鄉村治理中多元規范的沖突與整合

陳寒非

(首都經濟貿易大學 法學院，北京 100070)

一、問題的提出

中國鄉村治理問題由來已久。20世紀70年代末中國改革率先從農村開始；90年代“三農問題”日漸突顯，農村出現了“治理危機”；進入21世紀以來，農村又開始出現“空心化”“失序化”等問題。國家為應對“農村治理危機”，也采取了一系列措施，如免除農業稅、補貼種糧農民、免除義務教育學雜費、建立新型農村合作醫療、建立農村最低生活保障制度、開展精準扶貧、實施土地流轉“三權分置”改革等。2017年10月18日中國共產黨第十九次全國代表大會開幕會上，中共中央總書記習近平代表第十八屆中央委員會作報告時系統提出實施鄉村振興戰略的宏偉目標，其總體要求包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個方面。[1]“治理有效”是鄉村振興戰略的基本要求之一，鄉村振興既有經濟振興，也有治理振興，后者是鄉村振興戰略實施的基本保障。“治理有效”就是要加強和創新農村社會治理，加強基層民主和法治建設，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。當前健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系需要從主體、規范、實踐三個維度上系統推進。鄉村治理的目標之一是構建出穩定和諧的鄉村社會秩序，而秩序的形成又以規范為前提，鄉村治理必須“依規治理”，因此規范是健全鄉村治理體系的基礎。

從20世紀90年代開始，法律多元理論進入中國法學界，法律社會學、法律人類學領域的研究者們對基層社會治理中的規范資源展開了諸多有益的探索。高丙中、章邵增主張以法律多元為主題的法律民族志研究[2]；趙旭東主張從族群互動中考察法律多元對于糾紛解決的影響[3]；朱曉陽考察法律多元引發的“語言混亂”問題[4]；王啟梁考察了法律移植與法律多元背景下國家法律無法回應社會需求而引發的“外來法”危機問題[5]；高其才致力于法律多元視角下少數民族習慣法的研究[6]；等等。無論學者們對法律多元的認識如何，不可否認的一點是：法律多元理論中的“法律”不僅包括國家法，還包括現實生活中具有一定規范作用的非正式規范，法律多元實際上是后現代法律理論對法律實證主義所主導的一元化國家中心主義法律觀的挑戰。[7]基于法律多元視角，當前鄉村治理涉及國家法律、政策、村規民約、民間習慣等多元規范。這些規范或來自國家層面，或來自社會層面，又或來自介乎國家與社會之間的“第三領域”(third realm)[注]“第三領域”(third realm)與“國家和社會”的關系呈現為：第一，它是區別于國家和社會的，獨立于國家和社會之外，介于國家與社會之間；第二，“第三領域”的形成會受到國家和社會的影響；第三，在一定程度上，“第三領域”超越于國家和社會的影響之外，具有自身特性和自身邏輯。參見：[美]黃宗智.中國的“公共領域”與“市民社會”？——國家與社會間的第三領域[G].程農，譯//鄧正來，[英]亞歷山大 J C.國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑.北京：中央編譯出版社，1999：421-425，428-430.。在國家治理體系和治理能力現代化建設過程中，黨和國家已經充分認識到鄉規民約等非正式規范資源在社會治理中的積極作用，強調在法治框架下優化整合多元規范資源對于鄉村治理的重要性。[注]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”的目標，強調“推進多層次多領域依法治理”，要求“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。社會學、政治學領域關于鄉村治理研究的代表性成果對各類規范資源之間的互動關系關注較少，而傾向于關注鄉村治理內生制度的具體實踐，如：徐勇、項繼權關注土地制度的具體實踐，主張從國家與農民關系、土地糾紛等角度考察土地制度[8]；賀雪峰、董磊明主張從鄉村秩序的維系機制及村干部的實踐行動策略的角度考察制度的運行[9]；賀雪峰認為當前中國不同地區存在著不同的鄉村管理體制的選擇，需要根據村莊實際情況匹配相應的管理體制[10]；吳毅則通過描述稅費改革時期鄉鎮政權的基本運作，分析了國家制度、政策等在鄉村運行的情況[11]。本文立足于鄉村制度實踐運行層面的研究成果，進一步從規范資源沖突與整合層面剖析制度運行的困境。

社會規范是社會共同體根據自身需要自發形成或人為制定的用以調整共同體成員之間社會關系、規范共同體成員行為的標準或規則。不同社會規范的生成機制及運行方式不盡一致，這也就導致了不同規范之間沖突的產生。鄉村治理多元規范有自發形成的，也有人為制定的，不同類別的規范之間生成機制、運作邏輯迥異，規范內容及效力的沖突給鄉村治理造成了“秩序混亂”問題。因此，本文的中心議題是：鄉村治理多元規范的類型及相應的生成機制是什么？基于不同生成機制的規范之間會如何沖突？面對規范之間的沖突，如何才能有效整合多種規范資源？筆者長期致力于鄉村治理研究，積累了大量鄉村治理的規范文本及運行個案，它們將是本文據以立論和展開的第一手資料。

二、鄉村治理規范的類型及生成系統

據筆者調查，當前鄉村治理規范主要包含八類：一是國家法律法規；二是村規民約、道德禮儀、文明公約或由此延伸的雜合性規范；三是鄉村其他自治組織自發制定的自治性規范；四是村莊共同體成員普遍接受的習慣或習慣法；五是要求村民共同遵守的相關管理規定；六是針對特定事項的決議；七是上級黨政機關紅頭文件；八是鄉村管理機構的工作制度、工作紀律、行為準則、服務承諾等。根據規范生成與國家權力之間的關系，可將上述規范類型化，分為正式規范、準正式規范、非正式規范三類，這三類規范生成機制分別對應官治系統、官督民治系統、民治系統。需要指出的是，在上述八類規范資源中，較為常見且運用較為廣泛的是作為正式規范的國家法律法規、政策以及黨內法規，作為準正式規范的村規民約，以及作為非正式規范的習慣法和鄉村自組織規范。鄉村管理性規定相對較為復雜：其中一些規范屬于對村民的管理性規定，可歸為村規民約系統；另一些規范是鄉村管理機構的規章制度，如工作制度、工作紀律、行為準則、服務承諾等，大多由基層黨政機關指導制定，旨在對村兩委及其工作人員進行管理；還有一些規范是基層黨政機關推行的一系列涉農管理性規范，大多以紅頭文件形式發布，在很大程度上直接決定鄉村治理格局，這也是本文擬重點討論的管理性規范。

第一，正式規范與官治系統。正式規范具有程序性、人為性、強制性三個基本特點，即由國家權力依照一定的程序人為制定，并借助國家權力的外部強制來保證實施。在鄉村治理規范中，國家法律法規是最為重要的正式規范。鄉村治理過程中涉及一些國家法律法規，如《村民委員會組織法》《農業法》《農村土地承包法》等。除國家法之外，鄉村治理正式規范系統還包括國家政策、黨內法規等具有一定國家強制性的規范。盡管當前法理學研究主要從制定法層面展開，并未將政策視為合法概念[12]，但是政策具有一定的規范作用和社會引導作用，在一定條件下具有法源地位[13]。政策與法律關系極為密切，兩者在一定程度上具有同質性。政策也是由國家權力按照一定的程序人為創設的，而且由國家權力加以強制施行。鄉村治理規范中有些屬于政策，這些政策有的是中央的政策，有的是地方性政策。前者包括國務院和農業部、環保部等部委發布的關于鄉村治理的規范性文件，如《農業部關于推進農業經營體制機制創新的意見》(農經發〔2009〕11號)等；后者包括省級、地市級、縣級和鄉鎮的黨政機關等制定的關于鄉村治理的規范文件，如安徽省《關于支持利用空閑農房發展鄉村旅游的意見》(皖政辦秘〔2017〕296號)等，又如筆者調查的貴州錦屏《錦屏縣精神文明建設指導委員會辦公室關于轉發〈關于進一步加強農村精神文明建設推動農村清潔風暴行動順利開展的通知〉的通知》(錦創建辦發〔2017〕2號)以及錦屏縣啟蒙鎮黨政辦發的《關于印發〈啟蒙鎮全面推行“河長制”工作方案〉的通知》(啟黨發〔2017〕4號)。黨內法規在鄉村治理中應用廣泛，直接對農村基層黨組織及黨員進行規范和約束。《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”[14]1360-1361另，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第2條規定：“本規定所稱規范性文件，是指中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件”[14]1366。由此可知，黨內法規具有規范性、程序性、人為制定性以及強制性等特點，它與國家法律具有同質性，同屬正式規范。姜明安教授也認為：“‘黨內法規’的基本性質屬于社會法和軟法。但是由于我國憲法確立的中國共產黨的特殊領導地位，中國共產黨黨內法規對黨務的調整必然影響和涉及國務。從而，中國共產黨的黨內法規又同時具有一定的國家法和硬法的因素。”[15]由此可見，黨內法規也是鄉村治理中重要的正式規范，例如《中國共產黨農村基層組織工作條例》就是典型的關于農村治理的黨內法規。國家法律、政策以及黨內法規生成于官治系統，國家權力自上而下地建構出一整套規范，來開展治理，以達致鄉土社會秩序的理想圖景。正式規范在形塑鄉村治理中具有基礎性作用，國家法律為鄉村治理設定基本的制度性框架，中央涉農政策規定了鄉村治理的基本任務和總體方向，地方涉農政策(尤其是縣鄉兩級政府出臺的紅頭文件)在很大程度上直接決定了鄉村治理的現狀及具體任務。黨內法規對于鄉村治理的作用也是明顯的，但鄉村治理過程中更多的是通過黨紀來強化對村干部的管理，通過基層黨組織紀律檢查等手段對土地確權、精準扶貧等涉農法規和政策的執行情況進行糾偏。正是通過官治系統和正式規范，再輔之以國家在基層行政管理中建構的科層官僚制，確保了國家權力對鄉村場域的有效控制。

第二，準正式規范與官督民治系統。準正式規范介乎正式規范與非正式規范之間，經由國家權力與村民自治兩種治理力量相互作用而產生，是國家權力賦權與督促之下的自治規范類型。村規民約是典型的準正式規范，承載著官治與民治兩種治理力量。自陜西藍田《呂氏鄉約》以降，歷經朱熹《增損呂氏鄉約》、王陽明《南贛鄉約》、呂坤《鄉甲約》以及陸世儀《治鄉三約》，再到康熙《圣諭十六條》，除《呂氏鄉約》完全由呂氏兄弟自治倡導創設外，其他或多或少都受到官方影響和介入，尤其王陽明的《南贛鄉約》帶有明顯的“官治”色彩，“官督民治”自此成為傳統鄉約體系的主要形態。晚近鄉約研究的肇始者和代表人物楊開道先生認為，鄉約主要代表了中國基層政治的兩個重要屬性：一則民治；一則官治。[16]楊開道先生只是闡釋了鄉約背后蘊含的兩種治理力量，沒有進一步討論兩種力量相互較量的客觀事實。鄉約一直在“官治”與“民治”體系間搖擺不定，最終以“官督民治”為主要模式，官方依托鄉約進行治理和宣講，這對傳統中國基層治理產生了深遠的影響。現行村規民約體系自1987年11月24日《村民委員會組織法(試行)》之后重建，“官督民治”是當前村規民約體系的主要生成模式。村規民約是指村民依據黨的方針政策和國家法律法規，結合本村實際，為維護本村的社會秩序、社會公共道德、村風民俗、精神文明等方面而制定的約束規范村民行為的一種規章制度。一直以來，村規民約都被視為農村自治的重要表現形式，也是基層民主政治發展的重要成果。現實中村規民約形式比較多樣，廣義的村規民約是一套由不同層級規范組成的規范體系。村民會議或村民代表大會通過的《××村村規民約》(或“自治章程”“自治合約”)具有最高地位，內容覆蓋全面，相當于村莊內部的“小憲法”。此外，村兩委還會針對特定事項倡導制定一些規范，這些規范一般也經村民會議或村民代表大會表決通過，但效力層級要低于作為“小憲法”的村規民約，而且自治性程度也相對較高。筆者調查的黔東南地區錦屏縣黃門村關于禮尚往來、燃放煙花爆竹的移風易俗方面的規定就屬此類。[注]參見：《貴州錦屏黃門村風俗習俗禮節禮尚往來處置制度》(資料編號010122)、《貴州錦屏黃門村移風易俗關于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規定》(資料編號010123)根據憲法及相關法律規定，村民通過共同協商并根據治村實際需要擬訂村規民約，基層政府則通過指導、審查、備案等方式介入村規民約的擬訂過程，官方與民間在此場域相互較量，最終形成介于法治與自治之間的村規民約治理路徑。通過法治引導村民自治，正是當下村級治理的重要方式。大多數村規民約雜糅了國家法律與民間習慣，有些村規民約甚至完全是國家法的細則與翻版。因此，村民自治是國家法之下的有限自治，是有國家權力在場的自治，“官督民治”系統催生出村規民約這類準正式規范。

第三，非正式規范與民治系統。美國新制度經濟學家諾斯認為：“制度是一個社會的博弈規則”，“它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”。[17]3制度包括正式約束和非正式約束，然而，“正式規則，即便是在那些最發達的經濟中，也只是型塑選擇的約束的很小一部分(盡管非常重要)……正式規則雖然是非正式約束的基礎，但在日常互動中，它們卻極少是形成選擇的明確而直接的來源”[17]43-44。非正式規范在人類社會交往中普遍存在，在一定程度上是正式制度的延伸闡釋或修正。羅伯特·埃里克森(Robert Ellickson)通過考察加州夏斯塔縣農村家畜越界侵權糾紛解決過程，發現當地村民并不依照法律等正式規則解決糾紛，而是通過一整套非正式規則來解決糾紛。[18]非正式規范經由社會互動和實踐演化而生，具有自生自發性與內在性，主要包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例，構成了一個社會文化遺產的一部分，并具有強大的生命力。當前鄉村治理中的習慣法、自治性規范等非正式規范同樣如此，大多基于村民生產生活實踐而自發形成，基本沒有國家權力的介入。“習慣法是獨立于國家制定法之外，依據某種社會權威和社會組織，具有一定的強制性的行為規范的總和”[19]。客觀存在的習慣法是經過長期的歷史積淀而逐步形成的，具有普遍性、民族性、典型性、客觀性等特質。與習慣法特征相近的還有鄉村自組織自發制定的自治理規則，如宗族規約[注]貴州錦屏魁膽、石引等村寨有著歷史悠久的“屋山頭”文化，侗語“屋山頭”即房族、宗族的意思。基本上每個房族都制定有房族族規，筆者在調查中曾搜集到石引村《高步房族族規》、《哦先恩房族族規》等房族規約。這些規約都是房族成員自發制定的，完全沒有國家權力的介入。，紅白理事會、鄉賢理事會、寨老會、長生會等鄉村自組織規范[注]筆者調查搜集的《貴州錦屏茅坪上寨長生會會章》(資料編號20160930MP3796)、《山西清徐縣東南坊村紅白理事會章程》(資料編號20170321QX001)、《廣東云浮市云城區下白村鄉賢理事會章程》(資料編號010122)等均屬此類。，以及鄉村道德規范等。習慣法與鄉村自組織規范產生于民治系統，完全沒有官方力量介入，是鄉村治理中數量較多且運行有效的規范類型。無論是“官治”還是“官督民治”，都不可能完全消滅或取代“民治”，習慣法及鄉村自組織規范將在很長時期內延續生長。

三、鄉村治理多元規范的沖突

在“國家—社會”二元結構之下，規范之間的沖突一般簡單化約為“國家法—習慣法”之沖突，學術界對此已有較多討論[20-22]。但是，國家與社會理論框架關于法規范的非此即彼的對立邏輯，無法準確描述社會運行過程中法規范的客觀形態。事實上，在國家與社會之間存在一種“中間地帶”，涂爾干將其表述為建立于職業倫理基礎之上的“法人團體”[23]，韋伯將其解釋為“經濟共同體”[24]，哈貝馬斯概括為“公共領域”，黃宗智提煉為“第三領域”。因此，鄉村治理規范不僅包括正式規范、非正式規范，還包括在基于官方與民間之互動的“中間地帶”上相應而生的準正式規范。這三類規范形態各異，生成機制和運行機制也不盡相同，它們在鄉村治理中的互動過程里難免會產生沖突。

(一)內部沖突

鄉村治理多元規范內部沖突主要有三種情形：

第一，正式規范內部沖突。從法律淵源看，作為正式規范的國家法律層級復雜，涉及憲法、法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章以及部門規章等。2015年修改后的《立法法》第72條規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。地方立法權從原來49個較大的市擴大至全部282個設區的市。立法權急劇擴大，立法主體多元化，地方立法機關里專業性立法人員奇缺。地方立法質量缺乏保證，各種涉農規范性法律文件之間也就難免沖突。例如，《種子法》原第32條第2款規定：“任何單位和個人不得非法干預種子經營者的自主經營權。”根據此條規定，種子的收購和銷售可以實行市場價。《河南省農作物種子管理條例》(已廢止)第36條卻規定：“種子的收購和銷售，必須嚴格執行省統一價格政策，不得任意提價。省沒有規定統一價格的種子，由市(地)、縣級農業行政部門和物價部門共同商定。”這就是說種子經營要執行政府定價，顯然，這個地方性法規(下位法)與國家法律(上位法)之間存在沖突，由此引發了轟動一時的洛陽“種子案”。再如《湖南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，它本應是對上位法《村民委員會組織法》實施規則的細化，卻較為明顯地“抄襲”[注]地方立法“抄襲”既包括“抄襲”法律、行政法規和部門規章，也包括下位地方立法“抄襲”上位地方立法，還包括“抄襲”同級其他省市的地方立法，有時還會在上位地方立法中發現下位法的影子。具體而言，地方立法“抄襲”主要表現為：在內容上直接使用其他法律文件的條款，而根本不考慮或者較少考慮本地方的政治、經濟和文化狀況；在形式上套用其他法律文件的章節結構，只求完全一致，而不考慮是否有必要。地方立法“抄襲”主要有直接照抄、簡單拼湊以及套用其他法律文件的結構形式(篇、章、節、適用范圍、權力、責任等)三種情形。以土地管理法的中央和地方立法情況為例，考察的30件地方立法中，在“章”的設置上完全照搬上位法結構、結構安排沒有任何創新的占了11件，幾乎完全照搬上位法結構(一共8章中僅有1章發生變化)的也占11件，兩種情況共占22件。參見：孫波.試論地方立法“抄襲”[J].法商研究，2007，(5).上位法，在內容、體例等方面沒有實質性的突破和創新。實踐中真正貫徹落實法制統一原則困難重重，不僅不同層級的規范性法律文件之間存在沖突，即便是同一層級的規范性法律文件之間也可能存在沖突。[25-27]現實中政策多以紅頭文件形式發布，“文件在被賦予了國家權力符號意義的同時，構成了基層秩序的規范來源和權威形式”[28]。紅頭文件雖然具有針對性和即時性，但主觀性和隨意性較大，政策沖突的本質是政策主體之間的利益沖突[29]。關于鄉村治理的政策既有中央層面的，也有地方層面的，故沖突存在于中央政策與地方政策之間、上下級地方政策之間以及本級具體政策之間。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，黨內法規體系也遵循效力位階原則，但是，“現行的黨內法規備案審查標準在科學性、系統性、操作性方面尚存在一定缺陷”[30]，這也就使得涉農黨內法規之間發生沖突。

國家法律與政策、黨內法規之間也可能存在沖突，國家法律與黨內法規協調銜接問題成為近年來學術界討論的熱點[31-32]，地方黨政出臺的政策(紅頭文件)與國家法律之間沖突的情況在實踐中也較為常見。例如，2017年5月黔東南苗族侗族自治州開展“清潔風暴”行動，錦屏縣啟蒙鎮根據上級黨政文件出臺了《啟蒙鎮改善農村人居環境暨農村“清潔風暴”行動工作方案》，該方案第四部分“工作措施”包括建立領導責任機制、建立資金保障機制、建立督查考核機制、加強宣傳發動四個方面，其中督查考核機制主要包括兩個方面：一是實行農戶日自查、戶長周自查、村干月監督、鎮舉辦季度評比觀摩的環境衛生督查機制；二是實行“問責制”和“責任追究制”，村黨支部書記是本村環境衛生管理第一責任人，村委會主任是直接責任人，對衛生治理不力的村采取通報批評、主要責任人到鎮政府說明整改辦法和措施、誡勉談話、停職處理等處罰措施。[注]《中共啟蒙鎮委員會 啟蒙鎮人民政府關于印發〈啟蒙鎮改善農村人居環境暨農村“清潔風暴”行動工作方案〉的通知》(啟黨發〔2017〕30號)，資料編號2017061201。從啟蒙鎮黨委和政府采取的措施可以看出，鎮里主要靠“評比觀摩”方式對各村環境衛生治理情況進行考核，缺乏有效的行政治理手段，而對村兩委負責人“停職處理”這一規定顯然沒有法律依據，明顯違反了《村民委員會組織法》。

第二，準正式規范內部沖突。根據上文的討論，鄉村治理中的準正式規范主要指村規民約。村規民約基于村民自治而產生，而且只在村莊共同體范圍內存在，因此一般而言不存在內部沖突。然而，村規民約又有官督民治色彩，一方面由國家權力通過備案、審查、指導、監督等方式進行干預，另一方面又基于村民自治而自發創設一些規則內容。“鄉政村治”模式下鄉鎮政府與村民委員會之間的“曖昧關系”使得鄉鎮政府直接以政府法制部門事先制定的村規民約范本指導轄區內行政村村規民約的制定[注]筆者在調查浙江麗水黃田鎮27個村時發現，這些村的村規民約內容基本上是一致的，大同小異，很明顯是根據政府提供的村規民約范本稍加修改而制定。這種情況在許多鄉村較為普遍，一般是縣、鄉政府為了應付上一級行政機關檢查而制定范本，提供給轄區內行政村。參見《浙江麗水黃田鎮村規民約匯編》，資料編號010040。，這樣的村規民約基本上“千村一面”，沖突的可能性較小。真正發生沖突的是保留了部分村民自治內容的村規民約。這部分內容由村民根據村情制定，相鄰村莊的村規民約可能產生沖突。黔東南錦屏縣文斗村2005年村規第74條規定：“田與田的糾紛，按(下寨片按原下寨村田坎下1.5米，田坎上兩丈；上寨片按上田管五分之二，下田管五分之三，以下相同)進行調處，前述不能確定的以糾紛林木影響作采光調處。”[注]貴州錦屏《文斗村村規民約》(2005年12月村民會議討論通過)，資料編號010057。2008年文斗實行并村，上、下寨合并為一個行政村；2014年推行中心村建設，加池村并入文斗村。文斗上寨與下寨在處理田與田之間林木糾紛方面的規則不同，并村以后繼續保留各自村規民約中的田間林木處理規則，上、下寨協調處理村規民約之間的沖突問題。村規民約規范體系內部也會產生沖突，作為“小憲法”的村規民約總則與針對特定事項的村規之間可能不盡一致。如華寨村2010年制定的仍在實施的村規民約對違反村規的處理方式稱為“違約金”[注]貴州錦屏《華寨村村民自治合約》(2010年5月6日由村民代表會議表決通過)，資料編號010182。，2016年制定的辦酒宴風俗整改村規卻規定為“違者罰款2 000元”[注]貴州錦屏《華寨村辦酒宴風俗整改》(2016年2月12日)，資料編號010121。，處理方式前后沖突。由于村規民約“因地制宜”，又缺乏有效的規范沖突審查及解決機制，因此鄉村治理中準正式規范內部沖突也是比較突出的問題。

第三，非正式規范內部沖突。鄉村治理中的非正式規范主要指習慣法及鄉村自組織規范。由于非正式規范生成于民治系統，具有自發性和在地性，屬于小傳統之下的“地方性知識”，因此非正式規范沖突的背后往往蘊含著文化的沖突，表現為“跨文化的、族際間或跨區域的沖突和糾紛”[33]。不同區域的文化傳統不一樣，風俗、習慣也就不一樣。筆者調查的黔東南錦屏縣固本鄉的“放炮搶婚”習俗就與其他地區婚姻習俗發生沖突。2014年春節期間，固本鄉女孩李某(22歲)叫上其他鄉的女孩王某(21歲)以及其他幾個女孩一起去固本鄉紅杉村的表哥關某(23歲)家玩，關某對王某一見鐘情，于是按照當地傳統習俗讓家人買來幾掛鞭炮在家門口燃放，表示要與王某結婚。王某所在鄉鎮并沒有這種婚姻形式，也不認可這種婚姻方式，最后經過協商，王某家人按固本當地風俗買來幾掛鞭炮在關某家門口“放回去”，才算解除。[注]錦屏縣司法局LSX訪談錄，資料編號20170823LSX001。在此案中，王某與關某所在鄉鎮的婚姻習俗不一致，因此對婚姻締結規范的理解產生了分歧，作為非正式規范的習慣法發生了沖突。在實踐中，這種沖突處理起來也是比較棘手的。高其才教授等曾經對廣西金秀瑤族地區“打茅標”習慣法進行考察，記錄了六巷鄉門頭村門頭屯的胡忠成、胡建民與金秀鎮金田村金村屯的金德、金強之間的地龍蜂權屬糾紛案。在該起案件中，金秀鎮的金德、金強不承認六巷瑤族的“打茅標”習慣法，不承認胡忠成、胡建民等對地龍蜂的先占，雙方大打出手。最后雙方經派出所調解處理，金德、金強歸還胡忠成、胡建民地龍蜂，胡忠成、胡建民賠償金德、金強醫藥費。[34]這樁案件的起因和爭議焦點就在于非正式規范的內部沖突，不同文化和族群對“打茅標”習慣法的認可不一致。鄉村自組織規范同樣如此。由于鄉村自組織人員范圍相對較小，自治程度較高，因此某個鄉村自組織制定的規范可能會與其他自組織制定的規范產生沖突。

(二)外部沖突

鄉村治理多元規范外部沖突也主要有三種情形：

第一，正式規范與準正式規范之間沖突。一般而言，如果準正式規范“官治”色彩較濃，那么它基本上是正式規范的重述，與正式規范之間的沖突也就較少。準正式規范中的自治性內容與正式規范產生沖突的情況較為多見，其中最為典型的、實踐中比較多的沖突是村規民約與國家法律之間的沖突。村規民約除了遵循國家法律、政策等正式規范之外，還會由村民根據村情、風俗、習慣等自行議定一些內容，這部分自治性內容就可能會與國家法律發生沖突。筆者比較考察過文斗村1998年以來的四份村規民約[35]，盡管這四份村規民約整體上呈現出“強法治”傾向，但是仍然存在一些違法內容。文斗村1998年村規民約主要采取“罰款”方式對違反村規的行為進行處理，處罰性條款大約占全部條款數量的90%以上。2005年以后，村規民約不再采用“罰款”“沒收違法所得”的方式，而是改為“違約金”；但這可能更多地只是名稱上的變化，村規里面規定的違約金數額較大，具有明顯的懲罰性質。2005年村規還通過限制或剝奪村民正當權益的方式來強制村民簽約，不管其是否同意文本中的相關條款。2012年、2015年村規民約同樣通過限制村民合法權益或“不給辦理相關手續”的方式來強迫村民遵守村規，強制性地要求村民承擔某種義務，例如，“凡不支持本村公益事業建設和妨礙《村民自治合約》執行的人，當年或次年暫不作為民政救助對象”[注]貴州錦屏《文斗村村民自治合約》(2012年12月25日村民代表會議表決通過)，資料編號010058。。不僅文斗村村規民約存在這種情況，在筆者調查的其他地區農村中，同樣也存在違反國家法律以及侵犯村民財產權、人身權等合法權益的村規民約。例如，在分配土地征用補償費的時候，一些村寨的村規民約限制外嫁女、入贅婿、離婚戶的土地權益，對他們少補或不補相應的土地補償費用。在宅基地分配或翻建的時候，限制村民的翻建權利。[注]《北京房山區長溝鎮墳莊村村規民約》(2013年6月通過)，資料編號01005。正式規范與準正式規范之間發生沖突的原因就在于，國家正式權力與半行政化的鄉村自治權在鄉村治理方面的運行邏輯不一致：前者是基于自上而下的“官治”邏輯；后者雖然呈現出半行政化色彩，但仍然保留了一定的自治特性，這部分自治權按照自下而上的“民治”邏輯運行。兩類規范的生成系統不同，治理邏輯也不同，所以民治邏輯下的村規民約難免會與官治邏輯下的國家法律之間發生沖突。如何以官治督促統合民治，減少這種沖突發生，是當前鄉村治理中必須認真思考的問題。

第二，正式規范與非正式規范之間沖突。非正式規范生成于民治系統，沒有國家權力的介入，因此在實踐中難免會與正式規范發生沖突。此類沖突最為突出的表現是國家法與習慣法之間的沖突。習慣法是一套自創生規范系統，完全不同于國家法的創制邏輯，因此在鄉村治理實踐中與國家法發生沖突比較常見。筆者在湖南城步縣苗寨調查時發現，當地財產繼承習慣法規定女兒沒有繼承權，家庭財產由兒子繼承。在丈夫去世后，妻子如果改嫁，亡夫的財產不能帶走，而是留給兒子；如果沒有兒子，則應該留給房族里其他男性(如亡夫的兄弟或侄子)。這種家庭財產繼承習慣法直接否定了女性的財產繼承權，是違背國家繼承法的。藏族的“賠命價”習慣法至今仍適用于故意殺人、故意傷害以及過失致人死亡等場合，這種特有的刑事和解制度與國家刑事法制存在較大的差異和沖突。[36]鄉村自組織規范同樣也會與國家法等正式規范產生沖突。例如，黔東南錦屏縣石引村陸氏房族“高步”支的族規規定：“違反以上族規的，處罰人民幣壹仟圓(1 000元)。”[注]貴州錦屏石引《高步房族族規》(2016年10月31日)，資料編號2017082701。房族組織自發制定的房族族規屬于鄉村自組織規范，族規中的強制性罰款條款顯然與國家法律相沖突。正式規范與非正式規范之間產生沖突的原因在于，正式規范基于現代國家理性主義而制定，非正式規范基于村民日常生活實踐理性而制定，前者是建構性規范，后者是自發性規范，兩種規范生成機制截然不同，實踐中容易產生張力和鴻溝。

第三，準正式規范與非正式規范之間沖突。準正式規范不僅具有民治特性，還具有一定的官治特性，而非正式規范則純屬民治系統，所以兩者之間的沖突也是存在的，鄉村治理實踐中主要表現為村規民約與習慣法及鄉村自組織規范之間的沖突。一方面，村規民約可能會受到固有習慣法的影響，體現固有習慣法的痕跡，與習慣法一脈相承[37]；另一方面，由于村規民約中有些內容是對國家法的重述，固有習慣法內容并不完全進入村規民約。因此，村規民約與習慣法之間產生沖突的根本原因就在于國家權力強勢介入民治系統之后引致的內在張力，村規民約與固有習慣法的內在延續被人為切斷，二者成為并行不悖的兩套規范系統。筆者調查的懷柔北溝村村規民約規定：“我村有女無兒戶，多個女兒只限其中一女招婿”[注]北京市懷柔區渤海鎮《北溝村村規民約》(2010年8月16日村民代表會議表決通過)，資料編號2017062701。。該條村規與當地傳統入贅習慣不一致，傳統入贅習俗并不限制有女無兒戶招婿的數量。再如黔東南錦屏縣瑤白村關于改革陳規陋習的村規第3條規定“所有辦酒席一律以下請柬為準，不再安排專人‘面請’”[注]貴州錦屏《瑤白村關于改革陳規陋習的規定》(2012年正月初一)，資料編號010132。，這與當地請客辦酒必須面請的傳統風俗習慣不一致，系村規對傳統習慣進行的更改和調整。鄉村自組織規范與村規民約的沖突也是存在的。石引村移風易俗管理制度第1條規定：“除新屋上梁(或兄弟同建一幢房屋喬遷)、男婚女嫁、高考升學二本以上、老人百年大事允許辦酒，辦酒桌數控制在30桌以下，辦菜碟數在12碟以下。其余的一律不準辦酒”。[注]貴州錦屏《石引村移風易俗管理制度》(2015年3月14日)，資料編號010172。但是該村劉氏家族“哦先恩”支根據房族實際情況作出變通規定：“為厲行節儉，房族中只許辦結婚、出嫁、上梁(兄弟共屋進新屋)、老人葬禮酒席，高考升學酒按村級相關規定執行，未辦過婚酒的夫婦，可辦一堂周歲酒，除此之外的不許辦，執意要辦的，房族成員可以到位幫忙，但不要送禮。”[注]貴州錦屏石引《哦先恩房族族規》(2017年1月27日)，資料編號2017082702。村規絕對禁止辦酒，而房族族規允許辦酒，只是限制成員送禮。準正式規范與非正式規范雖然都具有自治性，但準正式規范經過了國家權力的強勢介入，自治程度相對較弱，在鄉村治理過程中行政管控的目的性較強(如基層政府通過村規民約移風易俗)，而非正式規范完全基于自治而產生，更多的是對固有習慣的傳承和重述。正因如此，準正式規范與非正式規范在治理目的及規則形成上存在差異，實踐中可能會引發沖突。

由此可見，當前鄉村治理實踐中多元規范之間會產生互動，但是由于各類規范生成于不同的治理系統，也就會產生一定的沖突。概而言之，沖突產生的根源在于官治與民治之間的對立，前者可歸屬于“法治論”路徑，后者屬于“治理論”路徑。[38]“法治論”路徑注重國家法等正式規范在鄉村治理中的主導性作用，依據“形式主義”的法律規則進行治理；“治理論”路徑注重習慣法及鄉村自組織規范等“地方性知識”在鄉村治理中的核心作用，依據“事實主義”的自治理規則進行治理；而作為準正式規范的村規民約則是官治、民治相互較量的領域，形成介乎兩者之間的“中間地帶”。

四、鄉村治理多元規范的整合

盡管鄉村治理中各類規范生成于不同的治理系統，在鄉村治理中的功能及效力也不一致，各有側重地承載鄉村自治、法治及德治的基本要素，但這些規范都是鄉村不可或缺的治理資源。多元規范沖突可能會降低鄉村治理績效、加大治理成本，甚至會造成秩序混亂。因此，當前鄉村治理應該整合各類規范，解決規范資源相互沖突問題。多元規范整合包括內部清理整合與外部結構優化兩個方面。

(一)內部清理整合

鄉村治理規范內部整合主要指各類規范自身的清理整合，具體包括三個層面：

第一，正式規范內部的整合。國家法律、政策、黨內法規以及地方黨政機關制定的規范性文件(紅頭文件)是鄉村治理遵循的基礎性規范，是鄉村治理得以展開的前提。如果國家正式規范內部不統一，鄉村治理也就難以順利展開。當前國家法律涉及的立法主體較多，層級繁雜，需要理清各立法主體的立法權限，加強法律法規清理和監督力度，確保法制統一原則順利落實。鄉村治理還涉及一些黨內法規，因此國家法律與黨內法規之間的銜接也是當前鄉村治理多元規范整合中需要重點注意的問題。一方面，中國共產黨是農村工作的領導核心，黨的農村政策直接決定了鄉村治理的方向和重心；另一方面，國家法律又為農村治理提供法治保障和規范基礎。因此，國家法律和黨內法規這兩個規范體系都是鄉村治理的重要規范依據。根據目前學術界關于國家法律與黨內法規之間關系的討論，筆者認為應該具體情況具體分析：如果兩者沒有交叉或者有交叉但無沖突，就按照各自邊界和分工來適用；如果兩者有交叉重疊且有沖突，則應在法治基本框架下協調解決。鄉村治理中還有大量上級黨政機關制定的紅頭文件(如有關鄉村治理的、指導性號召性激勵性宣示性的規范性文件)，這些紅頭文件一方面可以因時、因地、因事對鄉村進行有效管理，另一方面也會出現公權力濫用、文件沖突等問題。

正式規范生成于官治系統，官治系統的運作邏輯是官僚制，因此需要結合官僚制對正式規范進行內部整合。在中國，政府間關系、官員激勵和政府治理的特點是“行政發包制”[39]，即中央政府將政策目標“發包”給直接下級或地方政府。如果從控制論角度觀察，行政發包制是官僚制的常規化治理模式，在此治理模式下，委托方設定目標和政策取向，然后將任務“發包”給下屬管理方，委托方保留檢查驗收、評估執行結果的控制權，政策執行和激勵分配等剩余控制權則交給管理方，而代理方是政策的具體執行部門，需要應對落實管理方“發包”的任務。[40]行政發包制治理模式下，管理方的角色非常關鍵：管理方為了確保實現委托方設定的政策目標，會對代理方層層加碼，也會根據實際情況對政策目標變通落實，同時還會進行激勵督促；在面對委托方的檢查驗收時，管理方又會與代理方一道共謀應對檢查，以掩蓋代理方在執行落實政策時出現的問題。一般而言，委托方為中央政府，省、市、縣級政府為管理方，而鄉鎮、街道為代理方，當然，這種三級結構和角色定位并非絕對的，而是會根據具體場景而變動。中央政府制定政策目標之后，省級政府會對此政策目標進行細化、加碼和變通，市級政府則會在省級政府設定的目標基礎上繼續“發包”給縣級政府，縣級政府進一步變通、加碼“發包”給鄉鎮和街道，鄉鎮和街道則指導督促村級組織具體落實。在行政發包制下，政策任務層層“發包”給下一級政府，變通和層層加碼會導致政策走樣、改變，甚至脫離委托方預定的政策目標，這正是政策(紅頭文件)等發生內部沖突的根源。針對這種情況，應該由委托方對管理方制定的規范性文件進行檢查，比如備案審查，強化對下級政策制定的檢查權，防止在“轉包”過程中管理方過度變通和層層加碼，以避免紅頭文件之間、紅頭文件與國家法律之間發生沖突。

第二，準正式規范內部的整合。前文已述，準正式規范內部沖突主要表現為相鄰村莊村規民約之間的沖突以及村規民約體系內部的沖突。針對第一種沖突，筆者認為：村莊在制定村規民約時應該充分了解周邊村莊的實際情況，尤其是涉及相鄰權屬等方面的規定更應慎重對待；鄉鎮政府應該發揮備案審查作用，對可能發生沖突的村規民約進行指導糾正。至于第二種沖突，村規民約總則是由村民會議制定的，并涵蓋鄉村生活的方方面面，屬于村莊治理的“小憲法”，在村規民約體系內地位較高。針對特定事項的村規可以補充和細化村規民約總則未規定的事項，在擬訂之時，村兩委應負責審查其是否有違村規民約總則。如在實施過程中發現兩者相沖突，一般應以村規民約總則為準。

第三，非正式規范內部的整合。習慣法經過長期的歷史積淀而自發形成，習慣法內部的沖突實際上是不同的文化、族群、地域之間的沖突，如果要整合，就只有消除文化和族群差異這一種方式，而這種方式又不可能實現，強行實現的成本和代價會很高，會引發集體性的“語言混亂”問題。因此，習慣法沖突難以整合，進入異文化場域的主體應保持“他者的目光”，對異文化持以審慎尊重的態度。至于鄉村自組織規范，系基于自治而制定，故制定主體在制定時應該充分考慮其與習慣法、其他鄉村自組織規范之間的沖突問題，如果發生沖突，可根據實際情況隨時自行調整，整合成本相對較小。

(二)外部結構優化

鄉村治理多元規范的外部整合是指將各類規范資源視為相互配合的有機整體，優化整合多元規范結構，構建出以正式規范(國家法律、政策、黨內法規等)為基礎、以準正式規范(村規民約體系)為核心、以非正式規范(習慣法、鄉村自組織規范等)為支撐的多元規范協同治理格局。

第一，正式規范是多元規范結構的基礎，即正式規范為準正式規范、非正式規范設定基本框架。近代民族國家興起后，主權概念構成民族國家的核心內容，主權的構造、劃分及組織形態均需要通過法律形式進行法權式安排，故“現代民族國家是一個法律共同體”[41]。法律治理是現代民族國家治理的主要形式，治理主體基于國家法授權而進行治理，具有較強的治理權威和動員能力。在當今中國，與國家法相近的其他規范性文件(如黨內法規、政策、各級黨政機關涉農的規范性文件等)也具有較高的權威性，也是鄉村治理中的重要正式規范。鄉村治理多元規范結構的優化整合需要綜合考察正式規范、準正式規范、非正式規范三者之間的關系。國家法律等正式規范在鄉村治理規范系統中具有基礎性地位，其他規范均應以正式規范為基礎而展開，不得與正式規范相沖突，這也是解決規范沖突的基本原則。但國家法律等正式規范的基礎性地位并不意味著其在鄉村治理中面面俱到，而是僅需從宏觀頂層設計層面為鄉村治理設定權限程式，在一定程度上給準正式規范、非正式規范留出合理空間。

第二，準正式規范是多元規范結構的核心，即準正式規范起著彌合正式規范與非正式規范之間的沖突和裂隙的重要作用。村規民約體系介于官治、民治這兩套治理系統之間，是官方與民間力量相互較量的場域，國家對鄉村治理的目標及意圖可以通過村規民約體系來貫徹實現。筆者調查發現，村規民約在鄉村治理中的積極作用集中表現在發揚基層民主、管理公共事務、分配保護資產、保護利用資源、保護環境衛生、促進團結互助、推進移風易俗、傳承良善文化、維護鄉村治安、解決民間糾紛等方面。[42]后農業稅時代，國家對鄉村的控制逐漸“退場”，國家權力在一定程度上懸浮于鄉村社會[43]，村規民約體系成為國家管控鄉村的最后抓手。村規民約以國家法律為指導，同時最大程度地吸納傳統習慣法內容，故其可以有效彌合國家法律等正式規范與民間習慣法等非正式規范之間的鴻溝。一方面，村規民約對國家法的實施具有極其重要的意義，通過村規民約“改造”之后的國家法在鄉村能夠得到很好的實施。另一方面，傳統習慣法通過村規民約的甄別傳承之后以新的形態再次呈現，固有習慣中不合時宜的內容會被摒棄，新的符合鄉村發展需要的習慣會重新議訂，村規民約能夠推進習慣法成長。例如，筆者在黔東南地區瑤白、華寨、黃門三村的田野考察證明，當前通過村規民約促進移風易俗是較為有效的做法，在村規民約的強制推動下新的風俗習慣不斷形成，村規民約對于促進習慣法的賡續生長具有較大作用。[44]國家對鄉村的治理主要是通過以村規民約為主要形式的村民自治制度來實現，村黨支部、村民委員會以及村民都依據村規民約進行自我管理、自我教育、自我服務，鄉村日常生活秩序的維護主要由村民依照村規民約而進行。因此，村規民約是鄉村治理多元規范結構的核心，通過村規民約可以有效地整合、調和鄉村治理中正式規范與非正式規范的沖突，融合官方與民間、法治與自治兩類治理模式，這是當前推進鄉村治理法治化的重要路徑。

第三，非正式規范是多元規范結構的支撐，即非正式規范合理嵌入正式規范、準正式規范。非正式規范產生于民治系統，是一套自創生規范系統，時刻回應著人們日常生活實踐的規范需求。正式規范、準正式規范的運行必須依靠非正式規范所創造的“毛細血管式”的“微循環”秩序，這樣在治理過程中可以取得比較好的效果。反之，如果強力介入甚至是破壞非正式規范體系，就很有可能會引發較大的沖突。因此，正式規范、準正式規范在制定和實施的過程中應充分吸納和尊重非正式規范，即使必須介入非正式規范，也須采取適當方式和審慎態度，對經甄別確實不合時宜的非正式規范方可進行改造或消除。正如穆爾(Sally Falk Moore)所言，在“半自治社會領域”(The semi-autonomous social field)[45]，習慣、自組織規范等內部生成的非正式規范是小型社會領域的基礎，但同時又會受到較大型社會規則、決策及其他強制力的影響，后者主要指正式規范和準正式規范。也就是說，在鄉村半自治社會領域，內部生成的非正式規范是正式規范、準正式規范發生作用的基礎，是正式規范、準正式規范的現實支撐。非正式規范是決定鄉村治理秩序的關鍵性因素，鄉村自發形成的非正式規范是與鄉村生活息息相關的秩序資源，正式規范、準正式規范在很大程度上依賴于非正式規范。只有因地制宜，將正式規范、準正式規范植入非正式規范生存的文化土壤中，正式規范、準正式規范才能最終落地生根、行之有效。大量的田野調查資料表明，習慣法及鄉村自組織規范在鄉村治理規范系統中數量龐大，而且運行效果較好，執行方式也比較靈活，比較貼近村民生活實際，在鄉村治理多元規范結構中往往具有支撐性地位，所以，國家法律、村規民約等規范需要充分尊重非正式規范。

五、結論

鄉村秩序建構的關鍵在于規范，規范是鄉村治理的前提。在法律多元論視域下，鄉村治理規范是多元的，包括國家法律、政策、黨內法規、上級黨政機關規范性文件、村規民約、習慣法及鄉村自組織規范等。根據規范生成與國家權力之間的關系，可將鄉村治理中的各種規范類型化，分為正式規范、準正式規范、非正式規范，分別對應官治系統、官督民治系統、民治系統。正式規范主要包括國家法律、政策以及黨內法規等。正式規范生成基礎為官治系統，即主要由國家權力根據治理需要自上而下創制，具有外在性和強制性。準正式規范主要指村規民約體系，具體包括作為村莊共同體“小憲法”的村規民約總則和針對特定事項制定的一般村規。準正式規范綜合了國家權力和鄉村自治兩種治理力量，是官治和民治相互較量的場域，現實中生成于“官督民治”系統。非正式規范包括習慣法和鄉村自組織規范，數量龐雜，種類繁多，大多基于村民日常生活實際自發而生，純屬“民治”產物。

各類規范生成機制不一致，功能也不盡相同，因此在鄉村治理實踐互動中難免會產生沖突。鄉村治理規范沖突主要表現為內部和外部兩個方面。內部沖突是各類規范內部的沖突，即正式規范內部沖突、準正式規范內部沖突、非正式規范內部沖突。正式規范內部沖突又分為國家法律體系的沖突、政策沖突、黨內法規沖突，以及國家法律與政策、黨內法規之間的沖突。準正式規范內部沖突包括相鄰村莊村規民約之間的沖突、村規民約總則與針對特定事項的村規之間的沖突。非正式規范具有內生性，其內部沖突處理比較棘手。習慣法沖突主要表現為文化的沖突。不同的鄉村自組織制定的規范之間也可能會發生沖突。外部沖突主要是各類規范之間的沖突，即正式規范與準正式規范之間的沖突、正式規范與非正式規范之間的沖突、準正式規范與非正式規范之間的沖突，這些沖突發生的根本原因就在于“官治”“民治”“官督民治”三種治理邏輯之間的差異。

鄉村治理是指通過鄉村管理或自主管理實現鄉村社會的有序發展。[46]鄉村治理多元規范的沖突會給鄉村秩序造成混亂，降低鄉村治理效能，因此需要綜合考量，進行整合。鄉村治理多元規范的整合包括內部清理整合和外部結構優化兩種方式。第一，內部清理整合主要包括正式規范內部整合、準正式規范內部整合、非正式規范內部整合三個方面。其中：正式規范內部整合應首先面對鄉村治理立法中的多主體、多層級立法問題，明確各層級立法主體的立法權限，同時，健全黨內法規與國家法律之間的協調銜接機制，并完善規范性文件備案審查機制；準正式規范內部整合應充分發揮鄉鎮政府的備案審查作用，村規民約體系內部的沖突可由村兩委審查解決，針對特定事項的村規不得違反村規民約總則；非正式規范內部的整合相對較為復雜，其中，習慣法涉及不同文化系統，無法進行整合，“他者”對異文化應持以尊重態度，而鄉村自組織規范的整合成本相對較小，可根據實際情況自行調整。第二，外部結構優化需要將各類規范視為有機整體，優化整合多元規范結構。正式規范為多元規范結構的基礎，準正式規范為多元規范結構的核心，非正式規范則是多元規范結構的支撐。

當前我國鄉村正面臨著“治理性危機”，其根源在于傳統與現代的斷裂，尤其是道德基礎與人倫關系的忽視和缺失，現代性裹挾著壓力型體制和強制性權力一直左右著鄉村政治運作。[47]國家為鄉村打造的正式規范及制度安排并不意味著對鄉村實現了有效控制和治理，相反，國家有可能成為鄉民眼中“想象的異邦”。因此，鄉村治理必須認真對待國家正式規范之外的其他規范資源，包括準正式規范和非正式規范。鄉村治理規范應該是一個動態開放的規范體系，各類規范之間相互補充、相互支撐，優化整合多元規范結構可以實現鄉村場域中多種力量協同治理、合作治理。