發布《關于加強農村基層組織建設的通知》，對于加強農村以黨組織為核心的基層組織建設，推進農村的改革、發展、穩定和全面進步，作了全面的部署。通知明確提出健全村民自治組織、集體經濟組織和群團組織，促進村級各項工作的制度化、規范化。該通知對村規民約制度進行了專門的規定：“按照國家法律、法規和政策，根據當地情況，從本村群眾迫切要求解決的問題入手，經村民代表會議或村民民主討論，制定包括本村干部在內的全體村民都必須遵守的章程，規范大家的行為，并逐步充實內容，完善實施辦法。”因此，村規民約等社會規范在鄉村治理中的作用逐漸凸顯。自1988年開始，村民委員會作為村民自治的組織形式，在全國范圍內基本建立起來，并在鄉村治理實踐中發揮著越來越重要的作用。

3.普遍實施階段(1998—2006)

《村民委員會組織法(試行)》實施后，全國范圍內基本建立了村民委員會，村民自治實踐也積累了大量的經驗，因此，該法律在許多方面需要根據實踐經驗進行相應的修改和完善。1998年10月14日，黨的十五屆三中全會通過了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，總結了農村改革二十年的經驗，提出了農業和農村跨世紀發展的目標和方針，其中建設有中國特色社會主義新農村的政治目標是：“堅持中國共產黨的領導，加強農村社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民依法直接行使民主權利。全面推進村民自治，完善鄉鎮人民代表大會制度；鄉鎮機構精干，以黨支部為核心的村級組織健全，干群關系密切；加強法治，保持農村良好的社會秩序和治安環境。”關于村民自治的意義，該決定明確指出：“擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。”1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過《村民委員會組織法》，并于公布之日起施行，我國的鄉村治理進入了一個新的歷史階段，村民自治的法律基礎更加堅實。《村民委員會組織法》全面總結了改革開放20年來鄉村治理的實踐經驗和《村民委員會組織法(試行)》實施10年來的村民自治實踐經驗，堅持和完善了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。需要特別指出的是，《村民委員會組織法》新增了“村民自治章程”內容，由此強化了村民自治章程和村規民約等社會規范在鄉村治理中的功能和作用，同時也要求這些社會規范不得與法律法規相抵觸。《村民委員會組織法》第20條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”在此前后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》(1998年4月18日頒行)和《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(2004年6月22日頒行)更是強化了村務公開在農村民主監督中的功能。

在中國特色鄉村治理體制形成過程中，《村民委員會組織法》的頒布實施具有非常重要的歷史意義，1999年憲法修正案更明確規定“依法治國，建設社會主義法治國家”，法治在村民自治中的地位日益凸顯。此后，為了推進村民自治，各地根據實際情況制定了《村民委員會組織法》的實施辦法，并專門制定了村民委員會選舉辦法。村民自治在全國全面實施，為農村綜合改革提供了政治保障。

4.深化改革階段(2006—2017)

深化改革是我國進入21世紀以來一直堅持的戰略方針，它同樣體現于鄉村治理體制改革領域，與新時期的國情、村情變化也是相輔相成的。正如學者所指出，“鄉村治理結構改革是在鄉鎮機構改革和稅費改革之后的必然改革”[7]。在很長一個時期內，農村稅費收取和計劃生育是兩項重要的鄉村管理事務。而在深化改革階段，我國對這兩項內容都進行了相應的修改。這就對鄉村治理提出了新的要求，鄉村治理必須根據這種變化而有所轉型，以適應鄉村社會轉型的需要。全面深化改革階段要求解決鄉村治理中存在的“治理邏輯的多元性及碎片化”問題而進行“總體性治理”[8]。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議通過《關于廢止〈中華人民共和國農業稅條例〉的決定》，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，在我國延續了兩千多年的農業稅從此退出歷史舞臺，“后農業稅時代”的農村發展對鄉村治理提出了新的要求。在2006年以前，農村稅費收取是鄉村治理的重要領域之一，村民委員會實際上是鄉鎮人民政府和村民之間的中介，在稅費收取過程中起著關鍵作用。農村稅費改革是于2000年在部分地區開始試點，然后逐漸推向全國的。2000年3月2日，《中共中央國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》頒布并實施，旨在探索建立規范的農村稅費制度、從根本上減輕農民負擔的有效辦法；2004年中央一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》中，再一次明確要求推進農村稅費改革，防止農民負擔反彈，增加農民收入。關于計劃生育，2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，修改后的《人口與計劃生育法》第18條規定：“國家提倡一對夫妻生育兩個子女。符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”該條的修改標志著我國的計劃生育由“獨生子女”向“二孩”轉變，這也對鄉村治理提出了新的要求。在新的鄉村社會環境下，村民自治也需要進行相應的改革和完善，以更好地發揮村民自治在我國農村全面發展過程中的積極作用。

2006年中央一號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》更是直接提出了“鄉村治理機制”一詞，明確要求加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制，基本要求是健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權、監督權。此外，在該文件中，還首次提出了“培育農村新型社會化服務組織”的要求，以促進農業生產、維護農民合法權益。2006年中央一號文件是中國特色鄉村治理體制形成過程中又一個關鍵節點，標志著我國的村民自治民主實踐進入了深化改革階段。從2006年開始，在新的社會背景下，我國的鄉村治理進入了深化改革階段。2007年，改革開放30周年前夕，黨的十七大對改革開放進行了全面總結，對未來的全面改革進行了工作部署。十七大報告指出：“新時期最鮮明的特點是改革開放。從農村到城市、從經濟領域到其他各個領域，全面改革的進程勢不可當地展開了”，“改革開放以來我們取得一切成績和進步的根本原因，歸結起來就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系”。中國特色鄉村治理體制是中國特色社會主義道路的重要組成部分，黨的十七大報告要求健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制、擴大基層群眾自治范圍。2008年中央一號文件《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》再次明確提出要繼續完善村民自治制度、探索鄉村有效治理機制，強調在黨組織領導下培育和發展服務“三農”的社會組織，發揮在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，實現政府行政管理和基層群眾自治有效良性互動。2008年10月，黨的十七屆三中全會審議通過了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，總結了30年來農村改革的經驗，并對進一步推進農村改革發展作出了全面部署。關于鄉村治理，《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出：要健全農村民主管理制度，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制；要強化農村社會管理，堅持服務農民、依靠農民，完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，保持農村社會和諧穩定。全會再次明確：實現全面建設小康社會的宏偉目標，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎也在農村。鄉村治理在農村改革中地位和功能的日益增強，深刻影響著我國的鄉村治理實踐。

我國的改革開放是從農村開始的，但是城鄉發展不平衡的現實國情要求我們必須統籌城鄉發展，將城市和農村的發展緊密結合起來，深化鄉村治理改革也是其中的應有之義。2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出進一步完善符合國情的農村基層治理機制，要求培育發展社區服務性、公益性、互助性社會組織。2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議對《村民委員會組織法》進行了修訂，對新時期村民自治制度進行了詳細的規范，對鄉村治理進行了完善：在鄉村治理的主體方面，增加和強調發揮服務性、公益性、互助性社會組織以及村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構的積極作用；在鄉村治理的規范方面規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，或者侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正；在鄉村治理的具體實施方面，對于村民委員會的組成和職責、村民委員會的選舉、村民會議和村民代表會議、民主管理和民主監督等方面都提出了具體的要求，從而進一步完善了村民自治制度。《村民委員會組織法》的修訂，對于完善村民自治、完善基層民主自治制度、發展中國特色社會主義政治制度具有重要的歷史意義，為我國鄉村治理提供了符合國情實際的法律保障。

村民自治進入深化改革階段后，我國更加重視鄉村治理的探索和實踐，中央一號文件也多次對鄉村治理機制作出明確要求，主要圍繞村民自治進行相應的制度設計和制度安排。2012年，黨的十八大報告再次明確指出鄉村治理的目標是“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”，2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》將其進一步明確為“建立健全符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理機制”，從而為我國鄉村治理進一步指明了前進的方向。2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》用“社會治理”取代了先前常見的“社會管理”一詞，并明確提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。十八屆三中全會是我國全面深化改革進程中居于承上啟下地位的一次重要會議，標志著中國的治理改革進入了一個嶄新的歷史時期。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》是黨的十八屆三中全會精神在農村改革領域的貫徹和落實，它把“改善鄉村治理機制”作為全面深化農村改革、加快推進農業現代化的重要內容而加以專門規定。2015年、2016年的中央一號文件都有創新和完善鄉村治理機制的內容。2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出：“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。”2016年中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》的出發點是牢固樹立和深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進農業現代化，確保億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會。

值得注意的是，從2015年起，中央一號文件在重視“自治”的基礎上，更加強調“法治”“德治”在鄉村治理中的積極作用。2015年中央一號文件專設“圍繞做好‘三農’工作，加強農村法治建設”部分來推進農村法治建設，這對于農村法治建設無疑是一個新的歷史機遇。文件明確指出：“農村是法治建設相對薄弱的領域，必須加快完善農業農村法律體系，同步推進城鄉法治建設，善于運用法治思維和法治方式做好‘三農’工作。同時要從農村實際出發，善于發揮鄉規民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來。”為此，必須從健全農村產權保護法律制度、健全農業市場規范運行法律制度、健全“三農”支持保護法律制度、依法保障農村改革發展等方面著手，加快農村改革發展。2016年中央一號文件更是將“法治”與“自治”結合起來，明確必須“依法開展村民自治實踐，探索村黨組織領導的村民自治有效實現形式。深化農村社區建設試點工作，完善多元共治的農村社區治理結構”“發揮好村規民約在鄉村治理中的積極作用”。此外，文件強化了“德治”在鄉村治理中的功能和作用，要求深化農村精神文明建設，深入開展中國特色社會主義和中國夢宣傳教育，加強農村思想道德建設，大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，增強農民的國家意識、法治意識、社會責任意識，加強誠信教育，倡導契約精神、科學精神，提高農民文明素質和農村社會文明程度。總之，在深化改革階段，隨著村民自治的深入，鄉村治理逐漸進入一個新的歷史階段。上述中央一號文件已經具備將自治、法治、德治結合起來的思想基礎，這也預示著中國特色鄉村治理體制的探索即將進入一個新的歷史時期。

(三)從村民自治到自治、法治、德治相結合(2017年至今)

自治、法治、德治相結合的鄉村治理體制之提出不是一蹴而就的，1949年以來特別是改革開放以來的鄉村治理理論和實踐是其理論淵源和實踐基礎。2017年6月12日，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》印發實施，其中指出：城鄉社區是社會治理的基本單元，為了促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化，必須注重發揮基層群眾性自治組織基礎作用，充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合。“法治、德治、自治有機融合”具體到鄉村治理過程中便是“自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，后者很快就在黨的十九大報告中面世了。十九大報告旗幟鮮明地提出“實施鄉村振興戰略”，創造性地提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這是中國特色鄉村治理體制理論創新和實踐創新的結果，標志著中國特色鄉村治理體制的形成。自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系提出的時代和社會背景是中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。有學者從我國的基本國情和我國經濟社會發展現階段的基本特征兩個方面分析了實施鄉村振興戰略的原因[9]，而健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系便是鄉村振興戰略中重要的制度設計。

2018年是改革開放40周年，也是實施鄉村振興戰略的開局之年。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》也強調加強農村基層基礎工作、構建鄉村治理新體制的重要意義，明確指出：“鄉村振興，治理有效是基礎。必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。”這里，再次明確了自治、法治、德治相結合的鄉村治理體制與鄉村振興戰略的關系，并且提出了比較具體的運行機制。

二、中國特色鄉村治理體制的內涵特質

簡言之，中國特色鄉村治理的體制是自治、法治、德治相結合。黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，但對自治、法治、德治在此體系中的地位并沒有明確表述。2018年中央一號文件則充分闡述了三者之間的關系。關于自治，要繼續堅持深化村民自治實踐。堅持自治為基，加強農村群眾性自治組織建設，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。關于法治，要建設法治鄉村。堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。關于德治，要提升鄉村德治水平。鄉村振興，鄉風文明是保障。因此，必須深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，結合時代要求進行創新，強化道德教化作用，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。“以法治‘定紛止爭’、以德治‘春風化雨’、以自治‘消化矛盾’，以黨的領導統攬全局，加快形成自治為基、法治為本、德治為先‘三治’結合的治理格局，是鄉村走向善治的必由之路。”[10]中國特色鄉村治理體制內涵豐富，可從鄉村治理的目標、主體、規范、方式、領域等方面加以理解，形成對中國特色鄉村治理體制較為完整的認識，進而推動新時代和實施鄉村振興戰略背景下鄉村治理實踐的展開。

(一)中國特色鄉村治理的目標

鄉村振興，治理有效是基礎。具體言之，中國特色鄉村治理的目標可簡要概括為符合國情、和諧有序、充滿活力三個方面。2013年中央一號文件即強調要“建立健全符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理機制”，2018年中央一號文件則指出要“確保鄉村社會充滿活力、和諧有序”。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這是我國的國情。“符合國情”是指鄉村治理要從當前鄉村社會的實際和發展需要出發，著力解決農村地區發展不平衡不充分的問題；“充滿活力”是指鄉村治理能夠發揮各類鄉村治理主體的積極性，從而增加農民收入，促進農業生產，加快推進農業現代化，促進農村物質文明建設、精神文明建設、政治文明建設、生態文明建設。“和諧有序”是鄉村治理要實現的基本目標，它指的是鄉村各項事業和活動按照一定的規則進行，能夠及時有效地應對解決鄉村治理過程中出現的各種問題。

(二)中國特色鄉村治理的多元主體

主體是健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的根本。改革開放前，我國政治的主要特征之一是“治理主體的單一化，即所有權力集中于唯一的權力機構”[11]；而改革開放后，我國逐漸形成了中國特色鄉村治理的主體體系。中國特色鄉村治理的主體體系大致包括農村基層黨組織、群眾性自治組織、農村經濟組織、農村社會組織、新鄉賢、村民等。健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，必須充分認識鄉村治理主體在健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系中的地位、功能和意義，從而建構一個適應自治、法治、德治相結合要求和新時代要求的治理主體體系。治理主體是鄉村治理的承擔者和實踐者，全面依法治國要求各個治理主體必須堅持法治原則、有法可依，各個治理主體本身必須地位明確、功能明晰、權責一致，各個治理主體之間也必須關系明晰、相互協調。當前我國鄉村治理實踐中已經有數量眾多的主體參與，主要包括農村基層黨組織、群眾性自治組織、農村經濟組織、農村社會組織、村民等，其中一些主體已經取得明確的法律地位，一些主體則依然處于地位模糊的狀態，同時，一些主體由于諸多原因而在鄉村治理過程中起著消極作用。推進鄉村治理體系的現代化，必須依靠多元治理主體的共同介入，而共同介入則涉及基本地位、基本權限、相互關系等諸多問題。新時代，新要求，多元主體之間需要形成一個運作有序、相互協作、相互支撐的良性互動治理模式，從而促進鄉村振興，實現共同富裕。

根據與鄉村治理的關聯程度，我們可以將鄉村治理主體分為內部型鄉村治理主體、外部型鄉村治理主體、內部-外部聯合型鄉村治理主體這三大類型。內部型鄉村治理主體包括村黨支部委員會(黨在農村的基層組織)、村民委員會、村民小組、農村專業合作社、村務監督委員會、宗族、新鄉賢、普通村民等具體種類，這些主體是鄉村治理的直接參與者，與鄉村治理規范、鄉村治理實施的關系也最為密切。外部型鄉村治理主體包括國家機關、外部企業、社會組織或者個人等種類，這些主體雖然不是鄉村治理的直接參與者，但是因為它們可以通過行政、資本投資、社會服務等形式影響鄉村治理，所以在很多情況下實際上已經成為鄉村治理的新興力量。內部-外部聯合型鄉村治理主體是指由鄉村內部和鄉村外部通過資本、自然資源等媒介聯結而成的共同作用于鄉村治理的力量，例如“企業+農戶”性質的專業合作社。鄉村治理主體在我國鄉村治理實踐中具有內生性、多樣性、地域性等特征，具有不同的地位和功能，需要提出有針對性的制度安排。

(三)中國特色鄉村治理的規范體系

法治是健全鄉村治理體系的保證，鄉村治理的規范體系則是健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的基礎。法律法規、政策、自治章程、村規民約、民間習慣等規范構成了鄉村治理的規范體系，它們在規范體系整體結構中具有各自不同的功能。長期以來，各類規范為鄉村社會的安定、有序、和諧發揮了重要作用。但是，目前鄉村治理中的規范體系仍然存在不完善之處，存在抵牾于自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系目標之處。在法律法規方面，我國已經建立了中國特色社會主義法律體系，它是以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規、地方性法規為重要組成部分，由憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統一整體。其中，《憲法》為基層群眾自治制度提供了最根本的法律保障，《村民委員會組織法》等法律法規為鄉村治理提供了具體的法律保障。在政策方面，主要體現為中國共產黨的政策。1978年改革開放以來，截至2018年，我國共印發實施了20個中央一號文件，它們為鄉村治理提供了有效的政策支撐，加上黨的其他與鄉村治理有關的決議、方針，共同影響著我國的鄉村治理策略及其實踐。自治章程、村規民約、民間習慣是鄉村治理中重要的社會規范，其中自治章程、村規民約在《村民委員會組織法》中有直接的體現，黨的政策文件也多次提到要發揮村規民約在鄉村治理中的積極作用，此外，民間習慣、家法族規等社會規范也可在健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體制中發揮積極作用。

(四)中國特色鄉村治理的方式

中國特色鄉村治理的方式主要是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。1987年《村民委員會組織法(試行)》沒有這四項內容，這四項內容最早出現在1994年民政部印發的《全國農村村民自治示范活動指導綱要(試行)》中，該綱要規定：“村民委員會干部依法由村民直接選舉，實行直接民主；建立村民會議或村民代表會議，村中重大事情由村民民主決策；制訂村規民約或村民自治章程，村務工作由村民民主管理；建立村務公開制度和村民監督機制，實行民主監督”。1998年《村民委員會組織法》第2條增加了這四項民主規定，四項民主也是鄉村治理的主要形式。2010年，我國又對《村民委員會組織法》進行了修訂，對這四項鄉村治理方式作了進一步的完善。在未來的鄉村治理實踐中，依然需要堅持這四項基層民主活動，維護農民合法權益。此外，2018年中央一號文件提出了“形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局”，這也需要進一步的探索實踐和理路總結。

(五)中國特色鄉村治理的領域

黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業作出“五位一體”總體布局，包含經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等五個方面。十九大報告再次明確中國特色社會主義事業總體布局是“五位一體”、戰略布局是“四個全面”，強調堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。具體到鄉村治理領域，也需要緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設。為此，2018年中央一號文件對鄉村治理的這幾個方面都有所涉及，需要在鄉村治理實踐中加以落實。

三、中國特色鄉村治理體制的實施展望

實施是健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的關鍵。2018年中央一號文件明確提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”，這就是對鄉村治理的實施提出了宏觀性的要求。“社會治理需要協同，即協同社會治理。”[12]因此，學界多以“協同治理”來概括這種運行機制，它“指的是這樣一個過程：政府與企業、社會組織以及/或者公民等利益相關者，為解決共同的社會問題，以比較正式的適當方式進行互動和決策，并分別對結果承擔相應責任”[13]。鄉村治理中的協同治理主要體現于：黨的領導是鄉村治理的政治保證，農村基層黨組織是鄉村治理的領導核心，農村基層黨組織需要成為堅強的戰斗堡壘，引導農村黨員發揮先鋒模范作用；政府特別是鄉鎮人民政府也與鄉村治理有著密切的聯系，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對于村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；除鄉村社會內部各種組織之外，其他各種經濟組織、社會組織以及其他公民也能夠參與到鄉村治理中，發揮各自應有的積極作用；村民是鄉村治理的最直接參與者，也是鄉村治理效果的判斷者，因此必須堅持他們的主體地位，發揮他們的能動作用。在全面依法治國的背景下，法治能夠為鄉村治理提供堅實的保障。作為一個新的理論探索和治理模式，“三治結合”，即自治、法治、德治相結合，是新時代鄉村治理體制的集中表達，需要在治理實踐中不斷加以健全和完善。健全中國特色鄉村治理體制，需要尊重和發揮村民的主體地位，堅持法治和民主原則，從我國國情出發，處理好普遍性與特殊性的關系。

(一)從國情和村情出發，認識鄉村治理普遍性與特殊性的關系

鄉村治理是基層社會治理的一部分，但并不意味著中國特色鄉村治理體制植根于中國鄉村社會。鄉村社會既有歷史的傳承性，也有現實的復雜性，這就要求必須從中國的國情出發，不能脫離這個社會基礎。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變。城鄉二元結構、城鄉發展的不平衡是一方面，鄉村的發展離不開城市；鄉村社會本身的發展不平衡不充分是另一方面，不同區域的鄉村社會存在著發展差異。認識到這一現實，是進行鄉村治理的重要思想前提。具體到鄉村治理領域，從普遍性和整體性上來說，我國的鄉村治理還存在主體多元權責不明、內容交叉相互沖突等問題，鄉村治理體制也需要進一步健全和完善，鄉村治理的成效直接關涉國家治理體系和治理能力現代化的實現；從特殊性和地域性上來說，不同區域面對的鄉村治理環境千差萬別，治理的具體內容和方式也就有所不同；從單個村莊治理本身來說，每一個鄉村的人員構成、社會關系、經濟發展水平等因素都具有自身的特殊性，鄉村治理的具體內容也就存在諸多差異，因此需要根據每個村落的具體情況而進行鄉村治理。總之，我國的基本國情、鄉村實際等都要求必須從國情和村情出發，切實認識鄉村治理的復雜性，增強鄉村治理的針對性和有效性。

具體言之，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，需要正確處理統籌全局和地方探索之間的關系。改革開放成功的一個歷史經驗是上下結合，既有上層的制度建構，又有地方的探索實驗，注重在試點的基礎上總結經驗，并逐漸推向全國。2018年中央一號文件提出健全現代鄉村社會治理體制、構建鄉村治理新體系，這首先是國家治理層面的宏觀策略，其在具體實施過程中也十分強調地方試點的重要性，例如繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。同時，地方探索或者說村民自身的積極探索在鄉村治理中的地位和作用也日益增強。“三治結合”，自治是基礎，而自治是鄉村的自治，是村民的自治。村民熟悉自身需求，而不同區域的鄉村社會發展面臨不同的問題，因此村民可能會采取不同的策略和方式來參與鄉村治理。國家和政府需要正確對待這些地方探索，不能采取簡單粗暴的態度予以禁止，而應當積極引導其向有利于鄉村社會和諧穩定的方向發展。

(二)尊重村民主體地位，恰當處理村民自治與行政指導的關系

我國的鄉村治理擁有悠久的自治傳統。有學者指出，在“皇權不下縣”的國家治理結構下，“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[14]。這一概括雖未反映出鄉村治理的復雜性，但基本能說明傳統中國鄉村治理的自治特征。有關鄉村治理的傳統資源也被村民繼承和發展，這也符合當今世界人類整體治理追求的“善治”目標。在處于社會轉型中的當代鄉村，村民依然是健全中國特色鄉村治理體制的直接參與者，也是鄉村治理效果的判斷者，因此需要尊重村民地位，發揮村民主導作用，“把調動農民的積極性作為制定政策的首要出發點和落腳點”[15]。當前鄉村社會，村民參與鄉村治理存在一些現實問題：村民參與的積極性和熱情不足；鄉村社會提供給村民參與鄉村治理的具體機制和形式不足；村民在參與鄉村治理過程中有許多創新性做法，但是這些做法可能沒有明確的法律根據，或者得不到農村基層黨組織、村民委員會等的支持，因此制約了其發展。

村民自治是一種直接民主，“即由村民直接參與決定與村民利益密切相關的村級公共事務”[16]。鄉村治理需要廣大村民直接參與到鄉村各項事務中，這在鄉村社會是具有現實可能性的。但是，當前鄉村治理中，農村基層黨組織、村民委員會等鄉村治理主體之間存在許多需要解決的沖突和其他問題，這直接制約著村民的參與積極性。在鄉村社會流動性增強的背景下，“村民”的范圍已經不再局限于原有以戶籍劃分的村民委員會，外來人口也有參與鄉村治理的權利。許多村規民約中已經對此問題有所涉及，但是《村民委員會組織法》等法律法規并沒有對此作出專門的規定，這也制約著村民的參與積極性。具體到四項鄉村治理形式方面，民主選舉的程序、民主決策的范圍、民主管理的程度、民主監督的效果都需要進一步明確和健全。

健全中國特色鄉村治理體制，全社會要為村民積極參與鄉村治理創造一個良好的社會環境，尊重村民的主體地位，充分發揮村民的積極性。村民也應當意識到自身不是鄉村治理實踐的被動參與者，而是鄉村治理過程中具有決定性的力量。在當前鄉村治理實踐中，制約村民自治程度的重要因素是鄉鎮人民政府與村民自治的關系，《村民委員會組織法》規定的“指導、支持和幫助”在很多情況下變成了命令、包辦和強制。村民委員會的行政附屬化問題需要進一步辨析和理清，治理重心下移的過程中更要避免出現此前的眾多行政化問題。鄉村治理中的人民政府特別是鄉鎮人民政府，應當是服務性、功能性的，而不應當全方位地介入鄉村治理。鄉鎮人民政府在當前鄉村治理中的作用問題，具體可以分為三種情形：一是越位，這是較為普遍的突出問題，體現為鄉鎮人民政府將村民委員會視為自己的下屬機構而加以領導和管理，插手村民自治事務；二是缺位，鄉村治理的對象雖然是鄉村，但在新時代背景和實施鄉村振興戰略的背景下，鄉村治理面臨著許多新的問題，鄉鎮人民政府在此時是缺位的，這需要鄉鎮人民政府及時跟進，補齊這一短板；三是不作為，主要表現為鄉鎮人民政府沒有落實“指導、支持和幫助”的責任，相反卻推脫其在鄉村治理中的責任，導致鄉村事務不能及時開展、順利開展。總之，政府參與鄉村治理有其合理性和必要性，但應當限定在有利于發揮鄉村自身活力的范圍內。例如，政府在統籌城鄉發展、人財物資源投入等方面必須積極發揮其職能，這些事項對于單一的鄉村治理單元來說是不能自主解決的，政府的宏觀調控、整體統籌和鄉村的自主治理、地方探索都是鄉村治理的重要組成部分，二者既不能相互隔絕，也不能相互侵犯，而應當相互協調、相互促進。

(三)建設法治鄉村，發揮村規民約等社會規范的積極作用

鄉村法治秩序建構一直是國家法治建設的著力點之一，但當前鄉村法治建設中依然存在“法治權威不足、法治規范不適應”[17]等問題。“三治結合”為法治鄉村建設提供了新的機遇。全面依法治國是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，中國特色鄉村治理也離不開法治的保障，2018年中央一號文件也明確提到要發揮村規民約等社會規范在鄉村治理中的積極作用。縱觀中國鄉村治理史，費孝通先生認為“在鄉土社會中法律是無從發生的”[18]，此處的“法律”主要是國家制定法；但是今天，國家法律法規在鄉村治理中能夠發揮更大的作用，這需要在實踐中進一步健全。法律法規應當為村民參與治理提供法律保障，明確規定村民委員會、村務監督委員會、農村經濟合作組織等組織的地位和功能。《憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》則是確立村民自治制度的主要法律依據，該法第2條規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。根據此條文，鄉村治理的核心是自我管理、自我教育、自我服務，也可概括為自治。關于自治，2018年中央一號文件又增加了“自我提高”的內容。此外，村規民約、民間習慣等規范實際上構成了鄉村治理主要的社會規范體系，其中村規民約的地位和功能尤為突出。村規民約在我國具有長期的歷史傳統，是我國鄉村治理實踐的寶貴資源，需要進一步深入挖掘和傳承；同時，村規民約也是當前鄉村治理實踐中普遍適用的社會規范，已經取得了良好的治理效果，實現了國家法與公序良俗在村規民約中的結合[19]，在當前鄉村治理實踐中也有重大的現實意義和積極作用。實證研究也表明村規民約、鄉規民約在鄉村治理中依然可以發揮積極作用。[20]但是，村規民約還存在制定程序不明、內容與法律法規相沖突等問題，需要進行相應的調整和完善，“鄉規民約、村規民約等農村習慣法的具體實施效果有所差異，對國家制定法實施的作用不可高估”[21]。村規民約之外，對自治章程、民間習慣等其他社會規范在鄉村治理中的作用也需要有更加明確的認識。全面依法治國，法治鄉村自是不可或缺，更是實施鄉村振興戰略的保障，因此必須重視鄉村社會的法治建設。作為法治社會的重要組成部分，法治鄉村建設并不能采取與城市完全相同的進路和方法，適用于鄉村社會的法需要與村民的日常社會生活結合起來，充分發揮法律的社會作用。

四、結語

自治、法治、德治相結合的中國特色鄉村治理體制的形成不是一蹴而就的，而是經歷了一個較長的歷史過程。這個“三治結合”既是1921年以來特別是中華人民共和國成立之后、改革開放以來中國共產黨鄉村治理歷史和實踐經驗的總結，也是中國傳統社會鄉村治理歷史和實踐經驗資源的總結。一方面，縱觀中國共產黨的發展史，農村、農業和農民問題一直是中心議題，在黨的領導下，我國初步形成了符合中國國情的“三農”發展道路，其中就包含著鄉村治理的經驗；另一方面，中國傳統社會的鄉村治理形成了通過鄉規民約、宗族等進行鄉村自治的傳統，這種傳統在當下中國鄉村社會依然可以發揮積極作用。黨的文件在整合既往鄉村治理理論和實踐的基礎上提出的自治、法治、德治相結合的新主張，是對當前中國特色鄉村治理體制內涵的集中表達。當前的鄉村治理必須堅持黨管農村工作，毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，健全黨管農村工作的領導體制機制和黨內法規，確保黨在農村工作尤其鄉村治理工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障。同時也要進一步挖掘和總結傳統中國的鄉村治理資源，包括重視村規民約以及新鄉賢的作用。除此之外，傳統中國的道德教化思想和方式也都可以在健全鄉村治理新體系的過程中發揮積極作用。

從理念層面來說，中國特色鄉村治理經歷了一個從統治、管制到自治、治理，再到“三治結合”的轉變和發展過程。簡而言之，“‘統治’是通過指令來管理，而‘治理’是通過自組織(self-organizing)網絡來管理。這里的‘治理’顯然是一個區別性術語，用于闡明一種歷史轉變”[22]。鄉村治理是城鄉社區治理的重要組成部分，也是我國基層群眾自治制度的重要內涵。在“政社合一”體制下，鄉村社會被認為是國家必須加以管理控制的區域，政府在鄉村治理中居于完全主導性的地位，因此政府管理著幾乎所有鄉村事務，但其結果是不利于農村經濟的發展和農民權益的保護。改革開放后，農村首先進行了經濟體制改革，家庭聯產承包責任制的推行使得鄉村治理體制的改革也提上日程，“政社合一”體制逐漸向“政社分設”轉變，后來演變成村民自治這一鄉村治理模式。無論是法治還是德治，都要以促進自治為前提，這是改革開放40年來的歷史經驗。因此，自治是健全鄉村治理體系的基石和核心。經過長期的村民自治實踐，法治、德治在鄉村治理過程中的作用日益突出，自治、法治、德治相結合的具有中國特色的現代鄉村社會治理體制也就應運而生。

健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建中國特色鄉村治理體制，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體制更是建設中國特色社會主義新農村、實施鄉村振興戰略、實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。改革開放40年來，我國逐漸探索形成了“三治結合”這一套中國特色鄉村治理體制。在今后一個相當長的時期內，鄉村治理主要是根據鄉村社會的發展需要而進行相應的調整，在社會實踐中檢驗和完善中國特色鄉村治理體制。